淺析土地儲備資金管理

文/李敏，德陽市土地收購儲備中心

淺析土地儲備資金管理

文/李敏，德陽市土地收購儲備中心

從1996年我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心成立經(jīng)過二十年的實(shí)踐，土地儲備有效調(diào)節(jié)了土地供應(yīng)，促進(jìn)土地市場秩序的健康發(fā)展，已成為我國土地管理中不可或缺的重要組成部分，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，土地參與宏觀調(diào)控發(fā)揮了積極的作用，較好地保障了中央調(diào)控房地產(chǎn)市場、百姓安居措施的落實(shí)。而土地儲備從其一產(chǎn)生，就因其涉及多方、群體性利益而備受社會關(guān)注，特別是土地儲備過程中農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷住房安置問題，目前大多數(shù)土地儲備機(jī)構(gòu)采取修建安置房及配套道路的方式解決住房安置，這部份為國有基本建設(shè)范籌。這就要求在建立土地儲備資金管理基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對土地儲備中基本建設(shè)資金的管理。本文將站在土地儲備建設(shè)資金管理的角度，對土地儲備資金的管理和使用進(jìn)行探討。

土地儲備；基本建設(shè)；資金管理；籌集與使用

隨著我國城市化發(fā)展進(jìn)程的加快，在招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場方式的引導(dǎo)下，出讓國有土地的使用權(quán)已經(jīng)成為個地方政府和城市建設(shè)中的主要資金來源。由于土地儲備的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，如何才能合理的、科學(xué)的、規(guī)范的籌集和運(yùn)用已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的研究課題。近年來，我國相關(guān)部門對建立并完善我國土地管理的制度，進(jìn)一步規(guī)范我國土地出讓收支管理，土地儲備資金管理等付出了諸多努力，并做了大量的工作，在諸多法律法規(guī)、規(guī)范性文件等的支撐下，我國各地方政府紛紛對土地儲備中的資金管理問題進(jìn)行了諸多有益的探索。由于土地儲備資金管理的內(nèi)容具有復(fù)雜性和多樣性的特征，本文將就土地儲備資金的籌集與使用進(jìn)行探討。

1 土地儲備資金的基本內(nèi)涵

根據(jù)國家相關(guān)管理辦法的規(guī)定，已經(jīng)明確了土地儲備資金的基本內(nèi)涵。通過對這一概念的深度剖析，我們可以從如下幾方面對這一概念進(jìn)行理解。

1.1 建立土地儲備資金主要是為了滿足土地儲備工作的需要

根據(jù)土地儲備交易制度中的要求，進(jìn)行土地儲備工作就會發(fā)生土地儲備成本性支出，但是此時(shí)并未真正進(jìn)行土地交易，也并未實(shí)現(xiàn)真正的土地出讓收入。因此，為了保證土地儲備工作能夠順利開展，在客觀上要求必須建立土地儲備專項(xiàng)資金，以此來保證土地儲備工作的順利開展。

1.2 土地儲備資金主要就是專項(xiàng)用于開展土地儲備工作時(shí)發(fā)生的土地儲備成本支出

既然我們建立土地儲備資金的主要目的就是為了開展土地儲備工作，那么該項(xiàng)資金也就是主要用于土地儲備過程中出現(xiàn)的各項(xiàng)成本支出和費(fèi)用。如：根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行收購、征收、優(yōu)先購買、收回土地等需要支付的拆遷款、補(bǔ)償費(fèi)用、前期開發(fā)土地的支出等。

1.3 土地儲備機(jī)構(gòu)是土地儲備資金使用和管理的主體

關(guān)于這一點(diǎn)是毋庸置疑的，在一般的財(cái)政理論中基本上都認(rèn)為：土地儲備機(jī)構(gòu)是土地儲備資金的使用主體，作為一項(xiàng)專項(xiàng)財(cái)政資金，財(cái)政部門應(yīng)該使其管理的主體。目前，土地儲備資金的主要來源是貸款和財(cái)政預(yù)算。而貸款的主體則是土地儲備機(jī)構(gòu)，并同時(shí)承擔(dān)還款的額義務(wù)，為了能夠保證責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、為了便于管理，應(yīng)該由土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對土地儲備資金的管理與使用，并由財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)對齊的監(jiān)督。

