經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國地方政府債務(wù)管理機(jī)制研究

樊松娟

（黑龍江省宏觀經(jīng)濟(jì)研究所，哈爾濱150001）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國地方政府債務(wù)管理機(jī)制研究

樊松娟

（黑龍江省宏觀經(jīng)濟(jì)研究所，哈爾濱150001）

通過分析中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度探析地方政府債務(wù)增長的需求，為制定地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)和任務(wù)奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而提出健全地方政府債務(wù)舉借機(jī)制；完善地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制中國地方政府債務(wù)管理機(jī)制優(yōu)化對策。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；地方政府債務(wù)；管理機(jī)制

一、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢分析

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的形勢依然錯綜復(fù)雜。世界經(jīng)濟(jì)曲折復(fù)蘇，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)有所好轉(zhuǎn)，國際貨幣基金組織監(jiān)測報告指出：全球經(jīng)濟(jì)將在2016年增長3.6%，是2011年以來最快速度。但中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)仍不牢固，經(jīng)濟(jì)增長略有回升，改革已經(jīng)初見成效。

（一）經(jīng)濟(jì)增速換擋回升

2017年一季度，國內(nèi)生產(chǎn)總值180 683億元，中國GDP同比增長6.9%，比上年同期增長0.2個百分點，與上年四季度相比，呈現(xiàn)逐季回溫態(tài)勢。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)增加值8 654億元，占4.79%，同比增長3%；第二產(chǎn)業(yè)增加值70 005億元，占38.74%，增長6.4%；第三產(chǎn)業(yè)增加值102024億元，占56.47%，增長7.7%。不難看出，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)占據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)總值半壁江山，而且同比增長最大，動力十足，也說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著。

表1 全國GDP同比增長速度情況表（單位：%）

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步調(diào)整

服務(wù)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平是衡量現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。易綱（2014）認(rèn)為“2013年服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重首次超過制造業(yè)，達(dá)到GDP的46%。但與發(fā)達(dá)國家服務(wù)業(yè)占比一般達(dá)到70%以上相比還有較大差距，服務(wù)業(yè)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用尚未得到充分發(fā)揮”。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，發(fā)展服務(wù)業(yè)有利于實現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)，有利于豐富生活性產(chǎn)品供給和提高人民群眾生活質(zhì)量，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位將進(jìn)一步提升。

（三）消化前期刺激政策

2008年，面對國際金融危機(jī)沖擊，中國出臺一系列刺激政策，為中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長和世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出重大貢獻(xiàn)。同時產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)，如金融資本脫實向虛、企業(yè)債務(wù)偏高、地方融資平臺等部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險積聚等。

（四）物價保持相對穩(wěn)定

2017年一季度全國居民消費價格指數(shù)（CPI）和工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)（PPI）數(shù)據(jù)顯示，CPI同比上漲1.4%，環(huán)比回落0.7個百分點，一季度呈現(xiàn)出“前高后低”走勢，主要受食品價格波動影響。PPI同比上漲7.4%，環(huán)比擴(kuò)大4.1個百分點，呈現(xiàn)出恢復(fù)性回升的特征，是2008年四季度以來的季度同比漲幅高點。

（五）就業(yè)形勢穩(wěn)中向好

2017年末全國就業(yè)人員77 603萬人，同比增加152萬人，全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1 314萬人，超出預(yù)定目標(biāo)。2017年2月份，中國調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計范圍從31個大中城市擴(kuò)大為全國所有地級市后，調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)為5%左右。經(jīng)濟(jì)增速放緩，就業(yè)不減反增，說明國家出臺相關(guān)政策和制度助推就業(yè)形勢穩(wěn)中向好。

（六）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一條主線，是中國經(jīng)濟(jì)下一步長期穩(wěn)定發(fā)展的一個核心問題，決定著未來的發(fā)展方向。張德勇（2015）認(rèn)為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義在于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力與動能，以結(jié)構(gòu)性的增量改革帶動存量調(diào)整。按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在市場機(jī)制對資源配置起決定性作用的前提下，充分發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用”。

