淺析重大水利工程PPP項目建設(shè)經(jīng)營模式

葛 靜

(江西省贛撫平原水利工程管理局，南昌 330096)

淺析重大水利工程PPP項目建設(shè)經(jīng)營模式

葛 靜

(江西省贛撫平原水利工程管理局，南昌 330096)

文章通過對PPP項目模式的內(nèi)涵進行簡述，分析PPP模式建立的經(jīng)營管理體系對于重大水利工程吸引社會資本的重大作用。文章選取的研究實例為湖南省宜章縣的莽山水庫，該水利項目為國家吸引社會資本共同運營國家重點工程項目的第一批試點，目前該工程已經(jīng)全面進入了建設(shè)期。文章針對莽山水庫當(dāng)前的工程概況進行簡述，分析莽山水庫施行PPP項目建設(shè)經(jīng)營模式的經(jīng)濟效益和益處，提出一些具體化的有利建議，為今后國家開展建設(shè)重大水利工程實施PPP模式指明道路。

PPP模式；水利工程；經(jīng)營模式；莽山水庫

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國各行各業(yè)都加快了建設(shè)的腳步，對于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程項目也日益增多，政府對于水利方面的建設(shè)項目投資力度也逐步加大。一直以來，對于國家建設(shè)水利項目基本都是政府出資，但僅僅依靠政府投資仍存在很大的局限性，在社會經(jīng)濟不斷深化發(fā)展的當(dāng)今社會，應(yīng)當(dāng)拓寬水利項目建設(shè)的融資渠道，投資主體應(yīng)該向著多元化發(fā)展。在水利工程項目建設(shè)領(lǐng)域采用PPP模式，能夠有效地吸引社會資本，彌補政府資金的不足，也為私營企業(yè)和個體工商戶拓寬了投資領(lǐng)域，對于我國經(jīng)濟的發(fā)展十分有利[1]。

1 PPP模式內(nèi)涵

PPP模式的全稱為Public、Private、Partnership，翻譯為中文是公司應(yīng)合作制，是政府公共部門和私營企業(yè)之間一種新型的合作模式，是對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在建設(shè)前期進行融資的一種模式，雙方在明確合作關(guān)系之后，通過簽訂合同來規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)以及需要承擔(dān)的風(fēng)險。最終通過這樣的合作方式實現(xiàn)雙方共贏。在PPP模式下，政府公共部門牽頭決定合作的領(lǐng)域和項目，私營企業(yè)主要負(fù)責(zé)項目的施工。以下對PPP模式內(nèi)涵的體現(xiàn)進行簡單陳述。

1.1 參與主體

PPP模式參與的主體主要是政府和民營企業(yè)、外資企業(yè)這些私人企業(yè)。

1.2 合同

政府公共部門與私人企業(yè)之間的項目合作需要通過簽訂特許合同來實現(xiàn)，合同條款中要充分體現(xiàn)出雙方的信任，分享價值。

1.3 共享

政府公共部門和私人企業(yè)在參與項目實施時，要改變以往項目責(zé)任全部由政府公共部門承擔(dān)的現(xiàn)狀，也并不是將所有的項目風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，因為工程項目的合作是建立在私人企業(yè)和政府公共部門共同投資的基礎(chǔ)上，所以在風(fēng)險承擔(dān)的問題上，應(yīng)該秉著有承擔(dān)風(fēng)險能力較強的一方承擔(dān)來進行分配，真正實現(xiàn)項目責(zé)任和項目風(fēng)險共同承擔(dān)的目的，它能夠有效地降低雙方的投資成本和責(zé)任風(fēng)險，資金來源充足，能夠極大的提高公共設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也為一些私營企業(yè)帶來了盈利的空間。

1.4 合作

政府公共部門和私人企業(yè)之間的合作核心應(yīng)該是共同出資共同承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險共同分享經(jīng)營利潤，這樣的合作方式是一種有形資源和無形資源，在工程項目參與各個方面的一種轉(zhuǎn)換。所以就要求政府公共部門和私人企業(yè)之間在項目合作上應(yīng)該保證能夠持續(xù)穩(wěn)定長久的合作。通過這樣的合作形式來實現(xiàn)雙方的目的，達到共贏的狀態(tài)。

2 在公共項目建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式的優(yōu)點

2.1 緩解融資壓力

我國當(dāng)前國內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債比例表面上呈現(xiàn)出健康的狀態(tài)，但是在結(jié)構(gòu)上還是存在很大的風(fēng)險，許多地方的政府設(shè)置的融資平臺借債的情況比較嚴(yán)重，將PPP模式引入以后，將一些債權(quán)轉(zhuǎn)為股份，能夠有效的吸收社會資本進行共同融資，參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，能夠有效的緩解政府部門的投資壓力，也為一些私人企業(yè)開拓了投資的領(lǐng)域。

