基層群眾如何“直通”國家立法

楊天

“基層立法聯(lián)系點要做的就是將這些原汁原味的群眾觀點進行深加工，為專業(yè)立法提供原原本本的社情民意參考”

7月的一天，退休教師夏云龍冒著酷暑，于上午9點準(zhǔn)時趕到了上海市虹橋街道辦事處的一間會議室。在這里，他要與其他14位居住在虹橋街道的普通市民一起，參加一場特殊的座談會——關(guān)于兩部國家法律草案的意見征詢會。

兩年前的2015年7月，上海市虹橋街道被全國人大常委會法工委確定為全國四個基層立法聯(lián)系點之一。這是貫徹落實黨的十八屆四中全會提出的“健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細(xì)化”精神的重要舉措。

2016年11月，中共中央政治局委員、十二屆全國人大常委會副委員長李建國在前往虹橋街道基層立法聯(lián)系點調(diào)研時曾指出，“要把基層立法聯(lián)系點作為國家立法工作接地氣的‘直通車，讓百姓的心聲更快、更準(zhǔn)地直通國家立法機關(guān)。”

作為東部地區(qū)唯一一家，也是街道層級的唯一一家全國基層立法聯(lián)系點，兩年來，虹橋街道的普通居民們參與了十幾部國家法律的修訂和完善。

“接地氣”的座談會

夏云龍參加的是《中華人民共和國國歌法（草案）》（以下簡稱“國歌法草案”）和《中華人民共和國公共圖書館法（草案）》的意見征詢會。

當(dāng)天的會議上，夏云龍第一個發(fā)言，對國歌法草案提出了幾條意見。比如，他提出在需要奏唱國歌的場合，應(yīng)特別加上各級各類學(xué)校的升旗儀式和重大集會活動等。

“我就是想起到一個拋磚引玉的作用?！毕脑讫垖Α恫t望東方周刊》說。曾在學(xué)校教授過“道德與法律”“政治學(xué)”等課程的夏云龍，具備一定的法律知識，他很高興在退休后還能發(fā)揮余熱，為國家立法出謀劃策。

在國歌法草案中是否應(yīng)該寫明國歌的詞曲作者？居民區(qū)舉行入黨儀式時是否應(yīng)該奏唱國歌？對于損害國歌莊嚴(yán)形象的，僅僅拘留是不是處罰過輕？政府建立的公辦圖書館是否應(yīng)該設(shè)立老年人和殘疾人專座？

2個小時的座談會，討論異常熱烈，大家對具體條款都摳得很細(xì)。在一旁做會議記錄的虹橋街道人大工委專職干部龔莉飛快地敲著鍵盤。當(dāng)天的座談會結(jié)束后，她會把大家提出的意見建議匯總上報至全國人大。

《中華人民共和國反家庭暴力法》意見征詢會現(xiàn)場

“在具體意見征集過程當(dāng)中，我們感到基層群眾雖然缺少法律專業(yè)知識，但擁有豐富的生活閱歷，基層立法聯(lián)系點要做的就是將這些原汁原味的群眾觀點進行深加工，不因群眾沒有專業(yè)知識而忽視其意見，不因群眾語言平實零散而不予采納，更多的還是要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，理解并掌握群眾真實的利益訴求，為專業(yè)立法提供原原本本的社情民意參考。”虹橋街道黨工委書記嚴(yán)永強對《瞭望東方周刊》說。

全國人大代表、虹橋街道虹儲居民區(qū)黨總支書記朱國萍也曾多次參與這樣的意見征詢會。她向本刊記者回憶，在參加民法總則草案的座談會時，她看到草案二次審議稿中規(guī)定“沒有依法具有監(jiān)護資格的人的，由居委會直接擔(dān)任監(jiān)護人”的條款，當(dāng)時就提出，居委會作為居民自治組織，人少，事務(wù)雜，直接照顧無自理能力的老人小孩很困難。

朱國萍的這個意見來自于她在26年的社區(qū)工作中的親身體驗。她所在的社區(qū)曾有一個跟著父親生活的孩子，一次，這名父親被行政拘留7天。這家人的親戚朋友都不愿照顧孩子。她只得和幾個居委會干部在這7天里全程陪護孩子，吃住都在居委會。