（七）債務(wù)風(fēng)險持續(xù)上升

在地方政府債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大的同時，一些地方政府隱性融資方式的出現(xiàn)，使得地方政府債務(wù)不僅透明度差，而且融資成本高，另外，到了還款高峰和集中期，債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步加大。王軍（2015）認(rèn)為“從程度看，中國金融風(fēng)險可控，金融體系總體穩(wěn)健，國家財力后盾堅強(qiáng)，不必恐慌。但從風(fēng)險點上看，金融風(fēng)險點不少，而且有新的情況，要高度重視，密切監(jiān)測，逐步化解，嚴(yán)防產(chǎn)生傳染和聯(lián)動”。在轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵時期，“去杠桿”列為全年經(jīng)濟(jì)工作五大結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)防范化解金融風(fēng)險。

（八）信貸總量擴(kuò)張過快

2017年3月末，中國廣義貨幣（M2）余額159.96萬億元，同比增長10.6%，增速分別比上月末和上年同期低0.5個和2.8個百分點；一季度社會融資規(guī)模增量達(dá)到6.93萬億元，其中新增人民幣貸款4.57萬億元，占比65.95%。人民幣貸款主要用于房地產(chǎn)、小微企業(yè)和個人消費。盡管穩(wěn)健的貨幣政策不緊，流動性供應(yīng)充裕，但實體經(jīng)濟(jì)對金融服務(wù)不足的反映仍然強(qiáng)烈，這與信貸總量擴(kuò)張仍是一對矛盾。

二、中國地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)和任務(wù)

目前在中國經(jīng)濟(jì)中高速換檔、外部需求的持續(xù)不振以及投資需求刺激弊端連連等背景下，造成經(jīng)濟(jì)下行壓力揮之不去，政府推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)和任務(wù)也需要及時修正和調(diào)整。

（一）地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)

目標(biāo)是指想要達(dá)到的境界或目的（漢語詞典解釋）。地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)就是指地方政府在債務(wù)管理方面想要達(dá)到的境界或目的。

1.清理甄別，分清責(zé)任。通過各級政府債務(wù)歸口部門清理甄別存量債務(wù)，確定債務(wù)類型，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

2.限額管理，控制規(guī)模。國務(wù)院于2014年9月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理要遵循的原則，嚴(yán)控地方政府性債務(wù)規(guī)模，限定政府舉債程序和債務(wù)資金用途。各級人民代表大會審議通過，公布同級地方政府債務(wù)規(guī)模，層層下達(dá)債務(wù)限額。

3.強(qiáng)化流程，規(guī)范管理。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。地方政府性債務(wù)納入地方政府預(yù)算管理，就可以對地方政府債務(wù)規(guī)模有全面準(zhǔn)確地掌握，為保證債務(wù)預(yù)算的合法、合規(guī)，進(jìn)行全過程全流程的審計監(jiān)督，以提高管理的科學(xué)性規(guī)范。

4.債務(wù)置換，防范風(fēng)險。在降低地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)方面，債務(wù)置換正穩(wěn)步展開。中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，做好地方政府存量債務(wù)置換工作。

（二）地方政府債務(wù)管理的任務(wù)

任務(wù)是指日常生活中，通常指交派的工作，擔(dān)負(fù)的職責(zé)、責(zé)任。地方政府債務(wù)管理的任務(wù)是指地方政府在債務(wù)管理方面擔(dān)負(fù)職責(zé)和責(zé)任。

1.梳理轄區(qū)債務(wù)單位存量債務(wù)，劃分債務(wù)類型。各級政府可以按照債務(wù)歸口管理，統(tǒng)計梳理轄區(qū)內(nèi)債務(wù)單位存量債務(wù)，甄別債務(wù)是否為地方政府債務(wù)，劃分債務(wù)類型。