2.2 激活社會資本

我國當(dāng)前處于發(fā)展中國家，各行各業(yè)的建設(shè)都需要加大力度。當(dāng)前還面臨著東部發(fā)達地區(qū)和中西部發(fā)展不平衡，城市化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)等許多現(xiàn)實政策環(huán)境下，PPP模式的應(yīng)用能夠在政府公共服務(wù)領(lǐng)域順利的引進市場機制，讓社會一些資本能夠有機會投資公共服務(wù)領(lǐng)域，為政府公共部門建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，解決相當(dāng)大一部分資金問題[2]。

2.3 促進政府轉(zhuǎn)變職能

在PPP模式約束下，需要合同雙方嚴(yán)格遵守合同條款，在共享利益的同時還要共同承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，在維系好合同條款的前提下，為公共設(shè)施使用者提供最大的效益。在這樣的合作期間，需要政府部門做好管理監(jiān)督工作，提高政府的行政職責(zé)，健全相應(yīng)的法律法規(guī)來形成約束體系，形成社會的良性循環(huán)。

2.4 提高公共服務(wù)效率

PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的運用，能夠充分的運用私人企業(yè)的資金技術(shù)和人才以及優(yōu)秀的管理經(jīng)驗，打破公共服務(wù)領(lǐng)域固有的一些限制和管理上的弊病，激發(fā)公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新性，實現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域達到服務(wù)水平提升的目的。

3 莽山水庫PPP模式基本概況

3.1 融資方案

項目總投資金額達189443萬元，其中政府出資143590萬元，融資總額達到總投資金額的22.6%，項目竣工后的管理權(quán)移交給地方政府，項目工程款項由政府分3a按比例償還。

3.2 經(jīng)濟效益分析

根據(jù)調(diào)研莽山水庫的防洪、灌溉、城鎮(zhèn)供水等各項能力，整個工程項目的總投資靜態(tài)回收期大約需要35a，項目的經(jīng)濟收益率高達7.96%。

3.3 招標(biāo)過程

2012年12月《湖南省莽山水庫工程項目建議書》獲得國家發(fā)改委的立項批復(fù)。2013年1月開展莽山水庫項目法人公開招標(biāo)工作，歷時近2a進行了5次招投標(biāo)，至2014年9月第五次招標(biāo)成功。

4 莽山水庫PPP模式合作模式

4.1 建設(shè)經(jīng)營模式采用“分段式”

莽山水庫的建設(shè)采用政府投資與私人企業(yè)投資的經(jīng)營合作模式，主要將項目分為了樞紐和灌區(qū)骨干兩項工程，水庫的建設(shè)采用的建設(shè)經(jīng)營模式為“投融資-建設(shè)-經(jīng)營-移交”在特許經(jīng)營期間，由項目法人自主經(jīng)營，在此期間的所有收入作為投資人的投資回報，在44a的特許經(jīng)營期年滿之后，將所有的工程無償移交給當(dāng)?shù)卣?。灌區(qū)骨干建設(shè)經(jīng)營項目采用的是“建設(shè)-移交-付款”的形式，在建設(shè)前期需要項目法人籌措資金，在建設(shè)期間不交付利息，項目竣工以后直接移交給政府管理，當(dāng)?shù)卣凑找欢ǖ谋壤?a償還完全部投資金額，利息按照8.55%來計算[3]。

4.2 收益保障機制采用“保底式”

結(jié)合莽山水庫預(yù)測的投資回報率，保障項目在建成以后的社會經(jīng)濟效益，真正式向雙方的共贏局面，所以采用“保底式”的經(jīng)營收益保障機制。通過當(dāng)?shù)卣兄Z當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)供水和農(nóng)業(yè)區(qū)灌溉用水收費不達標(biāo)準(zhǔn)時，當(dāng)?shù)卣M行相應(yīng)的補貼，從而有效保障項目投資方每年的收入能夠達到前期設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)5000萬元，另外，水庫建成以后可以開發(fā)旅游資源，政府將旅游開發(fā)權(quán)限無償授予項目法人，實現(xiàn)綜合經(jīng)營模式，保證保底利潤的實現(xiàn)。

4.3 建設(shè)管理體系采用“綜合式”

對于莽山水庫的建設(shè)，從前期到竣工都需要當(dāng)?shù)卣M行全程監(jiān)督管理，當(dāng)?shù)卣闪⒅笓]中心，對施工過程進行協(xié)調(diào)管理。莽山水庫的中標(biāo)單位為廣東水電二局股份有限公司，在施工期間該單位作為項目法人，要保證施工的工程質(zhì)量和人員安全。擬成立莽山水庫管理局，管理灌溉區(qū)并對樞紐工程進行監(jiān)督(見圖1)。

圖1 莽山水庫建設(shè)工程管理體系

4.4 監(jiān)督協(xié)調(diào)機制采用“聯(lián)合式”