在最終通過的民法總則中，這條規(guī)定已被改為：沒有依法具有監(jiān)護資格的人的，監(jiān)護人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護職責(zé)條件的被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會擔(dān)任。朱國萍認(rèn)為，這個修改很好，有余力的居委會可以負(fù)責(zé)，居委會無余力時，民政部門可以兜底。

“我本來以為，立法離基層百姓很遙遠(yuǎn)，但這次參與民法總則草案制定，讓我感受到了法律也很接地氣、有溫度?！敝靽颊f。

據(jù)龔莉介紹，虹橋街道基層立法聯(lián)系點設(shè)立兩年來，已完成反家庭暴力法草案、慈善法草案、民法總則草案等十余部法律的意見征詢工作，歸納整理各類意見建議170余條。其中多條修改意見，如反家庭暴力法中“人身安全保護令的申請主體擴大到基層組織”、“關(guān)注對老年人群體相應(yīng)權(quán)益保護”等建議都已被采納。

如何成為先行者

2015年5月，時任全國人大法工委辦公室主任許安標(biāo)對虹橋街道進行了現(xiàn)場考察，2個月后，虹橋街道就被正式批復(fù)確定為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點。

虹橋街道何以成為全國第一個設(shè)在街道層面的立法聯(lián)系點？

這在嚴(yán)永強看來并非偶然。

“首先是我們這里區(qū)域綜合性比較強。既有古北國際社區(qū)，又有傳統(tǒng)居民區(qū)，有助于聽到各個層面的群眾意見。另外轄區(qū)內(nèi)虹橋開發(fā)區(qū)涉外經(jīng)貿(mào)及商務(wù)優(yōu)勢明顯，在經(jīng)濟類法律征詢中也頗有優(yōu)勢。”嚴(yán)永強分析說。

不僅如此，虹橋街道還有著比較豐富的司法資源，虹橋社區(qū)內(nèi)有法院、檢察院、公安局以及律師事務(wù)所等，可以給聯(lián)系點更多法律專業(yè)的支撐。

然而，作為基層立法聯(lián)系點的先行者，虹橋街道并無任何樣板可循，只能“摸著石頭過河”。

據(jù)嚴(yán)永強介紹，虹橋街道黨工委仔細(xì)研究了《全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》，用了一個月時間，初步建立起了聯(lián)系點的組織架構(gòu)和基本制度。

龔莉告訴本刊記者，這個名為“一體兩翼”的組織架構(gòu)，在街道基層立法聯(lián)系點的統(tǒng)領(lǐng)下，由街道轄區(qū)內(nèi)的16個居民區(qū)和50家區(qū)域單位分設(shè)基層立法信息采集點，其中的190名信息員、66名聯(lián)絡(luò)員為主體，長寧區(qū)人大、長寧區(qū)司法局、上海市第一中級人民法院等10家顧問單位和由高校專家組成的專業(yè)人才庫則為“兩翼”。

“建立這樣的組織架構(gòu)，初衷就是為了能直接傾聽來自一線群眾的意見和聲音。”嚴(yán)永強說。

作為主體的信息員隊伍怎么建設(shè)，最初曾有過不同意見。

有觀點認(rèn)為，信息員隊伍應(yīng)當(dāng)精英化，選取教授、律師等專業(yè)人員較為合適。但也有觀點認(rèn)為，應(yīng)該讓普通老百姓成為信息員主體，不強調(diào)職務(wù)，也不強調(diào)身份，主要由社區(qū)百姓和白領(lǐng)員工來擔(dān)任，遴選條件主要就是政治過硬、生活和社會閱歷要廣，這樣更有利于聽到原汁原味的基層意見。

最終，一支以社區(qū)居民和白領(lǐng)員工為主體的信息員隊伍出爐。

“很多信息員覺得能夠作為基層群眾代表直接參與國家立法是一件很光榮的事情，因此他們有著很高的積極性。他們參加座談會風(fēng)雨無阻，還常常拿著小本子，準(zhǔn)備著發(fā)言稿。”龔莉說。

為了保證每次的意見征詢務(wù)實有效，虹橋街道還總結(jié)了一套“一二三工作法”?！耙弧笔菆猿置看翁崆耙恢芙o信息員送上草案，并就關(guān)鍵點做好輔導(dǎo);“二”是堅持每次召開普通群眾和業(yè)務(wù)相關(guān)人員兩種類型座談會，形成綜合性意見;“三”是堅持每次召開三場以上座談會聽取意見，擴大意見征詢的覆蓋面。

