限量放權(quán)后“模仿式”地方立法困局的破解之道

王仰文

摘要：修訂之后的《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市實(shí)施的限量放權(quán)是我國立法體制的重大變化，也是十八屆三中、四中全會(huì)以來力求走出中央與地方關(guān)系怪圈的最新探索。限量放權(quán)的重大改革舉措，雖然為地方治理經(jīng)驗(yàn)的法治化吹來一股清新之風(fēng)，但也使迅猛推進(jìn)的“模仿式”立法轉(zhuǎn)而陷入尷尬的窘境之中。切實(shí)共享立法體制改革的制度紅利，實(shí)現(xiàn)地方事務(wù)治理的法治化與規(guī)范化，必須準(zhǔn)確把握地方立法限量放權(quán)的初衷與要點(diǎn)，從注重問題導(dǎo)向與民意擔(dān)當(dāng)?shù)母叨?，著眼于“為誰立法”“立什么法”“怎樣立法”等關(guān)鍵問題，均衡各方利益博弈，做好配套制度變革，真正使地方立法平穩(wěn)過渡與有效承接，及早擺脫“模仿式”地方立法的時(shí)代困局。

關(guān)鍵詞：地方立法 限量放權(quán) 立法模仿

中圖分類號(hào)：DF28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2017）03-0091-09

執(zhí)政興國，重在法治；富民興邦，重在法治。法治作為現(xiàn)代國家治理的基本方式，已經(jīng)成為實(shí)踐依法治國的必然要求。尤其是在黨的十八屆四中全會(huì)之后，法治理念和法治精神正日益成為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì)議通過決定對(duì)《立法法》做出重要修改——賦予全國所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，并明確開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮確定。這一地方立法體制重大調(diào)整之后的兩年來，全國絕大部分設(shè)區(qū)的市都已經(jīng)開啟了地方立法的新航程，邁出了有效解決本地事務(wù)、深入推進(jìn)地方法治建設(shè)的第一步?？梢灶A(yù)見，地方立法體制的重大調(diào)整，對(duì)于地廣物博、自然條件、歷史文化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的大國地方而言，具有不可或缺的重要作用。地方立法作為國家立法的重要組成部分，在引領(lǐng)、規(guī)范和調(diào)整、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，破解發(fā)展過程中遇到的難題等方面肩負(fù)重任、責(zé)無旁貸。在這一政策紅利的刺激之下，地方立法權(quán)的“有限開閘”猶如離弦之箭勢不可擋。地方立法的速度與規(guī)模，在狂熱與欣喜的沖動(dòng)之下近乎野蠻地瘋狂生長。事實(shí)上，地方立法權(quán)的限量下放不僅事關(guān)非省會(huì)、非特區(qū)城市的國家地位，也與地方官員和地方利益的需求密切相連。地方立法權(quán)的限量下放，在推動(dòng)地方事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力破解地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理瓶頸的同時(shí)，也逐步進(jìn)入“模仿式”立法的困局之中。

一、限量放權(quán)后“模仿式”地方立法困局的時(shí)代表征

地方立法體制的歷史變革以及地方立法權(quán)的限量下放，表面上看是源于鞏固提升地方治理經(jīng)驗(yàn)成果、確保地方重大改革于法有據(jù)、引領(lǐng)推動(dòng)地方各項(xiàng)事業(yè)順利開展的需要，根本原因卻是國家力圖通過制定規(guī)則來促成市場秩序的穩(wěn)定與發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)地方自我治理、改善地方法治環(huán)境，進(jìn)一步激活自身活力，借地方立法權(quán)拓展給予地方的軟性探索規(guī)則成為正式法律規(guī)則的機(jī)會(huì)，也就是所謂的“強(qiáng)制性制度變遷”。換言之，地方立法權(quán)限量下放之后，一般地方在社會(huì)發(fā)展和管理上，可以擁有更大的獨(dú)立性，可以根據(jù)地方特色來推動(dòng)地方發(fā)展?，F(xiàn)時(shí)期，正是基于“立足于本土，歸屬于全國”的邏輯主線，各地在探索社會(huì)發(fā)展和管理更大的獨(dú)立性和自主性的同時(shí)，普遍力爭讓“本土的規(guī)則”探索在全國層面可以呈現(xiàn)示范意義。以此模式開啟的地方立法格局，在立法產(chǎn)品、立法技術(shù)、立法管理上普遍表現(xiàn)為借鑒、移植、學(xué)習(xí)、模仿。值得注意的是，地方立法權(quán)限量下放之后，各地根據(jù)實(shí)際需求出臺(tái)的地方立法，在有助于提升社會(huì)的法治化水平、社會(huì)發(fā)展和治理水平的同時(shí)，也在短期內(nèi)造成了“模仿式”立法的困局。從現(xiàn)有的部分地方立法情況觀察，一般地方的“初學(xué)乍練”往往是對(duì)上位法設(shè)計(jì)的簡單重復(fù)，有的甚至是對(duì)其他地方立法的直接移植與抄襲，同質(zhì)化現(xiàn)象比較明顯。

