馮衛(wèi)紅 邵秀英 郝從容

古村落發(fā)展的政策悖論與破解*
——以山西省為例

馮衛(wèi)紅 邵秀英 郝從容

古村落的特殊屬性和較高的價值決定了政府政策的制定對其衰亡還是重生起到?jīng)Q定作用。通過對山西省32個典型古村落調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行關于農(nóng)村發(fā)展和古村落保護等方面的宏觀普適性政策和部門專門性政策都存在由于忽略古村落特殊性和政策功能的不完善等原因導致的一方面促進古村落發(fā)展，另一方面又加速古村落衰亡的悖論現(xiàn)象。整合現(xiàn)有政策，完善政策功能，制定分類保護發(fā)展政策，配套應用政策工具，形成完善的政策運行系統(tǒng)以及發(fā)揮市縣級政策的作用是破解這種悖論的有效途徑。

古村落；保護；發(fā)展；政策悖論

Abstract：Governmental policies are critical to the destiny of historic villages, the properties of which are different from other sorts of heritage. The data collected from investigations to 32 typical historic villages in Shanxi Province indicates that both the universal policies and specialized ones all contains paradox that historic villages are intended to be preserved but meanwhile their decline is accelerated due to the requirement of social modernization. The contradiction is actually caused by the special properties of historic villages and by the inadequacy of policies. The effective way out of the situation is to integrate the existing policies, improve the policy functions, use the policy tools coordinately, establish a complete policy operating system and bring the lower-lever governmental policy functions into play.

Key words：historic villages;preservation ; development ;Paradox in Policies

1 引言

古村落是我國在一定歷史階段，人類“順應自然，為我所用”形成的聚居空間，其意義不僅在于物質(zhì)文化的稟賦，更在于至今仍為人類使用，將物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化得以傳承和延續(xù)，是人類共同的文化遺產(chǎn)。中國近 30年的古村鎮(zhèn)保護利用工作取得了較為顯著的成就，目前已公布的國家級歷史文化名鎮(zhèn)名村已達 6批共 528個。但是，一方面是古村落的重要性日益為社會各界所認識，對于古村落保護和傳承的呼吁和學術研究原來越多，另一方面卻是大部分古村落在這種“思想和意識重視”的濃厚氛圍中走上兩條不同的道路：或過新而失，或過舊而逝。很多學者對此現(xiàn)象和導致這一現(xiàn)象的原因進行了分析和研究，學者們把前者更多地歸因于“新農(nóng)村建設的推進”及“古村落旅游業(yè)的過度開發(fā)”而使古村落失去了本質(zhì)屬性，后者則更多的是因古村落不具備開發(fā)利用條件隨城鎮(zhèn)化發(fā)展、觀念變遷、“空心化”侵蝕而日益衰亡。

古村落的重生既包含了古村落傳統(tǒng)景觀和文化的保護和傳承，也包含了古村落居民生活條件和環(huán)境的不斷改善。無論從國外發(fā)達國家的經(jīng)驗還是國內(nèi)古村落保護和發(fā)展較好的地方來看，古村落的“準公共產(chǎn)品”的屬性決定了古村落衰亡還是重生，政府的作用是主要的，而這種作用的發(fā)揮也主要通過相關政策和措施的制定。國內(nèi)關于政策對古村落發(fā)展的影響研究文獻還很少，邵秀英從公共管理角度研究了古村落在旅游開發(fā)過程中面臨的公共管理問題，指出了政府對古村落旅游地實施公共管理的重要性[1]；車震宇等對“市縣級政策與管理在古村落保護和旅游中的重要性”進行了研究[2]；俞娟等認為，“在整個遺產(chǎn)保護領域，古村落仍是一個弱勢群體，根源在于其本身所在的鄉(xiāng)土環(huán)境和所處的弱勢經(jīng)濟區(qū)位，而想突破目前這種瓶頸首先就要在制度層面上解決其弱勢地位的問題”[3]。

