高校項目支出預(yù)算績效管理研究

姚 璐，王漢國

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)財務(wù)處，哈爾濱150001）

高校項目支出預(yù)算績效管理研究

姚 璐，王漢國

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)財務(wù)處，哈爾濱150001）

隨著我國高等教育規(guī)模日益增長，在目前教育經(jīng)費有限的前提下，如何完善預(yù)算管理體系，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，是高校亟待解決的問題。目前我國高校項目支出預(yù)算管理中存在的問題與對策是加大高校財政專項經(jīng)費使用自主權(quán)；建立校內(nèi)專項中期項目庫，融入績效管理理念，提高高校資金使用效益，解決有限教育資源供給與高校辦學(xué)資金需求之間的矛盾。

高校；項目支出；績效管理

隨著我國高等教育規(guī)模日益增長，在目前教育經(jīng)費有限的前提下，如何完善預(yù)算管理體系，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，是高校亟待解決的問題。2015年1月，新《中華人民共和國預(yù)算法》實施，首次在我國公共財政預(yù)算收支中以法律形式明確了績效管理的地位和要求，強調(diào)了績效在預(yù)算管理中的重要性，為我國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)。2015年5月，財政部印發(fā)《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2015〕82號），要求推進中央部門全過程項目支出績效管理，加強績效目標管理，開展績效監(jiān)控，實施績效評價，強化評價結(jié)果的運用。在這一背景下，研究高校項目支出預(yù)算績效管理，對于完善高校預(yù)算管理體系，實現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理制度改革的有效銜接具有積極意義。

一、項目支出預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與外延

高校項目支出是指高校為了完成特定工作任務(wù)和發(fā)展目標，在基本支出之外所發(fā)生的支出。在高校校內(nèi)預(yù)算中，按照經(jīng)費來源的不同可以分為財政專項支出和校內(nèi)專項支出。財政專項支出用途主要包括教育教學(xué)改革專項，改善基本辦學(xué)條件專項、捐贈配比專項、學(xué)科和特色發(fā)展引導(dǎo)專項，管理改革績效專項、基本建設(shè)項目、基本科研業(yè)務(wù)費及科學(xué)技術(shù)研究等相關(guān)項目。校內(nèi)專項支出則主要用于高校內(nèi)部人才專項、勤工助學(xué)、困難補助、學(xué)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力培養(yǎng)、后勤服務(wù)等須設(shè)立專項經(jīng)費支持的項目。隨著高校改革發(fā)展的逐漸深入，項目支出作為高校發(fā)展的重要支撐，在預(yù)算中所占的比重日益加重，因此對其預(yù)算管理應(yīng)給予足夠的關(guān)注和重視。

預(yù)算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)[《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）]。因此，項目支出的預(yù)算績效管理就是一個對于項目設(shè)定績效目標，并按照設(shè)定的目標組織預(yù)算執(zhí)行，進行過程監(jiān)控，項目完成后進行評價，最后對于評價結(jié)果進行反饋與應(yīng)用的管理體系。

二、財政專項支出績效管理

在高校校內(nèi)預(yù)算編制中，財政專項支出主要涉及的是可動用預(yù)算部分。這部分支出在當前預(yù)算績效管理改革的背景下，已經(jīng)具備了相對完善的制度與政策環(huán)境（《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號）《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》(財預(yù)〔2015〕88號)），形成了比較清晰的預(yù)算績效管理脈絡(luò)。

圖一財政專項支出預(yù)算績效管理脈絡(luò)

（一）績效目標管理

目前我國財政部的部門預(yù)算軟件中的“項目績效”模塊主要包括績效目標申報，績效目標執(zhí)行監(jiān)控、績效目標審核及績效目標自評四類。可見，績效目標是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是整個預(yù)算績效管理系統(tǒng)的前提，也是現(xiàn)階段我國財政支出績效管理的主要內(nèi)容。

項目支出績效目標是指高校依據(jù)部門職責和事業(yè)發(fā)展要求，設(shè)立并通過預(yù)算安排的項目支出在一定期限內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果[《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號）]，可細分為項目長期績效目標（概括描述項目整個計劃期內(nèi)的總體產(chǎn)出和效果）和項目年度績效目標（概括描述項目在本年度所計劃達到的產(chǎn)出和效果）。高校根據(jù)國務(wù)院編制預(yù)算的總體要求和財政部門的具體部署、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，報送績效目標，財政部門對單位提出的績效目標進行審核，包括績效目標與部門職能的相關(guān)性、績效目標的實現(xiàn)所采取措施的可行性、績效指標設(shè)置的科學(xué)性、實現(xiàn)績效目標所需資金的合理性等，并在單位預(yù)算批復(fù)中同時批復(fù)績效目標。