首先，在立法政績功利性誘導(dǎo)之下，“模仿式”地方立法數(shù)量迅猛增長。長期以來各地的發(fā)展實(shí)踐表明，缺乏立法權(quán)已經(jīng)在一定程度上制約了城市的活力，法律和省級(jí)法規(guī)的“大鞋”讓一些城市“穿”著“不合腳”的問題愈加突顯。有限度的權(quán)力下放，可以將原有各地先行先試的軟性“指導(dǎo)性意見”轉(zhuǎn)成剛性地方法規(guī)，從而借助“法規(guī)身份的轉(zhuǎn)變”，讓這一“規(guī)則試驗(yàn)田”充分產(chǎn)生價(jià)值。然而，近兩年的實(shí)踐表明，一些地方一哄而上的立法“大躍進(jìn)”還是遺憾地發(fā)生了，從諸如四川巴中、河南安陽、湖北咸寧、廣東茂名等地公布的2016～2020年立法規(guī)劃的名單上就不難看出這一點(diǎn)（見下表）。

各地5年間立法規(guī)劃的數(shù)量普遍在15項(xiàng)以上，在河南安陽甚至直接提升到25項(xiàng)，年均達(dá)到5項(xiàng)。盡管對(duì)于立法規(guī)劃的數(shù)量沒有準(zhǔn)確科學(xué)的衡量指標(biāo)，但是設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)“少而精、有特色”無疑是一個(gè)基本要求。在普遍面臨立法能力難以匹配、立法人才比較稀缺的背景下，過多追求立項(xiàng)數(shù)量，立法質(zhì)量必然難以保證。大江南北各地立法項(xiàng)目“大干快上”“急于求成”“貪大求全”的背后，實(shí)際上隱含著地方官員刻意追求立法政績的現(xiàn)實(shí)考量。地方黨政權(quán)力對(duì)立法權(quán)的過度“關(guān)心”已經(jīng)成為立法權(quán)擴(kuò)容必須直面的最大困局。

其次，地方“模仿式”立法對(duì)法律規(guī)則的不必要重復(fù)損害了中央立法的權(quán)威。自20世紀(jì)80年代較大的市獲得立法權(quán)以來，其制定的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)有2600多件，創(chuàng)造了地方立法史上的奇跡。不可否認(rèn)的是，地方立法權(quán)限量下放的同時(shí)，也伴隨著突出的不必要重復(fù)問題。盡管隨著改革開放的深入，立法技術(shù)的提高和立法理念的改變，簡單的重復(fù)性立法所占比例正越來越小，但同質(zhì)性立法過多，有效規(guī)范缺位的結(jié)構(gòu)性問題，自上世紀(jì)80年代后期備受關(guān)注開始，理論界和實(shí)務(wù)界一直沒有有效化解這一難題。有學(xué)者選取4部由省市制定的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，與上位法《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》文字重復(fù)50%以上的法條數(shù)占各自總條款數(shù)的比例，均達(dá)到三分之一左右。當(dāng)然，在法律淵源多元化的整體格局下，考慮到立法體例的完整性和內(nèi)容表達(dá)的實(shí)際效果，立法重復(fù)實(shí)屬正常，且難以避免，但地方立法對(duì)上位法的不必要重復(fù)不僅“無用”，而且“有害”。

地方立法的合理性在于它是各地根據(jù)實(shí)際情況對(duì)上位法進(jìn)行“細(xì)化”和“補(bǔ)充”，而如果地方立法僅限于立法目的和宗旨的“上傳下達(dá)”，在條文上大量重復(fù)和照搬照抄中央立法或者上位法的“模仿式”地方立法，“不僅徒增法律運(yùn)行的成本，而且損害了中央立法的權(quán)威，貶抑了地方立法權(quán)的應(yīng)有功能”，事實(shí)上，如果把國家專屬立法權(quán)的內(nèi)容抄錄到地方性法規(guī)上來，不僅涉嫌侵犯國家立法權(quán)，模糊央地立法分權(quán)的法定邊界，“抵消法律和行政法規(guī)通行于全國的效力”，而且，也極易引發(fā)對(duì)國家立法初衷的歧義。除此之外，過多不必要的內(nèi)容重復(fù)，帶來立法草案審議的延宕、立法條款適用成本的增加以及“二次守法”義務(wù)的加重，最終損害了國家法治形象與尊嚴(yán)。