古村落既是一個完整的文化生態(tài)系統(tǒng)，“活”的文化遺產(chǎn)，也是一個村落，具有復雜產(chǎn)權的社區(qū)，這就使得適用于一般農(nóng)村發(fā)展及一般文物古跡或文化遺產(chǎn)保護的政策在古村落的保護和發(fā)展中往往會出現(xiàn)悖論現(xiàn)象。

山西省是全國古村落分布最集中、遺存最豐富的地域之一，目前全省保存下來的古村落約有3500多個，其中，有中國歷史文化名村（鎮(zhèn)）30個，省級歷史文化名村（鎮(zhèn)）72處。列中國古村落之最，而其文化、歷史價值之高也世所罕有。目前，襄汾丁村、汾西師家溝村等 15 個古村鎮(zhèn)已列為全國重點文物保護單位。從2013-2014我們陸續(xù)對山西省的32個典型古村落調(diào)研來看，“政策”成為古村落居民、當?shù)卣痛褰M織提到的與古村落發(fā)展相關的頻度最高的詞，而其中既有對特殊政策的需求，也有對現(xiàn)行政策的疑問[4]。在當前古村落居民發(fā)展能力滯后、公益組織還不夠強大和成熟的背景下，政府政策對古村落的發(fā)展非常重要，而政府政策制定的科學性和針對性則對古村落的衰亡還是重生起到至關重要的作用，從政策角度分析古村落的命運對于古村落的社會經(jīng)濟發(fā)展和傳統(tǒng)與文化傳承更具有現(xiàn)實性和迫切性[5]。

2 古村落發(fā)展中的政策悖論

2.1 普適性政策悖論

政府發(fā)布和執(zhí)行的政策可以具體地體現(xiàn)為多種形式：方針、路線、戰(zhàn)略、規(guī)劃、規(guī)章、條例、決定以及法律、法規(guī)等，都可以是政策的具體體現(xiàn)[6]。宏觀普適性政策是指和古村落發(fā)展相關的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設、資源保護等宏觀上適用所有地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的政策。

2.1.1 《土地管理法》——“古村落格局保存”與“古村落民居破壞”

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，村民建住宅，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑用地”。這條規(guī)定一定程度上保護了古村落“天人合一”的村落空間格局和人地和諧的環(huán)境圖底”[7]，保證了古村落不因新建筑的產(chǎn)生而破壞了完整性和原生性。但另一方面，根據(jù)這一規(guī)定，舊宅基地不拆，新宅基地不批，引發(fā)村民拆舊建新，這直接導致了目前古村落中許多具有較高價值的傳統(tǒng)民居被毀，使古村落呈現(xiàn)出新舊參差的局面，原有格局、自然環(huán)境和歷史風貌被破壞殆盡[3]。在我們調(diào)研的32個古村落中全部存在拆舊建新的情況，其中經(jīng)濟發(fā)展較好的12個村拆舊建新的速度較快。

2.1.2 新農(nóng)村建設政策——“新村建設、現(xiàn)代化生活方式”與“古村落傳統(tǒng)人居系統(tǒng)漸失”