2.制定轄區(qū)存量債務(wù)限額規(guī)模，嚴(yán)控新增債務(wù)。各級政府嚴(yán)格按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求，地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。

3.妥善處理地方政府存量債務(wù)，確保在建項目。2016年國家廣義貨幣M2控制增長13%左右，社會融資規(guī)模余額增長13%左右。國家統(tǒng)籌運用公開市場操作、利率、準(zhǔn)備金率、再貸款等各類貨幣政策工具，各級政府通過地方政府債券和發(fā)展PPP模式，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健，疏通傳導(dǎo)機(jī)制，完成債務(wù)置換，降低融資成本，加強(qiáng)對在建項目有序推進(jìn)和順利完成。

三、優(yōu)化中國地方政府債務(wù)管理機(jī)制的對策

（一）健全地方政府債務(wù)舉借機(jī)制

科學(xué)限制政府作為行為主體的負(fù)債總數(shù)量，從微觀層面加強(qiáng)舉債主體的管理。首先，從嚴(yán)監(jiān)督和管理新增舉債主體的審批流程，對于新設(shè)的地方政府投資和融資機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要實行更高的管理標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照規(guī)章和程序進(jìn)行明示性運行。其次，按照屬性相似的原則，重新重組分散無序的地方政府債務(wù)主體，將一批資質(zhì)低，運行不規(guī)范，償還能力差，具有系統(tǒng)性風(fēng)險且不具備舉債條件的主體予以清理和整頓。再次，不斷優(yōu)化和完善對于債務(wù)主體的監(jiān)督管理，對于提出的舉債申請，要按照程序進(jìn)行舉債的必要性分析和論證，確保主體通過舉債而獲得資金投向，主要是滿足政府公共服務(wù)的需求，不允許出于經(jīng)常性支出或者競爭性項目而進(jìn)行舉債。

（二）完善地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)階段，中國地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制主要為外部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督主要有人大和輿論的監(jiān)督，而內(nèi)部監(jiān)督主要是上級政府和紀(jì)檢等部門的監(jiān)督。建立地方政府政務(wù)公開和決策民主化機(jī)制，加強(qiáng)地方人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督權(quán)，定期對地方政府的債務(wù)進(jìn)行檢查。完善內(nèi)部監(jiān)督體制，實施上級政府審批和債務(wù)限額管理機(jī)制。增強(qiáng)國家審計和社會審計對地方政府債務(wù)審計監(jiān)督作用，促進(jìn)地方政府債務(wù)管理全過程合規(guī)合法。與環(huán)境保護(hù)一樣，實行地方政府債務(wù)管理行政問責(zé)機(jī)制。

（三）建立地方政府償債準(zhǔn)備金機(jī)制

償債準(zhǔn)備金是指地方政府為及時償還到期債務(wù)，避免還債扣款沖擊地方預(yù)算正常運行，按當(dāng)年到期政府債務(wù)的一定比例在預(yù)算中安排的專項資金，是地方政府防范財政風(fēng)險的一項重要舉措。很多發(fā)達(dá)國家，政府建立了償債準(zhǔn)備金制度，以保證地方政府債務(wù)有足夠的償還能力。

[1]李 虎.我國地方政府債務(wù)管理研究[J].財政問題研究，2013(5).

[2] 李 燕，同生輝.規(guī)范地方政府債務(wù)管理[J].中國金融，2014(11).

[3] 易 綱.深刻認(rèn)識我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢[N].人民日報，2014-11-03.

[4]孫紅娟.地方債新規(guī)劃清政企關(guān)系平臺債面臨信用重估[N].第一財經(jīng)日報，2014-10-08.

［責(zé)任編輯：王 旸］

F812

A

1005-913X（2017）07-0086-02

2017-04-07

樊松娟(1964-)，女，河北樂亭人，高級會計師，研究方向：財務(wù)會計。