更為重要的是，雖然在本次《立法法》修訂文本中，特別增加了“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”的表述，但是由于《立法法》并沒有規(guī)定重復(fù)立法的后果和責(zé)任，這一法定表述實(shí)質(zhì)并不具備可操作性。在實(shí)際的備案審查中，也幾乎沒有因?yàn)榈胤搅⒎ǖ闹貜?fù)而予以撤銷或要求修改的先例。

再次，地方“模仿式”立法難以突出體現(xiàn)立法預(yù)期的地方特色。地方立法特色包括地方性、創(chuàng)新性、針對(duì)性和可行性，表現(xiàn)形式方面也可以呈現(xiàn)出不同的類型，如資源特色、教育特色、環(huán)境特色、民生特色、科技特色、經(jīng)濟(jì)特色、旅游特色、文化特色、人口特色以及民族特色等。地方立法特色是地方立法的生命，地方立法制定的好不好，管不管用、能不能解決地方發(fā)展中的實(shí)際問題至關(guān)重要。這也是衡量地方立法質(zhì)量優(yōu)劣和法條內(nèi)容能否得到有效施行的重要標(biāo)準(zhǔn)。

按照合理的授權(quán)預(yù)期，巨大的地區(qū)差異性為地方立法權(quán)的運(yùn)用提供了足夠的拓展空間和創(chuàng)新機(jī)會(huì)，各地立法主體可以充分考慮“地方性知識(shí)”對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理、歷史文化保護(hù)以及環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)和供給，從而使得地方立法避免“三世同堂”“四世同堂”的窘境。但是，現(xiàn)有的地方立法由于缺乏對(duì)本地事務(wù)管理情況的清晰認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，在最核心、最關(guān)鍵的特色問題上缺少應(yīng)有的發(fā)現(xiàn)與堅(jiān)守。地方立法的品牌個(gè)性不夠鮮明，模仿痕跡濃厚，趨之若鶩的地方立法給人的印象仍停留在類似“中國制造”所象征的低端含義中。正如伯納德，施瓦茨所論述的：“不管兩個(gè)國家的背景和傳統(tǒng)如何相似，將一種法律制度從一個(gè)國家原封不動(dòng)地轉(zhuǎn)移到另一個(gè)國家的做法是不可取的?！逼鋵?shí)，真正的“地方立法”不應(yīng)是僵化的教條主義的東西，而是根據(jù)地方實(shí)際立法需求進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的前提下，保持和強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展原有的定位和特色。僅僅照抄一些看似簡單易行的做法，卻在最關(guān)鍵、最核心的部分沒有做出應(yīng)有的努力，就無法賦予立法以活的靈魂，這樣的移植式、照搬式模仿不但毫無意義，還會(huì)誘致更多的實(shí)施窘境，如無實(shí)際調(diào)整對(duì)象、被社會(huì)規(guī)避等等，耗時(shí)費(fèi)力的地方立法往往被束之高閣。

二、限量放權(quán)后“模仿式”地方立法困局的形成原因

地方立法權(quán)的調(diào)整與擴(kuò)容，使享有地方立法權(quán)的城市從49個(gè)增加到284個(gè)。立法權(quán)的獲取對(duì)于“初學(xué)乍練”的地方政府來說是一把雙刃劍，這一變革在帶來更大自主權(quán)的同時(shí)，也隱含著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。從較大的市立法二三十年的實(shí)踐來看，它們大多都經(jīng)歷過“低端鎖定”和“粗放式增長”的初期階段。現(xiàn)在看來，一些所謂的地方立法成功案例，實(shí)際上只是進(jìn)入治理軌道繼續(xù)模仿立法的“偽升級(jí)”。地方立法過多過濫、長官意志、利益固化等是必須認(rèn)真思考、嚴(yán)謹(jǐn)作答的重要考題，實(shí)際上并沒有回答完好。有些普遍存在的立法難題甚至直接體現(xiàn)到地方立法條文中，社會(huì)公眾的利益和城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遭到無法挽回的損害。在質(zhì)疑和擔(dān)憂的氣氛中，新《立法法》賦予的“普惠制”地方立法權(quán)，對(duì)于地方立法梯隊(duì)的新兵而言，首先要理解問題，追根溯源，對(duì)于限量放權(quán)之后“模仿式”地方立法的困局進(jìn)行理性的成因分析和具有憂患意識(shí)的前瞻性思考。

