江蘇推行嵌入社區(qū)的居家養(yǎng)老

王克

財政支點前移、服務(wù)機構(gòu)下沉……

老年人口1719.26萬，占戶籍人口的22.1%；2010—2016年平均每年凈增近70萬老人；空巢老人占老年人口的52%；失能、部分失能和失智老人約占老年人口的10%……這一組數(shù)據(jù)來自早于全國13年進入老年社會的江蘇省。

面對持續(xù)大幅增長的養(yǎng)老需求，江蘇的“主攻方向”是“居家養(yǎng)老”，政府的規(guī)劃目標是：“十三五”期間社區(qū)居家養(yǎng)老覆蓋率達到95%以上?！吨袊?jīng)濟周刊》記者就此前往當?shù)剡M行調(diào)研。

嵌入社區(qū)政策更精準

江蘇是全國最早進入老齡化的省份。與之相對應(yīng)，該省的養(yǎng)老體制機制構(gòu)建也先于全國其他地方。江蘇省民政廳社會福利和慈善事業(yè)促進處處長蔣同進告訴《中國經(jīng)濟周刊》，該省制定和發(fā)布了一系列以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)”的養(yǎng)老政策文件。

“養(yǎng)老體系的建設(shè)過程也是一個思想認識的轉(zhuǎn)變過程——從加速擴張機構(gòu)養(yǎng)老到著力推進居家服務(wù)；從財政資金自建硬件設(shè)施到政策杠桿撬動社會資本……精準化、產(chǎn)業(yè)化的思路逐步清晰。”蔣同進說，“江蘇‘機構(gòu)養(yǎng)老的主要指標一直居于全國前列，到2016年底，已有各類養(yǎng)老機構(gòu)1300多家，養(yǎng)老床位62萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位超過36張。

但是，受傳統(tǒng)文化和經(jīng)濟條件影響，“年紀大了進養(yǎng)老機構(gòu)”并不是中國養(yǎng)老市場的真實需求，不脫離社會、不疏遠親情的居家養(yǎng)老則是一種更為精準的政策導(dǎo)向和制度安排；而挖掘蘊藏在社區(qū)及鄉(xiāng)村的多層次、差別化市場需求更有利于激發(fā)和調(diào)動全社會共同培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性、創(chuàng)造性。于是，江蘇近幾年充分利用社區(qū)公共資源，以超過20000家的“服務(wù)中心”形成“15分鐘醫(yī)療、文化、健身、養(yǎng)老服務(wù)圈”。

“秉持公益心態(tài)，探索市場手段”，這是《中國經(jīng)濟周刊》記者對江蘇居家養(yǎng)老體系建設(shè)經(jīng)驗的感受。南通市民政局局長王國平告訴記者，除了政策規(guī)定的特定人群由政府提供“托底”保障，分散在社區(qū)街巷的養(yǎng)老服務(wù)在南通被以公建民營、委托經(jīng)營、購買服務(wù)等方式大量地“讓渡”給社會養(yǎng)老企業(yè)運營；為了鼓勵民營養(yǎng)老機構(gòu)實體化、專業(yè)化、連鎖化，政府還在機構(gòu)用房、設(shè)施裝備等方面為其提供多種支持。

蘇州市民政局副局長鄭利江認為，受節(jié)儉傳統(tǒng)等種種因素影響，“購買服務(wù)”的思想觀念需要“激活”。因此，蘇州的基本做法是以體驗引發(fā)需求、以需求拉動市場、以市場催生服務(wù)、以服務(wù)創(chuàng)新體驗，從而實現(xiàn)養(yǎng)老市場的快速培育和轉(zhuǎn)型升級。截至目前，蘇州已經(jīng)建有909個社區(qū)日間照料中心、18個城市小型托老所和農(nóng)村老年關(guān)愛之家、15023張日間照料床位、987個助餐點、5家中央廚房，很受老人歡迎。