接到法律草案的第一時間，街道會根據(jù)草案涉及的內(nèi)容有針對性地選擇居民區(qū)信息員以及專業(yè)信息員等作為征詢意見的信息員隊伍。

比如電影產(chǎn)業(yè)促進法，專門邀請了上海電影制片廠的專業(yè)人員參與;關(guān)于教育的立法，則邀請了學(xué)校代表參加。而在對《公共文化服務(wù)保障法（草案）》征求意見時，基層立法聯(lián)系點除了舉辦三場信息員和基層群眾代表座談會外，還舉辦了有十余家基層文化單位參加的專場座談會。

2016年9月1日，虹橋街道基層立法聯(lián)系點與華東政法大學(xué)簽署了共建協(xié)議。

華東政法大學(xué)將為虹橋街道基層立法點專門設(shè)立專家?guī)欤鶕?jù)居民反映的情況，提供與全國人大常委會法制工作委員會交付的立法規(guī)劃計劃、法律草案征求意見、立法專題調(diào)研、法律實施評估等立法工作有關(guān)的專業(yè)咨詢。

同時，華東政法大學(xué)還將為立法聯(lián)系點的信息員、聯(lián)絡(luò)員提供法律知識和技能培訓(xùn)。

真真切切的普法課

虹橋街道一樓辦公區(qū)域，一個50平方米的房間被用作基層立法聯(lián)系點的辦公場所，基層立法聯(lián)系點的工作理念、內(nèi)容和元素通過制度上墻等方式融入其中。這里如今成為立法建議的基層匯聚點，常有熱心立法的人士聚集在此。

“我們希望能將基層干部和群眾廣泛參與立法的過程，不斷拓展成為全民普法、廣泛宣法和增強全社會法治意識的過程?！眹?yán)永強說。

結(jié)合基層立法聯(lián)系點的法制宣傳職責(zé)，虹橋街道的居民區(qū)出現(xiàn)了法治宣傳景觀墻、法治弄堂、法治園地等社區(qū)法治微景觀。

2017年5月，朱國萍所在的虹儲小區(qū)增添了一景。位于居委會對面一塊約300平方米的空地被改造成了一片最新的法治微景觀——“法諧苑”，意為人人尊崇法治，社區(qū)和諧康寧。

為讓死板的法律條文變得形象生動、通俗易懂，苑內(nèi)制作了十二生肖雕塑，每只生肖的下方都刻有朗朗上口的法治格言或法律典故。例如，牛代表勤勉踏實，就刻上與勞動法有關(guān)的法律格言;狗代表老實忠誠，就刻上與婚姻法有關(guān)的法律條文;蛇彎曲的身子可聯(lián)想到交通工具，因此刻上遵守道路交通法規(guī)的相關(guān)格言……

這里的每個雕塑都能讓孩子們坐一坐，騎一騎，使兒童及青少年群體能夠在“親近”這些生肖的過程中潛移默化地學(xué)到相關(guān)法律知識，自然地融入到普法大家庭中。

“法諧苑現(xiàn)在是小區(qū)居民最喜歡的景觀之一，人們在日常休閑和娛樂游玩中就能熟記法律知識，增強法律意識?！敝靽颊f。

在朱國萍看來，“家門口立法”實實在在改變了大家的法律觀。

“以前大家總認(rèn)為，法律是人民大會堂里的事，我打官司的時候才需要用到法律，要是一輩子不打官司，那法律和我有什么關(guān)系？”朱國萍說，有些百姓不信法信“鬧”，習(xí)慣了遇到問題不走法律渠道。

而現(xiàn)在，通過信息員和居民間討論法律條文的互動，通過各種形式的法治宣傳，立法這件“高大上”的事變得平易近人。

“建立基層立法聯(lián)系點的最大意義，就是給全民上了一堂真真切切的普法課?！敝靽颊f。

家住虹橋街道的退休法官嚴(yán)敏祥對此也深有體會：“我去街道作法律咨詢時，很多居民都會問我最新的立法動向。法律一旦公布，我會第一時間告訴他們?！?/p>

2016年7月，借鑒虹橋街道基層立法聯(lián)系點的工作經(jīng)驗，上海市人大也在全市設(shè)立了10個基層立法聯(lián)系點，就地方性法規(guī)草案聽取最接“地氣”的聲音。