2006年，中共中央、國務院下發(fā)《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，國家、各省市也連續(xù)出臺了關于建設新農(nóng)村的條文和政策性建議，這為古村落改善生產(chǎn)和生活環(huán)境提供了支撐和保障，也促進了古村落新村建設和居民對于現(xiàn)代化生活方式跟進的步伐。但另一方面，新農(nóng)村建設政策也加大了古村落傳統(tǒng)人居系統(tǒng)延續(xù)的難度，主要表現(xiàn)在兩方面：一是居民為了改善生活條件和生活環(huán)境會拆舊建新，尤其是沒有列入文物保護單位的古村落，改造舊居沒有相應的法律法規(guī)限制，從調(diào)研結果來看，即使是列入省級以上歷史文化名村的古村落，居民翻新舊居、拆舊建新的行為也很難制止，如國家級歷史文化名村平遙縣梁村是堡寨型建筑，有幾處堡墻都被挖開建成了小商店；二是城鎮(zhèn)化推進和新村落建設使大部分年輕人搬離古村落，只留下老年人留守，帶來大量房屋的空置，老宅子更加缺乏日常維護，日益衰敗，從調(diào)研總體來看，古村落老宅住戶中大約有30％為老人，有40％為老人與子女同住，只有20％為年輕核心家庭，另有10％左右為租??；同時隨著古村落社會結構發(fā)生變化，古村落文化生態(tài)系統(tǒng)中的習俗風尚、生活方式、社群關系等傳統(tǒng)文化因素也難以繼承和延續(xù)。在調(diào)研的古村落中，由于城鎮(zhèn)化進程和新農(nóng)村建設步伐的加快，古村落面貌呈現(xiàn)出四種類型，第一種是舊村整村搬遷至新村落，舊村整體得到修復進行旅游開發(fā)，古村落成為景區(qū)，如西文興村、皇城村、張壁村、上莊村等；第二種是沒有新村建設，古村落部分得到修復，開發(fā)為旅游景區(qū)，部分居民還居住在古村落，但居民對古民居的改造受到政府和開發(fā)商的限制，如小河村、后溝村、西灣村、李家山村等；第三種是在農(nóng)業(yè)相對發(fā)達或交通便利的古村落，村民人數(shù)較多，古民居改造速度快，古村落成為新舊混雜體，如谷戀村、梁村、西莊村等，第四種是貧困地區(qū)的古村落，居民逐漸搬離，改造和維護很少，古村落“空心化”趨勢明顯，古村落逐漸消亡，如王化溝村、店頭村、舊廣武村等。但無論是哪種類型，在我國城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的大潮中，傳統(tǒng)的古村落人居系統(tǒng)和文化體系都很難維系。

2.1.3 《文物保護法》—— “文物保護”與“產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限”

1982年施行，并于1991年修正的《文物保護法》僅在第二條規(guī)定“……古建筑……受國家保護”。20多年來，文物部門偏重于對單體建筑的保護，忽視了對村落的整體保護[2]，列入文保單位的古村落中的一些祠廟、大院等受到保護，每年有維修和保護資金，相對保存完整，而未列入的古民居及一般古建筑則往往破敗不堪。另外，由于列入文保單位的祠廟等建筑由政府部門管理，但祠廟等場所也是村民的精神和文化活動場所，無形中割裂了古村落與文保單位的聯(lián)系，打破了古村落的文化生態(tài)系統(tǒng)的整體性。2002年的《文物保護法》把古建筑群和省級以上歷史文化村鎮(zhèn)列入不可移動文物，目前，山西省有襄汾丁村、汾西師家溝村、聞喜阜底村、臨縣西灣村等15個古村落整體列入全國重點文物保護單位，每年有一定的保護維修經(jīng)費，對古村落的保護起到了積極的促進作用，但是，每年較少的資金對于古村落保護無異于杯水車薪。同時，《文物保護法》第十七條規(guī)定“……在文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶內(nèi)，不得建設污染文物保護單位及其環(huán)境的設施，不得進行可能影響文物保護單位安全及其環(huán)境的活動。”這條規(guī)定旨在最大限度地保護文物不受破壞，但同時對于“生活著”的古村落來說，也限制了村落其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和村民經(jīng)濟條件的改善。如對全國重點文物保護單位——竇莊村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，竇莊村的鄰村由于吸引外來投資建廠，村民收入明顯提高，居住環(huán)境明顯改善，與竇莊村形成了鮮明的對比：竇莊村村民年收入不到2萬元，而鄰村村民收入?yún)s達到4萬元；另外，與竇莊村相聚不遠，價值也很高的國家級歷史文化名村——上莊村由于未列入文保單位，在開發(fā)利用上更為便利。由此可見，全國文保單位的頭銜不僅限制了竇莊村其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時也限制了對于古村落的整體修復和開發(fā)利用，這種狀況反而使得竇莊村村民對文物保護工作產(chǎn)生了誤解和反感。

