淺析科學(xué)事業(yè)單位全面預(yù)算管理

■ 楊 赟

（中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院鄭州礦產(chǎn)綜合利用研究所，河南 鄭州 450006)

1 全面預(yù)算的概念

在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理理論中，全面預(yù)算不是一個(gè)陌生的名詞。它是決策的量化，是進(jìn)行成本費(fèi)用控制的重要工具之一。在企業(yè)中全面預(yù)算包括業(yè)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算兩種，前者是對(duì)生產(chǎn)、銷售等業(yè)務(wù)活動(dòng)等投入產(chǎn)出活動(dòng)的預(yù)算，后者針對(duì)資金方面，包括成本費(fèi)用預(yù)算和資本預(yù)算等[1]。全面預(yù)算作為實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)的重要手段之一，已經(jīng)在企業(yè)中得到廣泛應(yīng)用，并日臻成熟與完善。而科學(xué)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理相對(duì)薄弱，還處在起步階段。鑒于這類單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)是非營(yíng)利性的，其業(yè)務(wù)活動(dòng)以科研開發(fā)工作為主，大部分單位沒有企業(yè)那樣成規(guī)模的生產(chǎn)銷售活動(dòng)，因此，本文所提到的科學(xué)事業(yè)單位全面預(yù)算管理是指單位內(nèi)部財(cái)務(wù)收支預(yù)算管理，其核心是資金管理。

2 科學(xué)事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

2.1 全面預(yù)算管理嚴(yán)重缺位，資金使用缺乏計(jì)劃性

這與科學(xué)事業(yè)單位性質(zhì)和發(fā)展歷史有關(guān)。這類單位是用技術(shù)和人力資源服務(wù)于社會(huì)，基本上屬于非營(yíng)利性質(zhì)，在財(cái)務(wù)上屬于消耗性的；在原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，他們主要依靠有限的財(cái)政撥款，資金來源相對(duì)單一。20世紀(jì)80、90年代資金匱乏是其財(cái)務(wù)管理面臨的主要難題。這種情況下，支出本身就是十分有限的，財(cái)務(wù)管理以盡量壓縮支出，減少赤字為宗旨，基本沒有財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，也就是沒有預(yù)算管理的概念，經(jīng)濟(jì)管理基本呈現(xiàn)粗放型，“拍腦袋”的現(xiàn)象較為普遍。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了研發(fā)活動(dòng)的開展，特別是近些年來國(guó)家提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，依靠科技進(jìn)步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為這些單位的發(fā)展帶來了勃勃生機(jī)。近些年來，科學(xué)事業(yè)單位無(wú)論從財(cái)政撥款到組織收入方面其資金規(guī)模與20世紀(jì)80、90年代都不可同日而語(yǔ)。單一資金來源局面已經(jīng)被打破，科學(xué)事業(yè)單位也積極投入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中去，從單一的科研活動(dòng)向多種經(jīng)營(yíng)發(fā)展，一方面用市場(chǎng)收入彌補(bǔ)事業(yè) 費(fèi)撥款的不足，改善單位的科研環(huán)境；另一方面，通過參與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益。

資金來源渠道拓寬，資金量增加了，就要求建立與資金規(guī)模相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理模式。以往的粗放型管理已經(jīng)嚴(yán)重不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)。資金控制過嚴(yán)，可能影響當(dāng)年的事業(yè)運(yùn)行；資金控制不到位，可能出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。因此，有效控制支出，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策就要做好內(nèi)部財(cái)務(wù)收支預(yù)算?，F(xiàn)有的每年以“二上二下”方式編制的部門預(yù)算能夠滿足財(cái)政的要求，但是其細(xì)化程度不高，缺乏可操作性，實(shí)際管理價(jià)值較低。所以，要想真正做到全面預(yù)算管理，還需要編制更加細(xì)化的、可操作性強(qiáng)的單位內(nèi)部財(cái)務(wù)收支預(yù)算。這樣可以減少支出安排的隨意性，提高資金統(tǒng)籌使用效率，使財(cái)務(wù)管理有條不紊。

