我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務非均等化研究

陸鳴

（江西財經(jīng)大學，南昌330013）

我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務非均等化研究

陸鳴

（江西財經(jīng)大學，南昌330013）

近年來，我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務在取得諸多成就的同時，也存在許多發(fā)展不平衡的地方，包括文化基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入以及政策導向等。政府應通過均衡配置，完善布局，形成現(xiàn)代公共文化設(shè)施服務網(wǎng)絡(luò)體系；加大投入，促進基本公共文化設(shè)施標準均等化；“以人為本”建立一支高素質(zhì)的農(nóng)村文化隊伍；以需求為導向，建立群眾文化需求反饋機制等舉措，推進我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化。

基本公共文化服務；公共文化財政支出；城鄉(xiāng)文化差距

一、我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務現(xiàn)狀分析

推進我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化是《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中的重要內(nèi)容，在對基本公共文化服務均等化的規(guī)定中，將城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化的范圍規(guī)定在保障人民群眾看電視、聽廣播、閱讀報紙書籍、提高文化鑒賞能力、參加大眾文化活動，為農(nóng)村免費提供電影、戲曲等公益服務。相比較城市而言，農(nóng)村在基本公共文化方面較為落后，甚至是農(nóng)村地區(qū)社會發(fā)展的一個盲區(qū)。需要特別指出的是，目前我國在經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)的公共文化設(shè)施建設(shè)仍有空白點，導致老少邊窮地區(qū)廣大群眾對公共文化日益增長的需求無法被充分滿足。由《中國統(tǒng)計年鑒》——人口構(gòu)成可知，2014年我國城鎮(zhèn)人口總數(shù)達到74 916（萬人），農(nóng)村人口總數(shù)為61 866（萬人），然而從表1中我們發(fā)現(xiàn)有線廣播電視用戶城市有23 458（萬戶），農(nóng)村僅為7 986（萬戶），平均城鎮(zhèn)人口有限廣播覆蓋率為約為31.3%，平均農(nóng)村人口有限廣播電視覆蓋率為12.9%，僅為城鎮(zhèn)人口的三分之一。眾所周知，我國大部分的人口分布在鄉(xiāng)村，盡管近幾年來城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)村人口流失，但截止2014年我國仍有近一半人民群眾駐扎在鄉(xiāng)村，因此基本文化建設(shè)應當加大對貧困地區(qū)的扶持力度，甚至由于農(nóng)村財政吃緊資金不足，中央更應予以財政傾斜政策支持。然而事實并非如此，人民群眾最基本的報紙書籍閱讀方面都無法實現(xiàn)，公共圖書館藏書城鎮(zhèn)和農(nóng)村依然沒有均衡分配，農(nóng)村比城鎮(zhèn)少4 200多萬冊。此外，文化部藝術(shù)機構(gòu)和藝術(shù)表演機構(gòu)的差距更是明顯，城鎮(zhèn)文化部藝術(shù)機構(gòu)多達2837（個）農(nóng)村文化部門藝術(shù)機構(gòu)僅為201（個）不到城鎮(zhèn)藝術(shù)部門的十分之一，農(nóng)村藝術(shù)表演機構(gòu)更是少得可憐，不足城市藝術(shù)表演機構(gòu)的六十分之一。

表1 ：2014年城市和農(nóng)村基本公共文化服務現(xiàn)狀

通過閱讀大量文獻，我們不難發(fā)現(xiàn)省級和部分經(jīng)濟實力較強的地市級設(shè)施狀況較好，縣級和村級設(shè)施狀況較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站經(jīng)過“十一五”規(guī)劃建設(shè)，雖然基本解決了館舍的問題，但部分文化站在設(shè)備配置、運營經(jīng)費等方面仍存在較大困難。從圖書館場館建設(shè)來看統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2014年底，全國仍有553個縣級公共圖書館和705個縣級文化館建筑面積小于800平方米（最低標準），分別占20.4%和24.1%。有680個縣級公共圖書館和818個縣級文化館建于1990年之前，分別占25%和27.9%。政府對于城鄉(xiāng)之間基本公共文化服務投入、基礎(chǔ)設(shè)施的差距加劇了城鄉(xiāng)間基本公共文化服務的非均等化。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務非均等化的原因分析

造成城鄉(xiāng)間的基本公共文化服務非均等化的原因是多方面的，既有歷史原因也有現(xiàn)實原因。

（一）城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”

經(jīng)濟城鄉(xiāng)發(fā)展的“二元”結(jié)構(gòu)直接導致了基本公共文化投入的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這種”二元“結(jié)構(gòu)給農(nóng)村基本公共文化服務的建設(shè)埋下了隱患。一方面隨著廣大農(nóng)民工進城務工，頻繁接觸城市文化，農(nóng)村的私性文化生活也有了長足的發(fā)展，比如使用現(xiàn)代通信工具手機、電腦等，然而農(nóng)民的公共文化生活總體上依然呈現(xiàn)衰落趨勢。具體來說政府無法提供一定數(shù)量且品種多樣的農(nóng)村公共文化設(shè)施和資源，并且基層資源分配不公政府資源分配不均使得真正直接進入到農(nóng)村的公共文化資源嚴重不足。政府供給和農(nóng)民需求之間存在巨大反差，嚴重影響了農(nóng)村社會的文化生活。