1.4 土地儲備資金屬于一項(xiàng)周轉(zhuǎn)性專項(xiàng)資金

從本質(zhì)上看，其實(shí)土地儲備資金就相當(dāng)于是工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過程中的一種生產(chǎn)周轉(zhuǎn)資金，不同的是土地儲備資金的主要開支內(nèi)容——土地儲備成本支出最終應(yīng)該反映在土地出讓收入中。為了保證土地儲備交易工作的順利完成和實(shí)施，必須建立一定規(guī)模的周轉(zhuǎn)性資金，從土地儲備階段開始從中墊付資金用于土地的儲備成本支出，直到土地交易結(jié)束、實(shí)現(xiàn)土地出讓收入之后，再從土地出讓讓收入中將土地儲備成本中的部分撥付到原來的土地儲備資金中，以此來保證土地儲備資金的規(guī)模性和數(shù)量型，更是為土地儲備工作的繼續(xù)開展提供堅(jiān)實(shí)保障。

2 加強(qiáng)我國土地儲備資金管理的有效對策

2.1 多渠道籌集土地儲備資金，合理分散資金的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

為了有效緩解土地儲備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)壓力，有效降低只是通過銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款來進(jìn)行資金籌措的現(xiàn)狀，為了避免由于貸款而帶來的高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡可能地通過不同的途徑實(shí)現(xiàn)對資金的運(yùn)作，不斷拓寬融資渠道。一方面，我們可以從財(cái)政方面著手，爭取更多的財(cái)政支持，并本著“取之于地、用之于地”的基本原則，希望政府部門能夠從每年的土地出讓收益中留出一定金額的資金作為土地儲備金，以此為契機(jī)來提升自我積累的能力。同時(shí)，增加土地基金的權(quán)益資本，建立滾動式發(fā)展的資金良性循環(huán)機(jī)制。另一方面，可以借助土地債權(quán)化、推行換地權(quán)益書等方面向社會吸收更多的資金。當(dāng)然，對于那些已經(jīng)進(jìn)入到儲備中，但是并未進(jìn)行超前的土地，可以根據(jù)拆遷計(jì)劃在開發(fā)整理前先對其進(jìn)行出租，通過獲得的租金收益來支付銀行的貸款利息。由于我國的特殊國情，因此，城市土地儲備機(jī)構(gòu)相當(dāng)于是一個壟斷性的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，在運(yùn)行中資金的數(shù)額是巨大的，為了保證儲備機(jī)構(gòu)的奉公、廉潔，為了保證城市土地政策目標(biāo)體系的安全性、完整性，必須加強(qiáng)對資金運(yùn)作的嚴(yán)格監(jiān)督與管理。

2.2 加強(qiáng)對土地儲備成本的管理

為了進(jìn)一步提升和保證政府土地的增值收益，為了保證土地儲備工作的順利開展，我們必須加強(qiáng)對土地儲備成本的管理利于控制，以此來完善對土地儲備資金的管理。我們可以加強(qiáng)對土地儲備成本的事前、事中、事后控制，嚴(yán)格遵循土地儲備的工作流程，對土地儲備成本實(shí)行全過程、動態(tài)化、跟蹤式管理與控制，對其可控成本、變動成本、成本異常的偏差等進(jìn)行有效的、必要的監(jiān)控，以此來保證土地儲備成本控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使成本發(fā)生在可控范圍內(nèi)。

綜上所述，我們可以借鑒西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在這方面的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，在我國，土地儲備的產(chǎn)生是政府推行國有土地使用權(quán)市場化供應(yīng)制度的一種手段，是經(jīng)營土地的一種手段，是解決國有企業(yè)市場化改革的一種手段。因此，必須加強(qiáng)對土地儲備資金的管理，為促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

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