在無錫，《中國經(jīng)濟周刊》記者見到了“公益+市場”的“嵌入式”養(yǎng)老模式。所謂“嵌入”，就是運用市場化機制引入專業(yè)化機構(gòu)，在原有的社區(qū)服務(wù)中心等公共設(shè)施內(nèi)搭建小規(guī)模、多功能養(yǎng)老服務(wù)平臺。這一模式地理上、心理上的接近性讓受助老人更覺方便和溫馨，設(shè)施上、服務(wù)上的專業(yè)性又使養(yǎng)老服務(wù)比保姆幫傭更加多彩和有效。據(jù)無錫市民政局副局長錢曉東介紹，隨著虛擬養(yǎng)老等現(xiàn)代技術(shù)的逐步應(yīng)用，星羅棋布的“嵌入式”養(yǎng)老將能提供更加多樣化、多層次的服務(wù)。

小微平臺做實大文章

根據(jù)規(guī)劃，2016—2020年，江蘇省每年將新建100個街道老年人日間照料中心、2000個社區(qū)老年人助餐點?！吨袊?jīng)濟周刊》記者注意到一個細節(jié)——江蘇省政府對此項工作的具體要求是“落實到精確位置”。

蔣同進對這個要求作出這樣的解釋：“居家養(yǎng)老的基本保障體現(xiàn)在哪里？確保真實是第一要求——規(guī)劃多少個服務(wù)機構(gòu)就要建成多少個；規(guī)定什么樣的建設(shè)標準就要達到什么樣的建設(shè)標準；助餐、助醫(yī)、助浴、助急……每一項服務(wù)都要有實實在在的載體；老人、家人、義工、政府隨時都能知道或檢查這些載體的準確位置和運行情況?！?/p>

蔣同進以“助餐”為例闡釋“關(guān)注細節(jié)”的意義所在：“居家養(yǎng)老首先需要解決的是老人們的吃飯問題。扎扎實實地每年建成2000個助餐點，5年就是10000個，再加上助餐點的‘外賣輻射，幾年之后社區(qū)老人就不用再為買菜做飯的家務(wù)勞動犯愁，而專業(yè)機構(gòu)的營養(yǎng)膳食又比普通百姓的居家飲食更有助于老人的身體健康?！?/p>

《中國經(jīng)濟周刊》記者走訪了鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州等多地的社區(qū)助餐點，發(fā)現(xiàn)所到之處都能做到“一周菜譜早知道”，而且飯菜都有多種搭配以適合老年人的不同口味和營養(yǎng)需求。記者注意到，助餐點的“套餐”價格最貴的10.5元，最便宜的6.5元，分量充足，一些老人買回一份午餐還能“捎帶”著解決晚餐問題?！敖o老年人做飯不是用來掙錢的，很多時候就是‘賠本買賣。”一位助餐點負責(zé)人這樣說。

據(jù)鎮(zhèn)江市民政局局長尹衛(wèi)民介紹，2015年以來，鎮(zhèn)江連續(xù)3年將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)列入政府為民辦實事項目，城市和鄉(xiāng)村的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率分別達到100%和95%。為了保證這些服務(wù)機構(gòu)在非營利狀況下正常運行，市財政還會對其提供一定的經(jīng)費補貼，比如，對日間照料中心的建設(shè)補貼最高達到50萬元/個，運行補貼最高達到12萬元/個/年；水、電、燃氣、暖氣等費用也能享受優(yōu)惠政策。

在常州，《中國經(jīng)濟周刊》記者了解到，結(jié)合機構(gòu)和居家的不同優(yōu)勢，當?shù)貙ｉT引進了一批品牌機構(gòu)，讓大企業(yè)延伸觸角經(jīng)營“受歡迎又管用”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目。光是助餐一項，常州就有“中央廚房”“連鎖配送”“村委自辦”和“整合周邊餐飲資源”等多種模式，月服務(wù)量超過11萬人次。該市民政局局長王莉告訴《中國經(jīng)濟周刊》，解決了吃飯、洗衣、理發(fā)、沐浴等問題的常州居家養(yǎng)老正在朝“醫(yī)養(yǎng)融合”方向推進，目標是提前實現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)的有效銜接。