項目支出績效目標包括績效內(nèi)容、績效指標和績效標準?？冃繕艘芮逦从愁A(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，并以相應(yīng)的績效指標予以細化、量化描述。內(nèi)容主要包括預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果。績效指標是績效目標的細化和量化描述，主要包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標等。產(chǎn)出指標是對預(yù)期產(chǎn)出的描述，包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標等；效益指標是對預(yù)期效果的描述，包括經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標等；滿意度指標是反映服務(wù)對象或項目受益人的認可程度的指標。

根據(jù)高校的特點和基本職能，項目支出績效目標內(nèi)容一般可按照以下內(nèi)容設(shè)定：產(chǎn)出指標包括提供的產(chǎn)品（各類學(xué)生或教學(xué)科研成果）或服務(wù)（科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新）的數(shù)量和質(zhì)量；效益指標包括教學(xué)效益、科研效益、管理效益、條件保障、社會影響等；滿意度指標包括教職工、學(xué)生及社會的滿意程度。

（二）績效運行跟蹤監(jiān)控管理

預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控管理是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行中，高校應(yīng)對資金運行狀況和績效目標預(yù)期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現(xiàn)。跟蹤監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運行目標與預(yù)期績效目標發(fā)生偏離時，及時采取措施予以糾正。

（三）績效評價實施管理

預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理的核心。當前我國財政支出的績效評價按實施主體分為高?？冃ё栽u、財政部或中央部門績效評價。高校績效自評是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，高校對照確定的績效目標開展績效自評，總結(jié)分析績效目標完成情況，形成自評結(jié)果，作為部門決算的組成內(nèi)容。財政部或中央部門績效評價是指財政部或中央部門有針對性地選擇部分重點項目或高校，委托預(yù)算評審中心、財政監(jiān)察專員辦事處或者第三方機構(gòu)，在其績效自評的基礎(chǔ)上對部分重大專項資金或財政政策開展中期績效評價試點，建立績效評價指標體系，選取評價標準和評價方法，形成相應(yīng)的評價結(jié)果。

（四）績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理

高校根據(jù)績效評價結(jié)果，查找薄弱環(huán)節(jié)，完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平；財政部門或中央部門將績效評價結(jié)果作為安排日后年度預(yù)算的重要參考依據(jù)，優(yōu)化資源配置。

三、校內(nèi)專項支出績效管理

目前很少有高校對于校內(nèi)專項支出實行預(yù)算績效管理，但是在預(yù)算改革的大背景下，高校也應(yīng)逐漸將績效管理的理念融入校內(nèi)專項支出，參照財政專項的績效管理辦法，結(jié)合其特點，建立校內(nèi)專項支出的預(yù)算績效管理體系，真正實現(xiàn)全口徑的目標導(dǎo)向校內(nèi)預(yù)算。

（一）參照財政專項支出的績效管理脈絡(luò)

高校應(yīng)在當前對財政專項支出實行預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，逐步將績效管理范圍覆蓋到校內(nèi)專項支出乃至部門整體支出和政策、制度、管理等方面，實現(xiàn)真正全口徑的深度預(yù)算管理。在具體管理辦法上，可參照目前財政專項支出的管理脈絡(luò)，建立起事前有目標、事中有監(jiān)控、事后有評價、結(jié)果要運用的全過程校內(nèi)專項支出績效運行機制。

（二）體現(xiàn)自身特點

與財政專項支出相比，校內(nèi)專項支出對于高校而言有三個主要特點：一是用途更有針對性，校內(nèi)專項主要針對高校自身情況設(shè)置，更加體現(xiàn)高校的個性特征；二是政策環(huán)境更為寬松，財政專項支出的支出范圍、預(yù)算調(diào)整、結(jié)余資金管理等方面都有十分詳細的規(guī)定，管理十分嚴格，項目負責人對下達的經(jīng)費完全掌握使用權(quán)，學(xué)校沒有統(tǒng)籌使用的權(quán)利，而校內(nèi)專項支出則按照學(xué)校相應(yīng)制度和程序管理，相對具有自主權(quán)；三是管理成本較小，由于資金總額與數(shù)量有限，高校對于校內(nèi)專項支出在績效目標審核、項目組織執(zhí)行、績效評價等方面的管理成本都較財政專項支出更小。因此，在對校內(nèi)專項支出進行預(yù)算績效管理時，也應(yīng)該體現(xiàn)出績效目標特性化、過程監(jiān)控主動化、評價結(jié)果應(yīng)用制度化、績效管理常態(tài)化的特點。

1.績效目標特性化

高校應(yīng)根據(jù)其事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和基本職能（人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新按照國家相關(guān)的政策、支出的方向和重點的要求，結(jié)合高校及項目自身特征的實際情況，設(shè)定績效目標。