首先，“模仿式”地方立法困局的產(chǎn)生源于官員政績與主體權(quán)威性重塑的現(xiàn)實(shí)考慮。毫無疑問，中國央地分權(quán)改革的游戲規(guī)則刺激了地方政府謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以獲取較大財(cái)政收益的熱情，同時(shí)也激發(fā)了地方政府間的立法競爭，從而在立法質(zhì)量難以準(zhǔn)確衡量的前提下，對(duì)立法項(xiàng)目數(shù)量的政績性考量在很大程度上對(duì)立法官員產(chǎn)生了強(qiáng)烈的誘導(dǎo)和激勵(lì)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系。作為一種典型的稀缺性資源，政績的獲得在一定程度上也需要消耗經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等各類稀缺資源。與此同時(shí)，所獲得的政績本身又可以作為更為珍貴的稀缺資源為地方政府創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)、政治效益以及官員晉升的政治資本。不談地方立法，似乎就不關(guān)心中國政治；不加快地方立法，就不會(huì)有政治前途。在追求經(jīng)濟(jì)利益和政治業(yè)績的雙重驅(qū)動(dòng)之下，在限量放權(quán)的地方立法過程中極易催生地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向，以地方立法數(shù)量的顯見政績最大限度地實(shí)現(xiàn)地方利益和官員自身利益，從而陷入美國政治學(xué)家塞繆爾，亨廷頓提出的政績困局之中。

此外，“全面推進(jìn)依法治國，一個(gè)十分重要的方面，就是人民代表大會(huì)對(duì)政府、法院和檢察院等法律實(shí)施系統(tǒng)進(jìn)行更加有效的監(jiān)督”。四地方人大作為地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)等多項(xiàng)法定職權(quán)。但是，由于長期以來地方人大的權(quán)威性一直沒有真正樹立起來，在很大程度上是作為“橡皮圖章”存在的?！暗胤饺舜鬀Q定重大事項(xiàng)還普遍流于形式，依法實(shí)施監(jiān)督還處于程序性階級(jí)，人事任免僅僅起著辦手續(xù)的作用”。而地方立法權(quán)作為地方人大的核心權(quán)限，這一權(quán)力的行使和運(yùn)用可以補(bǔ)齊地方人大的職權(quán)短板，可以更好地通過法規(guī)制定權(quán)力來強(qiáng)化決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而強(qiáng)化地方人大的權(quán)威性。因此，地方立法權(quán)一旦有限開閘，便迅速激活地方人大擴(kuò)大權(quán)力運(yùn)用空間的欲望。人大權(quán)力“生態(tài)圈”的整合與重構(gòu)正在形成。正是這種長期被壓抑的擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)，某種程度上其實(shí)也拖累了地方立法走進(jìn)了一個(gè)莫名其妙的困局之中。

其次，“模仿式”地方立法困局根植于地方傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行框架體制。依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是黨中央作出的重大決策，是一般地方多年的期盼，也是貫徹實(shí)施《立法法》的重點(diǎn)。但設(shè)區(qū)的市立法作為一項(xiàng)新生事物，給地方立法力量以及利益協(xié)調(diào)帶來艱巨的挑戰(zhàn)。

一是地方立法體制的重大調(diào)整，觸動(dòng)了既有立法體制附隨的眾多利益。地方人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用本應(yīng)該是無可厚非、沒有爭議的一項(xiàng)法定職權(quán)，但是在實(shí)踐中，這種主導(dǎo)作用在地方人大卻發(fā)揮得不夠突出和理想，不僅對(duì)“人大主導(dǎo)”的理解有著較大的差異，而且在立法實(shí)踐中還習(xí)慣于援用舊有的立法傳統(tǒng)和工作做法。雖然部門起草法規(guī)草案具有“得天獨(dú)厚”的優(yōu)勢，其他單位和個(gè)人都無法取代，而且也不能認(rèn)為部門起草就等同于部門利益保護(hù)，但是，從立法實(shí)踐看，相當(dāng)多由部門起草的草案中滲透、浸潤著濃厚的部門利益色彩，讓立法走樣、變味甚至變質(zhì)，“法律部門化、部門利益法制化”的現(xiàn)象并沒有徹底杜絕。

二是在有法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職委員難以短期匹配到位的情況下，面對(duì)日益繁重的立法任務(wù)，各地相繼開啟了委托“第三方”主體參與立法的探索與嘗試，借以彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)自身立法資源的不足?！斑@對(duì)于加快立法進(jìn)程，改變立法滯后現(xiàn)狀，有效遏制部門公權(quán)力濫用起到了重要的作用”。但同樣令人擔(dān)憂的，還有“第三方”主體參與范圍、程度不同所帶來的理想化、務(wù)虛化。從草案體例設(shè)計(jì)到條文內(nèi)容表述，都帶有較為嚴(yán)重的理想化傾向，看似精心設(shè)計(jì)的中立方案，實(shí)際存在著忽視實(shí)踐中的可能性并有湮沒在純理論迷霧之中的危險(xiǎn)。另外，如果賦予委托“第三方”參與過多的立法任務(wù)，并將其視為包治立法尋租的“仙丹妙方”，無疑會(huì)有損于地方人大立法的權(quán)威?！拜p則淪為一場‘政治秀，使立法部門推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)；重則使立法部門打著購買服務(wù)的幌子變相擴(kuò)大自身權(quán)力，產(chǎn)生新的‘權(quán)力尋租，直至權(quán)錢交易，滋生‘立法腐敗”。