2.2 專門性政策的悖論

2.2.1 歷史文化名村保護政策——“促進古村落保護”與“村民改善生活條件受限”

隨著古村落價值日益受到重視，國家和省、市都出臺了相應的歷史文化名村名鎮(zhèn)保護政策。2004年山西省發(fā)布《關于加強歷史文化名鎮(zhèn)（名村）保護工作的意見》，從法律法規(guī)與政策、技術層面對歷史文化名鎮(zhèn)名村的工作提出了明確要求；2008年，國務院辦公廳下發(fā)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，這一條例把名城名鎮(zhèn)名村的保護納入了國家遺產(chǎn)保護的法律框架之下，明確了歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的申報與批準、保護規(guī)劃、保護措施等方面內(nèi)容，標志著我國歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的申報與保護管理工作已全面走上了法制化、規(guī)范化軌道，無疑會對古村落保護起到很好的促進和保障作用?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》第三十三條規(guī)定：“歷史建筑的所有權人應當按照保護規(guī)劃的要求，負責歷史建筑的維護和修繕”，這規(guī)定了古村落居民對于民居維護和修繕的責任，推動民居的保護；但第三十五條又規(guī)定“對歷史建筑進行外部修繕裝飾、添加設施以及改變歷史建筑的結構或者使用性質(zhì)的，應當經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準，并依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關手續(xù)?！边@其實也對古村落居民改善生活條件以及履行維護和修繕的責任增加了障礙。在調(diào)研中，很多村民認為“改善生活和居住條件受到限制，主管部門的批準繁瑣又困難”，最終選擇了放棄舊宅。

2.2.2 鼓勵旅游業(yè)發(fā)展政策——“經(jīng)濟發(fā)展”與“古村落屬性喪失”；“旅游短期發(fā)展”與“古村落可持續(xù)發(fā)展難題”

國家和地方對旅游業(yè)發(fā)展一系列鼓勵政策使旅游開發(fā)成為古村落經(jīng)濟發(fā)展和村落建筑保護的典型路徑。但是，目前來看，由于旅游業(yè)鼓勵政策中并沒有約定企業(yè)對資源的保護和文化傳承的責任，旅游業(yè)發(fā)展較好的古村落有的因為過度商業(yè)化失去了古村落文化生態(tài)的完整性和原生性，如安徽西遞、宏村，有的則是整村居民搬遷后開發(fā)旅游，古村落真正由社區(qū)變成為景區(qū)，如山西皇城相府所在的皇城村、西文興村。無論是哪種方式，旅游業(yè)的成功都帶來的是古村落自身屬性的喪失和文化生態(tài)系統(tǒng)功能的衰亡。

從各地根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展特點制定的地方性鼓勵旅游政策來看，在促進古村落保護和發(fā)展的同時，同樣也可能使其面臨衰落的風險。2010年，山西省人代會通過了《關于加快旅游業(yè)發(fā)展的決定》，提出了一系列加快旅游業(yè)發(fā)展的鼓勵政策，各地方政府也通過資源置換、稅收減免、貸款優(yōu)惠等方面的優(yōu)惠政策促進民營資本尤其是煤炭企業(yè)進行古村落的旅游開發(fā)。國家級歷史文化名村張壁村、上莊村、后溝村、皇城村、夏門村、閻景村等都是當?shù)孛禾科髽I(yè)在政府相關優(yōu)惠政策的激勵下投資開發(fā)的，這些企業(yè)的投資對古村落的資源保護和經(jīng)濟發(fā)展都起到了積極的促進作用。但是一方面煤炭企業(yè)旅游專業(yè)人才短缺，難以適應旅游市場需求，另一方面，來源于煤炭企業(yè)資金的古村落開發(fā)極容易受到煤炭市場波動的影響。因此，古村落旅游業(yè)的發(fā)展步伐緩慢。2012年到現(xiàn)在，煤炭市場不景氣影響了企業(yè)后續(xù)投資,夏門村、張壁村、上莊村、后溝村等旅游開發(fā)相繼停滯或減速，古村落旅游業(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展遭遇可持續(xù)難題，古村落陷入“半景區(qū)半社區(qū)”、“半修復半衰落”的兩難境地。