目前，由于項目支出的績效目標體系不夠完善和細化，設(shè)置高度統(tǒng)一，科學(xué)性與合理性不足，在實際操作時很難對不同類別的項目實施情況做出客觀、公正的評價，容易使績效評價流于形式，直接影響項目執(zhí)行主體的工作熱情。本文結(jié)合《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號）及多位學(xué)者的研究成果，從共性指標與個性指標兩個維度，構(gòu)建了項目支出預(yù)算績效目標體系，如表1所示。高校在進行績效目標設(shè)定時，應(yīng)在兼顧共性指標的基礎(chǔ)上，根據(jù)相應(yīng)項目實際調(diào)節(jié)個性指標。

表1 項目支出預(yù)算績效目標體系

2.過程監(jiān)控主動化

目前財政專項支出在過程監(jiān)控環(huán)節(jié)還比較薄弱，且校內(nèi)項目主管業(yè)務(wù)部門大都比較被動，主要是基于財政或中央部門的要求，按照校級預(yù)算管理部門的布置完成任務(wù)，缺乏積極主動監(jiān)控。

在校內(nèi)專項支出方面，由于高校具有更大的資金統(tǒng)籌使用能力，高校可以將項目實施結(jié)果直接與業(yè)務(wù)部門獎懲掛鉤，充分調(diào)動校內(nèi)項目主管業(yè)務(wù)部門的過程監(jiān)控積極性，使其充分認識到項目實施過程對于實施結(jié)果的重視作用，及時調(diào)整績效目標偏離情況，強化過程管理。

3.評價結(jié)果應(yīng)用制度化

高校當前績效評價結(jié)果的應(yīng)用機制尚未建立。在校級層面上，績效獎勵僅與財政支出執(zhí)行進度掛鉤[《財政部關(guān)于實行中央級普通高?？冃芸钆c項目支出預(yù)算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（財教（2011）39號）]，而非高?？冃гu價結(jié)果，不利于調(diào)動高校推動預(yù)算績效管理的積極性；在校內(nèi)層面上，缺乏評價結(jié)果與個人考核的連動機制，很難激發(fā)教職工工作積極性和創(chuàng)造性。

在校內(nèi)層面上，由于高校擁有較大的政策制定自主權(quán)，可以充分運用績效評價結(jié)果，建立責權(quán)緊密結(jié)合制度，將項目支出的績效評價結(jié)果與部門及個人的獎懲掛鉤。

對于主管業(yè)務(wù)部門，高?？梢栽谀瓿躅A(yù)留出一定的資金作為獎勵資金給予年末預(yù)算績效評價為績優(yōu)的部門，并在項目再次申報時予以傾斜，仔細分析預(yù)算績效高的部門表現(xiàn)優(yōu)異的原因，總結(jié)先進經(jīng)驗以供其他校內(nèi)主管業(yè)務(wù)部門參考，起到示范效應(yīng)的作用，促進高校預(yù)算管理水平整體提高。對于預(yù)算績效執(zhí)行無效果或效果差、存在管理不到位等情況的部門采取停止項目撥款、取消項目等處理措施，并作為下年度預(yù)算制定和執(zhí)行的重點考察對象，找出問題并幫助其提高自身的預(yù)算管理水平。同時，將項目評價結(jié)果納入個人績效考核體系，建立與收入分配掛鉤和職務(wù)變遷的獎懲制度，明確獎懲，逐步優(yōu)化項目資金的分配。

4.績效管理常態(tài)化

校內(nèi)專項由于績效管理成本較小，高校在可以建立更為深入的管理機制，實現(xiàn)績效評價常態(tài)化，完善績效管理。

①成立專門管理部門。成立績效管理委員會或建立聯(lián)席會制度，負責項目績效目標的審核與批復(fù)；監(jiān)督項目階段性績效目標的完成情況；對重點項目，逐項分析項目的績效目標完成情況和工作推進情況，撰寫績效跟蹤報告，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，保證項目按照計劃實施。

②績效評價常態(tài)化。高?？梢詫⒅鞴軜I(yè)務(wù)部門績效自評與學(xué)校抽查相結(jié)合，根據(jù)項目支出用途及績效目標建立定期匯報及不定期抽查制度，建立常態(tài)化評價機制。如在主管業(yè)務(wù)部門定期工作匯報或總結(jié)的基礎(chǔ)上，績效管理部門不定期抽查高校內(nèi)部人才專項的人才補貼范圍、人才增長率等指標；學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)專項的學(xué)生經(jīng)費支持情況、創(chuàng)新成果數(shù)量等指標；后勤服務(wù)項目的條件保障改善情況及教職工、學(xué)生滿意度等情況。

③建立監(jiān)察機制。高校審計或紀檢監(jiān)察部門建立績效獎勵的監(jiān)察機制，將績效獎勵結(jié)果與校內(nèi)日常審計、領(lǐng)導(dǎo)離任審計相結(jié)合，保證績效評價結(jié)果應(yīng)用的公開性、透明性。