三是放棄充實(shí)配齊專門委員會(huì)和工作委員會(huì)的力量，而強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)的委托“第三方”參與立法的模式探索，不利于地方人大立法工作回歸本位。新常態(tài)下的地方人大工作不乏創(chuàng)新意識(shí)，但是從立法實(shí)踐看卻沒有跳出固有的思維模式和懶政思維方式。在法規(guī)設(shè)計(jì)上盲目追求立法的系統(tǒng)性和完整性，習(xí)慣于搞法典式的地方立法。在獲取地方立法權(quán)之后，在狂歡與熱情的觸動(dòng)下，地方立法研究服務(wù)基地開始或者批量建設(shè)，或者星羅棋布點(diǎn)綴在各城市之間。地方人大通過模仿與學(xué)習(xí)建立起來的看似十分強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識(shí)和看似十分積極的創(chuàng)新努力，卻表現(xiàn)為積極的惰性。換句話說，簡單、輕松、有效的拿來主義，既讓地方人大迅速感受到高效立法的甜頭，也滋養(yǎng)著地方人大自身的懶惰習(xí)性，無法實(shí)現(xiàn)立法工作本位的盡早回歸。

再次，“模仿式”地方立法困局的產(chǎn)生還與防范法律沖突風(fēng)險(xiǎn)的謹(jǐn)慎態(tài)度密切相連。嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致是我國國家機(jī)關(guān)在長期的革命斗爭和改革實(shí)踐中形成的傳統(tǒng)優(yōu)良作風(fēng)，是對(duì)各級(jí)公務(wù)人員最基本的職業(yè)道德要求，也是地方立法機(jī)關(guān)干事創(chuàng)業(yè)、爭先創(chuàng)優(yōu)的基本立足點(diǎn)。但是，這一優(yōu)良傳統(tǒng)在特定的地方立法實(shí)踐中卻顯示出另外的圖景。

一是盡管修訂后的《立法法》對(duì)各個(gè)立法主體的權(quán)限和關(guān)系作出了相對(duì)明確的規(guī)定，但由于語言文字本身所具有的不確定性以及社會(huì)實(shí)踐的變化發(fā)展，對(duì)于限量下放的地方立法權(quán)范圍和界限的理解與把握，還是讓地方立法的參與主體倍感困惑。如對(duì)地方立法權(quán)限范圍，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等三個(gè)方面的理解，到現(xiàn)在為止依然存在諸多的分歧和疑惑，地方立法權(quán)限仍然需要進(jìn)一步明確界定。

二是地方立法工作具有較強(qiáng)的政治性、專業(yè)性、理論性和實(shí)踐性，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)精良、運(yùn)作高效的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，遠(yuǎn)比立法創(chuàng)新和突出特色更具有挑戰(zhàn)性。有立法專職委員，并不一定就代表有立法專家。立法專職委員的專家化以及地方立法的原創(chuàng)性，將是地方立法能否最終走向成熟的關(guān)鍵。原創(chuàng)性立法不僅是地方治理的需要，也是后法律體系時(shí)代立法工作重心轉(zhuǎn)移的需要。不過，這種原創(chuàng)性也意味著立法過程的一次冒險(xiǎn)。正是由于既具備專業(yè)素養(yǎng)又具備法律專業(yè)知識(shí)團(tuán)隊(duì)的缺席，地方立法實(shí)踐中還普遍存在對(duì)原創(chuàng)性立法的認(rèn)識(shí)弱化。地方立法部門對(duì)立法創(chuàng)新是謹(jǐn)慎的，甚至于沒有堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的立法原則，沒有堅(jiān)持問題導(dǎo)向，生怕創(chuàng)新的法規(guī)、規(guī)章遭致社會(huì)公眾的非議和質(zhì)疑，甚至司法適用的挑戰(zhàn)與排斥。最終，地方立法權(quán)在限量下放之后雖然遍地開花，卻大多沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)想的超越或變化，體現(xiàn)鮮明地方特色的個(gè)性立法微弱且孤單。

此外，由于網(wǎng)絡(luò)、媒體的發(fā)達(dá)也給地方立法之間的模仿、克隆提供了前所未有的便利，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐的地方立法新機(jī)制開始形成，極大地挑戰(zhàn)甚至威脅著原創(chuàng)性立法的萌動(dòng)，地方立法的同質(zhì)化趨勢嚴(yán)重，大多數(shù)實(shí)施性立法都選擇了具有整全性的“條例”而非專門的“實(shí)施細(xì)則”?？梢姡率瓜蘖肯路诺牡胤搅⒎?quán)在實(shí)施兩年之后所遭遇的尷尬與悖謬，其原因不止在立法體制，還有觀念和傳統(tǒng)。