3 政策悖論原因分析

3.1 政策制定忽視了古村落的特殊性

表1 古村落和文物遺產(chǎn)、一般村落政策分析比較

古村落的重生是古村落整體文化系統(tǒng)的重生，不僅包括古民居、古建筑等物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，還包括民俗風情、特色工藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承，同時還要保證原住民生活的延續(xù)和改善，這就決定了促進古村落重生的政策需求不同于文物，也有別于一般村落（見表1）。在當今城鎮(zhèn)化快速發(fā)展及農(nóng)村生活水平不斷提高的背景下，任何一項政策制定如果不考慮古村落發(fā)展的這種特殊要求，就都會在發(fā)揮政策積極作用的同時帶來負面影響，使古村落陷入“重生”和“衰落”的掣肘局面。

3.2 政府、企業(yè)與古村落居民利益訴求客觀上難以契合

如表1所示，政策是由不同的行為主體單獨或聯(lián)合實施的，這些主體由于在政策實施中的利益訴求不同而具有不同的行為特征，政府作為政策的制定者，往往不僅從宏觀上考慮相對普適性政策，還要兼顧地區(qū)平衡、資源環(huán)境保護和居民生活水平改善，同時由于條塊政策的差異，各部門的政策制定更多地會從部門工作目標和利益出發(fā)，如文物保護部門只考慮文物的保護卻忽略了古村落產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求；企業(yè)無論以何種方式介入古村落發(fā)展，其客觀上必須考慮企業(yè)的利潤和企業(yè)的發(fā)展；而古村落居民更多地著眼于自身生活水平的提高和生活條件的改善，因此，在制定政策和執(zhí)行政策過程中，必然會帶來對古村落發(fā)展的不同影響。

3.3 政策自身功能的不全面

古村落保護與發(fā)展的雙重任務要求針對其發(fā)展的政策既要有激勵功能，也要有約束功能，使古村落能在“保護中發(fā)展”，在“發(fā)展中受到保護”。而且古村落重生內(nèi)容的豐富性和參與主體的多樣性也決定了政策制定中要考慮政策的兩面性以及具體性。但是，無論是普適性政策還是針對歷史文物古跡和古村落的專門政策，或者缺乏約束功能，或者具體執(zhí)行措施可操作性差，使政策的執(zhí)行可能出現(xiàn)方向不同的兩種效應。如國家《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》中規(guī)定了居民對于古民居維護和修繕的責任，由于沒有具體的經(jīng)費來源說明和責任界定，使得這條規(guī)定對促進古民居維護的作用有限；《山西省人民政府關于加強歷史文化名鎮(zhèn)名村保護工作的意見》明確提出“設立古村鎮(zhèn)保護專項資金”，但卻沒有資金來源、使用與管理等方面的配套政策，特別是缺失對社會、民間資金的鼓勵性政策引導，導致專項保護資金政策難以落實，在平遙等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)亓腥胧〖壱陨厦迕?zhèn)的古村鎮(zhèn)并沒有享受任何補貼，極大地影響了地方政府的申報和保護熱情；同時，現(xiàn)有政策雖然對古民居使用保護提出要求，但沒有鼓勵原住民“留住”老宅、或鼓勵“老宅認領保護”等相應政策出臺，古村鎮(zhèn)中老宅“空置”與“一戶兩宅”現(xiàn)象并存，前者大多出現(xiàn)在瀕危類古村落，后者則在大部分古村落中普遍存在。