在建設(shè)工程施工期間，為了有效保證資金的投資使用到位，建立了私人企業(yè)與政府公共部門之間的協(xié)調(diào)互查監(jiān)管機制，對項目進行期間的事物進行監(jiān)督管理。保證在建設(shè)期間資金的安全和使用到位，對于樞紐工程在運營期間的安全和穩(wěn)定進行維護。

5 PPP模式在莽山水庫工程項目中應(yīng)用的有益探索

5.1 轉(zhuǎn)變思想觀念

長久以來，水利工程建設(shè)都是由政府牽頭和主導(dǎo)，在建設(shè)期間需要增設(shè)許多管理人員，直接導(dǎo)致管理人員超編現(xiàn)象嚴(yán)重，工程管理過程中監(jiān)督管理不到位，人浮于事。莽山水庫的項目采用PPP模式，能夠有效地引入社會資金和人員技術(shù)，能夠有效地控制人員編制，及解決了經(jīng)費問題還加強里管理水平，有效地降低了政府的人員成本。

5.2 發(fā)揮市場主導(dǎo)作用

在政府公共部門和私人企業(yè)合作之后，私人企業(yè)能夠獲取莽山水庫的特許經(jīng)營權(quán)限，利用這個優(yōu)勢能夠充分的發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，打造生態(tài)旅游景區(qū)，開發(fā)綜合旅游項目，有效地帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。將水庫建設(shè)的綜合效益充分發(fā)揮出來。

5.3 創(chuàng)新經(jīng)營模式

莽山水庫的建設(shè)經(jīng)過計算，每年為政府減少了1億元的投資金額，大大緩解了政府資金緊張的問題，并且使用PPP模式，能夠有效地融資社會資金，實現(xiàn)了資金的快速到位，并且能夠在短期內(nèi)全部到位，使工程項目的進度加快，確保項目的建設(shè)運營達到預(yù)期目標(biāo)。

6 莽山水庫實施PPP模式的經(jīng)驗總結(jié)

6.1 解放思想，創(chuàng)新改革

莽山水庫的建設(shè)工程經(jīng)歷了許多波折，由于工程量巨大，耗費資金多而遲遲未開展。2009年當(dāng)?shù)乜h政府，排除萬難，解放思想，改變原有的政府出資思路，大膽的對水利工程投資項目進行改革，通過引進社會資本的形式實現(xiàn)融資目的，使莽山水庫項目能夠順利開展并且工期加快，成為國家2015年的重大水利工程項目，并且是最先運用PPP模式的國家大型項目。

6.2 以政策為本，積極探索

在莽山水庫招標(biāo)過程中，該項目的社會效益有優(yōu)勢，但是經(jīng)濟效益不太顯著，當(dāng)?shù)卣ㄟ^開出優(yōu)惠條件的方式吸引私人企業(yè)的資本投入，使項目的吸引力增加，成功實現(xiàn)了PPP模式的啟用。

6.3 政府要勇于擔(dān)當(dāng)

莽山水庫項目工程的實施需要占用很大的土地面積，這就需要對當(dāng)?shù)氐木用襁M行征地補償，還要對這些居民進行安置，工作壓力和資金壓力都很大，在此期間政府應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)責(zé)任，做好居民的拆遷思想工作，為法人單位解憂，保障工程的順利實施[4]。

6.4 強化工程管控

由于莽山水庫屬于政府建設(shè)項目，監(jiān)理單位和設(shè)計單位必須由政府進行公開招標(biāo)選用，法人項目單位不牽頭組織。這樣能夠有效地把控各個環(huán)節(jié)，防止徇私舞弊的現(xiàn)象出現(xiàn)。

7 結(jié) 語

對于我國重大水利項目的實施，結(jié)合PPP模式來進行項目融資和管理，能夠有效地緩解政府投資壓力，也為私人企業(yè)開拓了投資渠道和盈利空間。采取有效的措施進行過程管理，能夠?qū)⒃撃Ｊ降男в冒l(fā)揮到最大化。保證我國重大水利項目能夠順利開展，并為政府節(jié)約投資資金。

[1]王建球.莽山水庫PPP項目建設(shè)經(jīng)營模式探索與實踐[J].水利經(jīng)濟,2016,01(22):25-26.

[2]鐘云.PPP模式下水利工程項目物有所值決策評價[J].水利經(jīng)濟,2015,05(04):125-129.

[3]龔尋.PPP模式在國內(nèi)水利工程項目中的案例研究[J].河北水利,2016,11(43):66.

[4]劉建英.論PPP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的應(yīng)用[J].商業(yè)會計,2013,02(08):38.

1007-7596(2017)07-0187-03

2017-06-17

葛靜 (1985-)，女，江西南昌人，工程師，研究方向為水位調(diào)度、水資源管理、水利水電工程管理。

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