三、限量放權(quán)后“模仿式”地方立法困局的突圍路徑

無論是借口“方便管理”，還是“細(xì)化落實(shí)”所進(jìn)行的“模仿式”地方立法，不僅會(huì)導(dǎo)致法律條文的過度臃腫，法律體系內(nèi)容的龐雜膨脹，也直接有違央地分權(quán)的立法本意。必須有效化解“模仿式”地方立法的現(xiàn)實(shí)困局，真正讓地方立法可以堅(jiān)守“不抵觸、有特色、可操作”的三項(xiàng)基本原則，充分發(fā)揮地方立法根本性、全局性、長期性制度保障作用。

首先，突破“模仿式”地方立法困局需要地方立法主體持續(xù)增強(qiáng)大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。不難發(fā)現(xiàn)，中國各設(shè)區(qū)的市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出不少問題。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域的法治化程度相對(duì)比較低，更需要地方切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)精細(xì)化管理。尤其是最近幾年，受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的影響，新城鎮(zhèn)化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域矛盾易發(fā)、多發(fā)。必須與時(shí)俱進(jìn)，緊跟時(shí)代步伐，不斷深化立法指導(dǎo)思想，強(qiáng)化立法主體的大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，以科學(xué)的立法理念指導(dǎo)地方立法工作，切實(shí)提高地方立法質(zhì)量。

一是要修正革新領(lǐng)導(dǎo)干部的立法政績觀。政績觀是領(lǐng)導(dǎo)干部工作的價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則，正確的政績觀是引導(dǎo)和激勵(lì)各級(jí)公務(wù)人員認(rèn)真履職、積極進(jìn)取的觀念保證，是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的精神基礎(chǔ)，同時(shí)也是國家機(jī)關(guān)獲得公民認(rèn)同、增強(qiáng)合法性基礎(chǔ)的心理前提。一些地方在立法過程中之所以“大干快上”，借助于“加強(qiáng)地方治理，提高地方積極性”的口號(hào)大搞立法“形象工程”、“政績工程”，關(guān)鍵是“政績觀”出了問題。要提高立法質(zhì)量，必須樹立“功成不必在我任內(nèi)”的科學(xué)理念，堅(jiān)持腳踏實(shí)地埋頭苦干，力戒形式主義，反對(duì)急功近利，使地方立法經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)、人民的檢驗(yàn)和歷史的檢驗(yàn)。

二是要克服地方立法過程中存在的立法怠惰現(xiàn)象。隨著國家治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)和地方立法主體的批量“擴(kuò)容”，也對(duì)地方立法的質(zhì)量提出了更高的要求。本來，地方立法的主要功能在于實(shí)施性、地方性和先行性。其中，最為根本的就是對(duì)法律、行政法規(guī)的細(xì)化補(bǔ)充、拾遺補(bǔ)缺。在立法力量不足的情況下出現(xiàn)的地方立法大量復(fù)制或者抄襲上位法的現(xiàn)象，究其實(shí)質(zhì)屬于立法不作為，其根源即在于立法主體的怠惰。突破“模仿式”地方立法的關(guān)鍵因素在于，地方立法主體本身必須堅(jiān)持從客觀實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，克服立法怠惰，找準(zhǔn)對(duì)策，系統(tǒng)提出解決實(shí)際問題的制度安排。

其次，突破“模仿式”地方立法需要地方立法主體推進(jìn)創(chuàng)新性立法。隨著一般地方立法工作的推進(jìn)，急功近利和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避無時(shí)不在“碾壓”著地方立法的地方性和原創(chuàng)性，這是時(shí)代的特征，也是不爭的事實(shí)。但是，“地方性是地方立法的靈魂，沒有地方性的地方立法是無謂的立法”。地方立法的生命力在于地方特色，地方特色體現(xiàn)了地方立法存在的價(jià)值。因此，突出地方立法的地方性和原創(chuàng)性，就必須把地方人大在立法工作中的主導(dǎo)作用貫穿始終，尤其應(yīng)注重發(fā)揮地方人大在法規(guī)立項(xiàng)中的主導(dǎo)作用。由于歷史形成的立法體制和工作機(jī)制，實(shí)踐中地方人大在法規(guī)立項(xiàng)方面的主導(dǎo)作用并沒有充分發(fā)揮。一些地方人大對(duì)法規(guī)立項(xiàng)的必要性與可行性等實(shí)質(zhì)要件把握不準(zhǔn)，法規(guī)立項(xiàng)并不是根據(jù)客觀的立法需求而定，而更多是基于各政府部門工作要求進(jìn)行平衡的產(chǎn)物，嚴(yán)重影響了地方立法的地方性和原創(chuàng)性。事實(shí)上，地方人大堅(jiān)持主導(dǎo)法規(guī)立項(xiàng)是地方立法具有地方性和原創(chuàng)性的前提和基礎(chǔ)。為此，地方人大應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握、嚴(yán)格審查評(píng)估立項(xiàng)的實(shí)質(zhì)要件，著力在立法起步環(huán)節(jié)上下足功夫，突出“確有必要立法、立法具有可行性”，逐步實(shí)現(xiàn)由“做選擇題”向“做論述題”轉(zhuǎn)化。