2.2 預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制不科學(xué)主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：首先是編制時(shí)間不充足，倉(cāng)促編制出的預(yù)算沒有經(jīng)過詳盡周密的測(cè)算與預(yù)計(jì)，勢(shì)必質(zhì)量不高?，F(xiàn)在科學(xué)事業(yè)單位有相當(dāng)部分沒有有效組織編制內(nèi)部財(cái)務(wù)收支預(yù)算；即使有，編制也較為簡(jiǎn)單，往往集中在年底，編制時(shí)間倉(cāng)促，幾天就編制完成，缺乏反復(fù)的測(cè)算與預(yù)計(jì)，這樣編制出來的預(yù)算可操作性較差，有時(shí)甚至完全失去意義。其次，從預(yù)算編制的方法上來看，基本采用“基數(shù)法”，即比照上年的支出情況，結(jié)合下年度的需求，將上年的支出稍加修改，就形成了預(yù)算。不僅是單位內(nèi)部預(yù)算，財(cái)政撥款中事業(yè)費(fèi)的預(yù)算也是這樣的，基數(shù)多年不變。這樣做的缺點(diǎn)是可能將上年度中不合理的支出帶入了下一年，形成與實(shí)際支出情況相背離的局面。預(yù)算實(shí)際上是支出的一種事前控制，起到“堤壩”的作用。預(yù)算編制不科學(xué)造成預(yù)算不能執(zhí)行，給會(huì)計(jì)核算工作帶來了巨大的壓力。也就是上游已經(jīng)潰堤，下游何以能保住的道理。

2.3 預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

預(yù)算一旦編制完成并獲得通過，就要嚴(yán)格執(zhí)行。不僅對(duì)財(cái)政資金是這樣，內(nèi)部財(cái)務(wù)收支預(yù)算也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其剛性特征。單位預(yù)算在執(zhí)行過程中往往忽視了其嚴(yán)肅性，總有理由不執(zhí)行預(yù)算。這樣，再好的預(yù)算最終也會(huì)流于形式。

2.4 預(yù)算編制與管理缺乏專業(yè)預(yù)算人員

目前，科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制大多由財(cái)務(wù)部門完成，編制預(yù)算人員中從事會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)的居多數(shù)?！爸睾怂?，輕預(yù)算”的現(xiàn)象較為普遍。財(cái)務(wù)部門將大部分精力都放在會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)上，在預(yù)算上投入的精力與時(shí)間較少。然而預(yù)算卻是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，編制者是復(fù)合型人才，要有系統(tǒng)的理論知識(shí)，還要對(duì)單位歷年的財(cái)務(wù)收支情況和科研業(yè)務(wù)相當(dāng)了解，具有豐富的測(cè)算收支的經(jīng)驗(yàn)。這些工作是會(huì)計(jì)人員難以勝任的。所以，預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)知識(shí)和素質(zhì)從某種程度上講影響著預(yù)算編制的質(zhì)量。

3 加強(qiáng)科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理的幾個(gè)途徑

3.1 全面科學(xué)地編制預(yù)算

全面科學(xué)地編制預(yù)算，主要包括以下幾方面

3.1.1 建立切實(shí)可行的預(yù)算編制程序

既然預(yù)算編制是科學(xué)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理中一項(xiàng)十分重要的工作，因此有必要建立可操作性強(qiáng)的預(yù)算編制程序，使該項(xiàng)業(yè)務(wù)有序進(jìn)行，這也是保證預(yù)算質(zhì)量的措施之一。預(yù)算編制是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了財(cái)務(wù)部門外，還需要單位有專人牽頭，業(yè)務(wù)部門積極配合，經(jīng)過嚴(yán)密的論證才能完成。另外，一份高質(zhì)量的預(yù)算編制也不是一蹴而就的，需要經(jīng)過財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門的自上而下，自下而上，反復(fù)論證才能定稿?？茖W(xué)事業(yè)單位應(yīng)建立起預(yù)算委員會(huì)，由單位的主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門共同參與編制。同時(shí)，單位也應(yīng)當(dāng)賦予預(yù)算委員會(huì)明確的職責(zé)和權(quán)利，以保證預(yù)算順利編制完成和有效執(zhí)行。

3.1.2 保證預(yù)算編制有充足的時(shí)間

要保證預(yù)算的編制質(zhì)量，最基 本的就要保證有充足的編制時(shí)間。只有時(shí)間充足了，才能全面細(xì)致地將所有可能發(fā)生的情況預(yù)計(jì)上，才能保證預(yù)算的全面性和可行性。