（二）重經(jīng)濟輕文化，資金投入城鄉(xiāng)失衡

思想上的偏差會直接影響到政府決策行為的選擇。重經(jīng)濟輕文化的思想直接導致了政府把大量資金應用到經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，而對公共文化服務方面的投入少之又少，在僅有的公共文化支出中城市又搶得先機，而廣大的農(nóng)村再一次被邊緣化。

國家整體財政上對公共文化支出不足，從下表中我們可以看到，在剛剛過去的“十二五“時期國家文化事業(yè)費用具有所占比重偏少的特點。文化事業(yè)費用占國家財政總支出的比例不足0.4%，近年盡管文化費用每年遞增，但占國家財政支出比例增速較緩，有停滯不前的傾向，可見在“十二五”規(guī)劃期間公共文化建設(shè)沒有受到足夠的重視。

表2 ：全國“十二五”期間文化事業(yè)費用支出基本情況單位：億元

從國家層面上來說，政府對“十一五”末“十二五”初期間公共文化事業(yè)的投入較少，同時在國家財政分配的投入中出現(xiàn)了城鄉(xiāng)失衡的現(xiàn)象，城市中獲得的收入較多，農(nóng)村獲得收入較少，如表4所示，特別是在2010年，農(nóng)村文化事業(yè)的財政投入僅為城鎮(zhèn)的二分之一。但從表4中看到自2013年起國家財政對于城市和農(nóng)村的投入比重逐漸均衡，伴隨著城鎮(zhèn)人口猛增，鄉(xiāng)村人口大量流失，農(nóng)村人均文化事業(yè)費用由2010年的17.35元增長到2015年的54.48元，超過城市人均文化事業(yè)將近9元。盡管國家財政政策上給予大力支持，但是實際執(zhí)行過程中農(nóng)村基本公共文化建設(shè)收效甚微。具體原因可能是設(shè)施布局不合理、設(shè)施建設(shè)與管理使用脫節(jié)等。

1.提供基本公共文化服務的設(shè)施布局不合理

由于國家政策對農(nóng)村的公共文化建設(shè)事業(yè)的指標很少，農(nóng)村的公共文化服務在地方工作中長期被邊緣化。不僅如此，在政府政策實施的過程中真正進入到農(nóng)村、與農(nóng)民生活實際相聯(lián)系、滿足農(nóng)村居民基本文化需求的公共文化資源更是少之又少，并不能真正起到服務于農(nóng)村居民的作用。首先，部分文化館、圖書館和健身儀器的選址離普通村民生活聚居地較遠，在道路交通沒有改善的條件下，農(nóng)村居民使用極為不方便。其次，由于地理地貌的差距按照簡單的區(qū)域的行政劃分難以實現(xiàn)文化設(shè)施的有效覆蓋，一些西部地區(qū)以及邊疆要塞，地廣人稀，多為老人和留守兒童，他們不僅行動不便，而且基本共文化設(shè)施服務半徑過大無法滿足實際需求。

2.基本文化設(shè)施建設(shè)與管理使用脫節(jié)

個別地方仍存在“重建設(shè)，輕管理”的問題，在建成后由于后續(xù)保障不足出現(xiàn)“空殼化”現(xiàn)象，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)在惡劣的條件下其設(shè)備購置與維護、內(nèi)容建設(shè)與服務開展方面常年存在嚴重問題，基本文化設(shè)施難以正常運轉(zhuǎn)。即使是在財政資金充足的情況下農(nóng)村地區(qū)基本文化服務提供者能力和素質(zhì)的缺乏也是導致其服務質(zhì)量較差，文化服務機構(gòu)難以發(fā)揮其實質(zhì)作用的重要原因，常常因為管理不善或無人操作而閑置大量設(shè)備造成國家資源的浪費和損失。

表3 ：2010年—2014年全國人口數(shù)及其構(gòu)成單位：萬人

表4 ：我國城鄉(xiāng)文化事業(yè)投入比較

（三）基層政府提供基本文化服務能力薄弱

基層政府執(zhí)行基本文化服務職能一方面是響應國家政策號召，另一方面是改善農(nóng)村文化環(huán)境調(diào)整文化氛圍。但自古以來農(nóng)村地區(qū)條件艱苦，思想封閉落后，先進文化的宣傳和基本文化服務的提供相對較為困難，容易造成無人問津的尷尬局面。而且自農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)民對政府政權(quán)的依賴減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的稅收被剝奪，其收入減少?；鶎迂敊?quán)的剝奪使地方在行使其職權(quán)的時候捉襟見肘，像一些基本公共文化服務設(shè)施和產(chǎn)品的供給都會在不同程度上受到影響，甚至無力興辦，而把有限的資金投入到其它領(lǐng)域。雖然稅費改革以后財政撥款的來源有所擴大，中央政府予以極大的財力支持，但隨著中央政府和各級地方政府層層的轉(zhuǎn)移支付，到基層財政就已所剩無幾。