市場機制待構(gòu)建

2017年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于對2016年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以表揚激勵的通報》，江蘇省因“落實養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策積極主動、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成效明顯”受到表揚，并得到“安排年度養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資計劃時從該專項中央預(yù)算內(nèi)投資總量中單獨切出4%的比例予以資金傾斜”“安排年度民政部本級彩票公益金補助地方老年人福利類項目時通過工作績效因素予以資金傾斜”的政策激勵。

但《中國經(jīng)濟周刊》記者發(fā)現(xiàn)，即使是在江蘇，居家養(yǎng)老還只能看作是初步嘗試，因為養(yǎng)老服務(wù)的有效供給依然嚴重不足——缺乏運營資金和專業(yè)技術(shù)，社區(qū)難以滿足老年人的多樣化需求；進入社區(qū)和家庭的醫(yī)療資源有限，能夠納入醫(yī)保的醫(yī)療、康復(fù)型項目更少；從業(yè)人員年齡偏大、文化偏低，居家養(yǎng)老專業(yè)化、體系化進展緩慢。

在江蘇調(diào)研時，記者遇到的最難以回避的問題是社會養(yǎng)老的“慈善性”與“市場化”矛盾，觀念的沖突直接引發(fā)諸多問題——養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量不足、質(zhì)量不高就是核心問題之一。

南通市民政局局長王國平認為，幫助老人頤養(yǎng)天年實際上是在解放一個家庭的勞動適齡人口甚至整個社會的年輕階層，是市場潛力巨大的朝陽產(chǎn)業(yè)。蘇州市民政局副局長鄭利江認為，社會養(yǎng)老事關(guān)大局，具有政治屬性，但養(yǎng)老服務(wù)本身具有商品屬性，全社會形成強烈、持久的價值認同和購買意愿才能促使養(yǎng)老市場的運營機制正常發(fā)育。王國平和鄭利江的觀點得到了各地民政干部的高度認同，但在一般的社會階層中，人們更多的還是將面向普通人群的養(yǎng)老服務(wù)看成政府的救濟行為和家庭的勞務(wù)雇傭，蘊含在其中的市場規(guī)律、經(jīng)濟價值和技術(shù)含量經(jīng)常被有意無意地“忽略不計”，這不僅直接影響社會資本的投資意愿、消弭老年群體的消費熱情，更阻塞了年輕一代專業(yè)人員的入行通道。

在常州市一家名為“369”的“社區(qū)整合照護中心”，工作人員對機構(gòu)名稱的“釋義”是“30歲的青年陪伴60歲的老人讓他們向90歲幸福進發(fā)”，但《中國經(jīng)濟周刊》記者調(diào)研中看到的更多的居家養(yǎng)老服務(wù)人員還是二度就業(yè)的“40”“50”人員，且專業(yè)素養(yǎng)普遍較低，盡管江蘇省在免費培訓(xùn)新一代養(yǎng)老工作者甚至動用財政資金向培訓(xùn)合格的上崗人員發(fā)放最高可達60000元/人的“入職獎勵”，但情況改善并不明顯。

一位不便透露姓名的民政官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》，到目前為止，全國擁有養(yǎng)老護理員職業(yè)資格證書的在職員工大概不到5萬人，而這一崗位的實際需求是600萬～1000萬人。該官員認為，隨著老齡社會的加速深化和服務(wù)技術(shù)的不斷升級，養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”基本要素的巨大缺口極有可能使得各種美好的制度設(shè)計變成“畫餅”，而問題的根源就在整個社會對養(yǎng)老行業(yè)的屬性認知。

責(zé)編：趙澤 zhaoze@ceweekly.cn