3.1.3 采用零基預(yù)算法

零基預(yù)算法是編制預(yù)算較多采用的一種方法。在這種方法下編制的預(yù)算，不同于傳統(tǒng)做法，它不是參照上一年度的支出情況，而是完全按照預(yù)算年度將要發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，逐項(xiàng)對(duì)收支情況進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上編制預(yù)算[2]。這樣的預(yù)算優(yōu)點(diǎn)在于它摒棄了以往年度可能存在的不合理支出，將項(xiàng)目按照優(yōu)先級(jí)次進(jìn)行排隊(duì)，保障重點(diǎn)支出的資金安排，提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)對(duì)成本費(fèi)用的控制?？茖W(xué)事業(yè)單位在編制內(nèi)部財(cái)務(wù)收支預(yù)算時(shí)，可以參照上述做法。對(duì)于基礎(chǔ)工作不好，定額資料不夠健全的單位，全部使用零基預(yù)算編制有困難的，可以對(duì)重點(diǎn)支出和重點(diǎn)項(xiàng)目的支出使用零基預(yù)算法。

對(duì)于科學(xué)事業(yè)單位，對(duì)維修費(fèi)、差旅費(fèi)、水電費(fèi)等日常支出以及辦公設(shè)備、專用設(shè)備購(gòu)置等資本性支出的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)考慮使用零基預(yù)算法。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，將預(yù)算的執(zhí)行與單位內(nèi)部控制制度結(jié)合起來

預(yù)算執(zhí)行是單位全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的落實(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算作為預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，主要包括兩方面：一是將預(yù)算指標(biāo)層層分解到最基層，加以落實(shí)。對(duì)于收入指標(biāo)，將其分解到各業(yè)務(wù)部門，保證組織收入的落實(shí)；對(duì)于各項(xiàng)支出指標(biāo)，將其作為預(yù)算支出控制數(shù)下發(fā)的每個(gè)業(yè)務(wù)部門，這樣業(yè)務(wù)部門就成為成本控制中心，承擔(dān)起費(fèi)用控制的責(zé)任。對(duì)于支出，原則上不得超支，遇有特殊情況，應(yīng)當(dāng)由單位主管預(yù)算的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后進(jìn)行調(diào)整。在預(yù)算的中期，應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面分析，對(duì)于和實(shí)際情況有較大出入的支出內(nèi)容，及時(shí)調(diào)整。

二是將預(yù)算執(zhí)行與單位內(nèi)部控制系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合起來，使二者從不同角度對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)全面控制，保障各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。例如，可以將預(yù)算支出與授權(quán)審批結(jié)合起來，實(shí)行在預(yù)算支出控制范圍內(nèi)的分級(jí)授權(quán)審批制度，保證資金的安全性和使用效率；將預(yù)算控制與對(duì)外投資、固定資產(chǎn)購(gòu)建等大額資本性支出結(jié)合起來，將上述資本性支出在預(yù)算中作為重點(diǎn)支出內(nèi)容加以反映，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些重大投資從立項(xiàng)到執(zhí)行的集體決策、公開透明的內(nèi)控目標(biāo)； 另外，收入預(yù)算可以和銷貨與收款環(huán)節(jié)的控制，支出預(yù)算與購(gòu)貨及付款環(huán)節(jié)的控制結(jié)合起來，使預(yù)算控制系統(tǒng)與內(nèi)部控制系統(tǒng)二者相得益彰。

3.3 建立健全預(yù)算機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)預(yù)算人員

資產(chǎn)規(guī)模較大的科學(xué)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)；對(duì)于資金規(guī)模較小的單位，可以將預(yù)算編制機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)務(wù)部門，但是，應(yīng)配備專職的預(yù)算編制人員。同時(shí)，可以將財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，預(yù)算委員會(huì)作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)。遇到編制預(yù)算等重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由預(yù)算委員會(huì)組織編制預(yù)算。另外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算人員的在職專業(yè)培訓(xùn)，以保證預(yù)算的編制質(zhì)量。

除了人員、機(jī)構(gòu)上有所保證外，還應(yīng)當(dāng)在管理手段上創(chuàng)新。這就是網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)利用，通過單位局域網(wǎng)或者商業(yè)軟件，如ERP系統(tǒng)，可以對(duì)預(yù)算實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)控制，提高工作效率。

科學(xué)事業(yè)單位過去沿襲下來的傳統(tǒng)管理模式與現(xiàn)有國(guó)家的有關(guān)管理制度、單位資金規(guī)模不相適應(yīng)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)采用新的管理模式。而全面預(yù)算管理作為科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新的內(nèi)容之一，正是適應(yīng)了新形勢(shì)下的要求，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)科學(xué)有效地控制。

[1]財(cái)政部注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試委員會(huì)辦公室.財(cái)務(wù)成本管理[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2003.

[2]王叔九,程謙.國(guó)家預(yù)算學(xué)[M].四川:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,1995.