三、推進我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化的對策建議

目前和今后一段時期，我國將進入經(jīng)濟新常態(tài)，城鎮(zhèn)化、信息化快速發(fā)展。要實現(xiàn)中央提出的2020年基本建成現(xiàn)代公共文化服務體系、全面建成小康社會的目標和任務，就必須將推進我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化放在突出的位置。我國城鄉(xiāng)間基本公共文化服務均等化的實現(xiàn)，既離不開政府制度的保障，也離不開相關(guān)政策的支持。根據(jù)對國外實踐經(jīng)驗的借鑒和我國自身原因的分析，有以下幾點對策建議。

（一）均衡配置，完善布局，形成現(xiàn)代公共文化設(shè)施服務網(wǎng)絡(luò)體系

要實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，公共文化設(shè)施布局科學、合理是關(guān)鍵。既要全域覆蓋也要重點集聚。應強化設(shè)施建設(shè)的有效服務半徑、有效覆蓋面積理念。在現(xiàn)有公共文化設(shè)施基礎(chǔ)上，查漏補缺，實現(xiàn)公共文化設(shè)施有效服務半徑全覆蓋。推進公共文化設(shè)施“共建共享”，結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)實際，充分利用現(xiàn)有城鄉(xiāng)公共設(shè)施，配套建設(shè)群眾文體活動場地。

（二）加大投入，促進基本公共文化設(shè)施標準均等化

為推進基本公共文化服務標準化均等化，應按照國家頒布的公共文化建設(shè)標準，對達不到標準的公共文化設(shè)施進行提檔升級、填平補齊。在具體實施過程中，一方面要加大中央資金撥付速度，另一方面，應進一步調(diào)整完善規(guī)劃，加強項目管理，切實把中央資金用在急需的地方。在實施縣鄉(xiāng)基層基本公共文化設(shè)施建設(shè)標準化中繼續(xù)發(fā)揮縣級圖書館、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合站承上啟下的作用，必要時按其標準擴建改造。在加快推進村級文化設(shè)施建設(shè)中因地制宜搭造文化建設(shè)平臺，充分發(fā)揮平臺的服務效能，擴大文化活動在農(nóng)村地區(qū)的影響力。

（三）以人為本，建立一支高素質(zhì)的農(nóng)村文化隊伍

加強農(nóng)村本土文化隊伍培訓工作，建立一支本土化的農(nóng)村文化精英隊伍。根據(jù)時間安排，定期進行培訓，使之成為農(nóng)村基本公共文化服務的主干力量，必要時廣泛開展農(nóng)村文化志愿者服務，推動文化志愿的發(fā)展；鼓勵大學生扎根基層投入到農(nóng)村公共文化服務的工作中去；各地政府適當采取優(yōu)惠政策，提高福利，向廣大農(nóng)村地區(qū)積極輸送有基層工作經(jīng)驗的文藝類畢業(yè)生。

（四）以需求為導向，建立群眾文化需求反饋機制

鼓勵公共文化場館服務創(chuàng)新，針對基層群眾的文化活動習慣，利用傳統(tǒng)節(jié)慶和地方特色活動，開展群眾樂于參與、便于參與的文化活動，提高服務的針對性和滿意度。加快推進廣播電視“村村通”、文化信息資源共享、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋建設(shè)等重點農(nóng)村公共文化服務工程以及加強面向基層、面向群眾的文化產(chǎn)品的創(chuàng)作。還需注意的是在提供文化產(chǎn)品服務的時質(zhì)量應穩(wěn)定，種類需齊全，滿足社會不同群體對基本公共文化服務的需求。

[1]中華人民共和國文化部2015年文化發(fā)展統(tǒng)計公報[R]. http://www.cbbr.com.cn/article/103178.html.

[2] 中國知網(wǎng).中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫.全國公共文化設(shè)施建設(shè)使用情況分析.文化發(fā)展統(tǒng)計分析報告[D].2015.

[3] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒[G].北京:中國統(tǒng)計出版社，2014.

[4]文化部財政司.中國文化文物統(tǒng)計年鑒[M].北京:國家圖書館出版社，2015.

[5] 文化部財政司.中國文化文物統(tǒng)計年鑒[M].北京:國家圖書館出版社，2014.

[6]基本公共服務均等化研究課題組.讓人人平等享受基本公共服務—我國基本公共服務均等化研究[M].北京:中國社會科學出版社，2011.

[7]姜 慧.我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題研究[D].濟南：山東師范大學，2012.

[8] 李 偉.我國基本公共服務均等化研究[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2010.

[9]夏 鋒.為和諧社會夯實基本公共服務均等化基礎(chǔ)[N].上海證券報，2007-10-22.

[10]王加林，高志立，段國旭.基本公共服務均等化與財政制度創(chuàng)新[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2010.

［責任編輯：王 鑫］

F294

A

1005-913X（2017）07-0024-03

2017-04-25

陸 鳴(1992-)，女，合肥人，碩士研究生，研究方向：政府經(jīng)濟行為監(jiān)督。