另外，地方立法不必片面追求立法體例的完整。地方立法的全部空間即在于細(xì)化和補(bǔ)充國家相關(guān)上位法，主要是缺什么補(bǔ)什么，需要什么就立什么。實(shí)踐中片面強(qiáng)求立法體例完整性的做法，往往使得法條中充斥著原則性、宏觀性、綱要性、提倡性、號(hào)召性、宣示性、指引性的內(nèi)容，這或許有助于提高部門或行業(yè)的重要性，便于基層查找執(zhí)行，但卻無謂地浪費(fèi)了立法資源。雖然對(duì)于優(yōu)秀立法文本和地方治理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)模仿，是任何一個(gè)地方立法都會(huì)經(jīng)歷的必要階段，但是，脫離區(qū)域?qū)嶋H的抄襲或者“邯鄲學(xué)步式”的模仿永遠(yuǎn)不應(yīng)該是地方立法的捷徑。地方立法應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本地重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實(shí)施，把著力點(diǎn)放在有效解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊矛盾和特定問題上，力求不跟風(fēng)、不攀比、不喊空洞口號(hào)、突出地方鮮明特色。

要將“問題導(dǎo)向”貫徹在地方立法工作中，直面問題，解決問題，著重對(duì)上位法未作出規(guī)定的進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)規(guī)定得過于原則的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，制定具有鮮明個(gè)性和地方特色、能夠解決實(shí)際問題的法規(guī)。特色是外在表現(xiàn)，管用是根本之實(shí)。針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題加強(qiáng)立法，把有限的立法資源用在創(chuàng)制性立法、自主性立法攻關(guān)上，先行先試，為國家立法積極探索積累經(jīng)驗(yàn)。地方制定的“小立法法”宜明確規(guī)定：市政府提交的立法草案凡是照抄上位法、援引上位法的條文一律不寫，草案中如有照抄內(nèi)容一律刪除。力求突出地方立法的單一化，立法體例“小而精”。這不僅有助于突出體現(xiàn)地方立法的重點(diǎn)，也可以使立法文本一目了然，使部門利益無處藏身。

再次，突破“模仿式”地方立法困局必須注重立法資源的充分利用。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)地方立法同樣也需要深化法治供給側(cè)改革，把立法產(chǎn)品與社會(huì)民意對(duì)立法的需求對(duì)接起來。客觀而言，堅(jiān)持立法為民的根本宗旨，貫徹依法治國與實(shí)事求是的思想路線，使地方立法充分體現(xiàn)黨和人民的意志，通過立法引領(lǐng)和規(guī)范改革與發(fā)展大局，以立法切實(shí)解決人民群眾的實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，一直是地方立法主體最簡單、最直接、最樸素的工作追求。相比于這一客觀需求，地方立法過程中對(duì)于立法資源的開拓與利用還有相當(dāng)大的提升空間。

一是要健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的溝通機(jī)制。在日常政治社會(huì)實(shí)踐中，社會(huì)公眾的立法參與更多依賴于行政攤派形式來完成。在地方立法前期問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、公共聽證會(huì)等調(diào)研活動(dòng)中，無論是定點(diǎn)選取還是隨機(jī)抽調(diào)，都主要是基于行政隸屬關(guān)系的強(qiáng)制性來實(shí)現(xiàn)相對(duì)廣泛的配合，這種現(xiàn)實(shí)情境下的強(qiáng)制性要求，很難真正贏得社會(huì)公眾的理解與支持，民眾對(duì)于立法內(nèi)容上的情緒評(píng)判，也會(huì)在相當(dāng)大程度上影響到立法參與的實(shí)際效果。因此，必須建立相應(yīng)的制度性激勵(lì)機(jī)制和信息反饋機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)各界在地方立法協(xié)商中的作用。積極探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制和辯論制度，明確規(guī)定專業(yè)人士深層次參與地方立法的權(quán)責(zé)內(nèi)容，突出專家的代表性，及時(shí)把公眾對(duì)立法需求的共同意志反映上來，把最能體現(xiàn)民意的呼聲和要求及時(shí)傳遞上來，為立法工作提供重要智力支持。