四、問題與對策

（一）加大高校財政專項經(jīng)費使用自主權(quán)

在財政專項資金的使用上，高校缺乏經(jīng)費使用自主權(quán)，為提高專項資金的使用效益，應(yīng)當加大高校的自主權(quán)。例如，上級主管部門可以給高校增加對于財政專項的預(yù)算調(diào)控權(quán)，比如下達的項目經(jīng)費中，預(yù)留30%左右的經(jīng)費給學(xué)校統(tǒng)籌進行安排，使學(xué)校能夠更為靈活的根據(jù)高校實際情況使用預(yù)留專項經(jīng)費。當項目結(jié)束，驗收合格，預(yù)算績效良好的，在合理范圍內(nèi)可以將專項經(jīng)費的結(jié)余資金用來彌補高校經(jīng)費的不足，帶動高校主動參與管理，實現(xiàn)高校經(jīng)費使用效率的提高。

這一設(shè)想在當前科研領(lǐng)域推進“放管服”改革的背景下成為了可能。2016年6月，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，要在科研領(lǐng)域推進“放管服”改革，內(nèi)容包括：簡化中央財政科研項目的預(yù)算編制，大多數(shù)的預(yù)算科目調(diào)節(jié)權(quán)下放給項目承擔單位等；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點的通知》（國發(fā)〔2016〕30號）中提出，擴大高校和科研院所自主權(quán)，凡是高校和科研院所能夠自主管理的事項，相關(guān)權(quán)限都要下放，特別是要擴大高校和科研院所在經(jīng)費使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設(shè)備采購、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)。日前，五部委又聯(lián)合印發(fā)《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見（教政法〔2017〕7號》）提出，要優(yōu)化高等教育撥款結(jié)構(gòu)，加大基本支出保障力度；簡化用款計劃編報內(nèi)容，逐步實現(xiàn)按政府收支分類科目的項級支出功能分類科目編報用款計劃。

借著這股東風(fēng)，高校應(yīng)該把握機會，主動擔當，統(tǒng)籌規(guī)劃，完善制度，提高資金使用效率。同時，也應(yīng)自我約束，擁有資金的自主使用權(quán)，也就意味著高校應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任，以公開透明的方式使用資金。

（二）建立校內(nèi)專項中期項目庫，融入績效管理理念

校內(nèi)專項是為了滿足校內(nèi)工作任務(wù)要求而發(fā)生的預(yù)算項目，在中長期財政規(guī)劃背景下，各高校應(yīng)參照財政項目建立校內(nèi)專項項目庫，有利于后期按照輕重緩急排序，合理安排高校資源。各部門在向?qū)W校申請專項經(jīng)費時，提供項目實施的主要內(nèi)容、項目實施的必要性及可行性分析報告、項目預(yù)計實施的目標、具體支出明細和測算依據(jù)等，校內(nèi)預(yù)算管理部門對項目做好申報、細化、分類和立項等工作，只有經(jīng)過科學(xué)論證后的項目才可納入項目庫，同時按照輕重緩急結(jié)合項目績效進行排序，定期對項目庫進行更新，建立滾動項目庫。編制滾動預(yù)算，結(jié)合上年度預(yù)算評價結(jié)果，調(diào)整和編制本期預(yù)算，全面測算支出需求，從項目庫中選出符合標準項目納入預(yù)算，連續(xù)編制，形成跨年度預(yù)算。

同時，高校應(yīng)將績效目標作為項目庫遴選的重要標準之一，完善入庫項目的遴選標準。各部門在向?qū)W校申請專項經(jīng)費時，除了常規(guī)提供材料，還應(yīng)設(shè)定績效目標，明確績效指標。預(yù)算管理部門在對提交的項目進行審核時，將績效目標及指標作為項目入庫前置條件，把績效目標審核作為項目審核和安排預(yù)算的有機組成部分，根據(jù)審核結(jié)果提出項目入庫建議，通過的項目可納入項目庫。未按要求設(shè)定績效目標或?qū)徍瞬缓细竦捻椖?，不得進入項目庫。

綜上所述，預(yù)算績效管理可以有效提高高校資金的使用效益，解決有限教育資源供給與高校辦學(xué)資金需求之間的矛盾。我國高校應(yīng)在鞏固現(xiàn)有財政支出績效管理成果的基礎(chǔ)上，逐步拓展校內(nèi)專項乃至整體支出的績效管理，真正實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，不斷完善高校預(yù)算管理水平，保障高校健康長遠發(fā)展。

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［責任編輯：紀姿含］

G647

A

1005-913X（2017）07-0068-04

2017-05-12

姚 璐(1982-)，女，哈爾濱人，碩士，研究方向：財務(wù)管理；王漢國(1973-)，男，哈爾濱人，高級會計師，研究方向：財務(wù)管理。