4 政策悖論的破解

4.1 整合現(xiàn)有政策，完善政策功能

為了有利于古村落遺產(chǎn)文化生態(tài)的延續(xù)和古村落人居系統(tǒng)的保持，需要整合現(xiàn)有的針對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展及文物古跡的保護等方面政策法規(guī)，針對古村落專門出臺既有利于村落保護和傳承，也有利于村民發(fā)展的政策。同時，在制定促進古村落保護和發(fā)展的政策中要綜合考慮政策功能，既有促進古村落保護及原住民生活改善的激勵措施，同時也要有對古村落資源保護和維護原住民利益等方面的約束和限制功能。如就制定古村落產(chǎn)業(yè)政策來說，既要有對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵性政策，也要有相應的促進其承擔古村落保護和發(fā)展責任的約束性政策，如圖1。

表2 古村鎮(zhèn)保護與減貧的建設重點與政策需求

圖1 古村落產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策功能

4.2 制定靈活的古村落分類保護和發(fā)展政策

古村落在保存狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、開發(fā)利用狀況等方面存在不同的類型，其面臨的問題和矛盾也不盡相同，因此其政策關注點或政策需求重點也就存在差異。如對于保存狀況較好，以旅游業(yè)為主要開發(fā)方式的古村落，面臨的主要問題是如何保持旅游業(yè)發(fā)展的持續(xù)性、如何在旅游業(yè)發(fā)展過程中保護古村落文化的完整性和原生性、如何協(xié)調(diào)旅游企業(yè)、村集體和本地居民的利益以及明確各利益主體的責權利等等，相應地制定政策的重點，即鼓勵旅游業(yè)發(fā)展的政策，各利益主體責權利的明確規(guī)定以及建立旅游企業(yè)與居民利益協(xié)調(diào)機制，見表2。

4.2 配套應用政策工具，形成完善的政策運行系統(tǒng)

政策工具是實現(xiàn)政策目標的手段或方式。古村落的重生是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此，促進古村落重生的政策工具需要從財稅、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、規(guī)劃、保護及管理等方面入手。同時需要這些政策工具組合配套應用，在各種政策工具發(fā)揮自身功能的同時和其它政策工具協(xié)調(diào)互補，形成針對古村落的完善的政策運行系統(tǒng)，發(fā)揮各自的激勵和約束功能。比如產(chǎn)業(yè)政策的實施需要財政政策的支持和規(guī)劃政策的約束；而財政、土地等政策的有效實施離不開管理方面政策的支持。因而，各項政策的合理組合才能實現(xiàn)政策作用的最優(yōu)發(fā)揮。

4.3 因地制宜，發(fā)揮市縣級政策對古村落發(fā)展的直接促進作用

在古村落的保護與發(fā)展中，國家級及省級政策存在“模糊地帶”和功能缺失，這些政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的矛盾都集中于市縣級政府，而市縣級政府部門比較熟悉農(nóng)村的基層情況，它們代表國家在農(nóng)村中行使權力，其政策決定了新建房的形式和保護民居的方法，所以，市縣級政策在各級政策中是最關鍵的[2]。如臨縣對于磧口古鎮(zhèn)、西灣村和李家山村的古村落保護政策較具體，使得在控制促進翻建和新建房屋方面能進行有效控制；而晉城市對于煤炭企業(yè)開發(fā)古村落的具體激勵政策也加速了沁河流域古村落的旅游開發(fā)步伐。因此，市縣級政府部門應根據(jù)本地區(qū)的土地利用、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構等方面的情況制定更為具體的和具有可操作性的促進古村落保護與發(fā)展的政策措施。

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責任編輯：蔣亞林

TU98

A

1674-4144（2017）-08-87（5）

馮衛(wèi)紅，太原師范學院城鎮(zhèn)與區(qū)域發(fā)展研究所副教授，博士。邵秀英，太原師范學院管理系教授。

郝從容，太原師范學院管理系副教授。

教育部人文社科課題“古村落保護與減貧發(fā)展研究（編號：11YJA630092）”；山西省人文社科重點研究基地汾河流域科學發(fā)展研究中心基地項目“汾河流域文化旅游開發(fā)研究”。