二是要充分利用網(wǎng)絡(luò)立法資源拓展民主參與的渠道和形式。當(dāng)前，地方立法的民主參與渠道多集中于由各專門委員會(huì)組織的聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等活動(dòng)。新常態(tài)下的地方立法可以進(jìn)一步拓寬公民有序參與地方立法的廣度和深度?？梢詫f(xié)商民主引入地方立法，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、廣播電視、報(bào)刊、電子郵件、電話信件等形式，及時(shí)在平臺(tái)上發(fā)布立法動(dòng)態(tài)信息，并就立法中的熱點(diǎn)問題先行提示，引導(dǎo)社會(huì)力量互動(dòng)交流，甚至交鋒爭論，激發(fā)民眾的參與熱情。充分利用網(wǎng)絡(luò)論壇協(xié)商等新形式拓展公民個(gè)人以及社會(huì)團(tuán)體表達(dá)意見、參與立法的途徑，提高社會(huì)立法參與度，最大限度地凝聚立法共識(shí)。同時(shí)，對(duì)于實(shí)際效果并不理想的基層聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，則可以考慮取消。真正使地方立法工作機(jī)制邁出民主化、科學(xué)化的實(shí)質(zhì)性步伐。

最后，突破“模仿式”地方立法困局需要建立健全地方立法效果的評(píng)估與審查機(jī)制。地方立法是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的社會(huì)活動(dòng)，檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量高不高、地方特色突不突出，主要看法規(guī)施行的效果如何，能不能在調(diào)整社會(huì)關(guān)系、解決實(shí)際問題中發(fā)揮出應(yīng)有的作用，這就需要立法效果評(píng)估與審查。@地方立法的實(shí)施效果是檢驗(yàn)一部地方立法是否具有科學(xué)性、是否被公眾普遍遵守和認(rèn)可、立法本身及實(shí)施環(huán)境是否存在問題的基本標(biāo)準(zhǔn)。立法效果評(píng)估是近年質(zhì)量型立法興起后，立法科學(xué)化發(fā)展的一個(gè)重要成果和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。立法效果評(píng)估強(qiáng)調(diào)對(duì)立法的實(shí)施效果作出全面、客觀、真實(shí)的判斷，既包括主觀方面的考量，也包含了客觀方面的考量，既有定性的評(píng)價(jià)又包括定量的評(píng)價(jià)。立法效果評(píng)估指向的是立法質(zhì)量問題，其主要作用在于對(duì)既有立法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和偏差糾正。

當(dāng)前，在立法效果評(píng)估的主體模式中存在諸多的不同類型和嘗試，但更多屬于地方立法主體的自查自評(píng)。既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的自查自評(píng)，不僅違背了正當(dāng)法律程序的本質(zhì)要求，也與全面推進(jìn)依法治國、加強(qiáng)法治建設(shè)及我國創(chuàng)新社會(huì)管理的內(nèi)在要求背道而馳。筆者認(rèn)為，地方立法效果評(píng)估的主體應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立“第三方”來承擔(dān)。在獨(dú)立“第三方”進(jìn)行效果評(píng)估的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)以通行的合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性指標(biāo)為基礎(chǔ)，增加對(duì)地方立法的個(gè)性特色、重復(fù)性立法等評(píng)價(jià)指標(biāo)，以使地方立法效果的評(píng)估結(jié)果更具有針對(duì)性和全面性，為后續(xù)工作提供科學(xué)準(zhǔn)確的參考依據(jù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，地方立法的效果評(píng)估本身并不是目的，而在于通過立法效果評(píng)估，促使立法評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，“對(duì)癥下藥”，督促地方立法質(zhì)量的提高和立法特色的鮮明，減少“模仿式”地方立法的幅度、程度和頻度。

隨著“普惠式”地方立法權(quán)的限量下放和地方立法進(jìn)程的持續(xù)深入，人們對(duì)于地方立法寄托了前所未有的希望和憧憬。地方立法中的細(xì)節(jié)和疏漏時(shí)時(shí)牽動(dòng)著公眾的神經(jīng)，反映出社會(huì)公眾對(duì)地方立法針對(duì)性、實(shí)效性、科學(xué)性、民主性以及創(chuàng)新性的急切與渴望。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，國人對(duì)司空見慣的“模仿式”地方立法大都能有包容之心和笑納情懷，唯獨(dú)對(duì)“模仿式”地方立法的“立得住”“行得通”“真管用”求全責(zé)備。筆者認(rèn)為，破解“模仿式”地方立法的現(xiàn)實(shí)困局，應(yīng)該拋棄復(fù)制化的快速立法戰(zhàn)略，即使在短期內(nèi)難以擺脫對(duì)上位法或其他立法的習(xí)慣性依賴，也應(yīng)該按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的要求，以更加務(wù)實(shí)的改革創(chuàng)新精神，積極探索做好地方立法的路徑和方式，最大限度地防范和控制潛在風(fēng)險(xiǎn)和隱患，才能更好地昂首向前。