目標管理理論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的建構(gòu)研究

孫蘭婷

目標管理作為一種現(xiàn)代化管理方法，在企業(yè)和公共行政部門都有其發(fā)揮的空間，吸取其在企業(yè)中的不斷成熟和完善的優(yōu)點，將其運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的建構(gòu)中來。本文簡單闡述了目標管理的基本含義和引申含義，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊化地位和行政行為的實際行使情況，強調(diào)了目標管理理論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的重要性，也在其運行中產(chǎn)生和即將會產(chǎn)生出的主要問題進行總結(jié)和前瞻，從而歸納出運用目標管理理論有效建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的措施，進而把目標管理依據(jù)實際情況，充分應(yīng)用在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)中，使其發(fā)揮出在我國整個行政體系中的奠基石作用。

面對全球化經(jīng)濟和政治的迅猛變遷，我國的發(fā)展突飛猛進，國際地位不斷上升，這就對我國行政機關(guān)的要求越來越高，如何提高城市間的競爭力，提高基層行政機關(guān)的績效，使行政體系的運行更具有全局化的效果，利用恰當高效的管理理論更好的發(fā)揮基層行政組織在經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的作用，是近年來我國行政體制不斷改革面臨的重要問題。目標管理理論的產(chǎn)生和成熟恰好解決了基層行政機關(guān)改革中遇到的瓶頸，有利于調(diào)整基層行政結(jié)構(gòu)，合理有效地進行行政行為，完成行政目標。

一、目標管理的基本含義及引申義

（一）基本含義

“目標管理”一詞在企業(yè)中應(yīng)用而生，其基本的含義“是現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，依據(jù)企業(yè)目標對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動進行管理和控制，并組織全體職工共同為之實現(xiàn)的一種新型的卓有成效的綜合管理技術(shù)。”目標管理理論是最廣泛地動員全體職工，參與管理、上下協(xié)調(diào)、彼此合作，進行自我控制，自我評核，最大限度地調(diào)動員工積極性，以實現(xiàn)整體目標的管理科學(xué)。

（二）引申義

目標管理在企業(yè)中運用的不斷成熟和完善，使其具備了在行政體制中大展身手的基本條件，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種基層組織中更加具有一定的實際操作性和實踐意義。

政府部門的目標管理可以定義為一種參與式管理方法，是試圖通過制定科學(xué)的目標體系、全面徹底的目標落實、目標評價和監(jiān)督等環(huán)節(jié)來確定一種有效的行政管理方法，克服行政組織在行政管理中目標不明確、評價標準缺乏、對行政組織的監(jiān)督不力、甚至行政管理方法欠缺等問題，并且激勵全體工作人員參與工作目標的制定和分解，它可以減少對工作人員過多的限制和干預(yù)，實現(xiàn)自我控制，以保證政府部門總體目標的實現(xiàn)過程。

二、目標管理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中的重要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境具有多維視角的特征，其內(nèi)涵可以從政治學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等角度進行多種詮釋，本文引用公共管理學(xué)的研究視野，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)定義為“共同治理農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)公共事物的各利益相關(guān)主體組成的合作有機體。

（一）有利于保證基層組織在行政體系中的根本地位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的一級政府，它的任務(wù)是根據(jù)黨的方針政策和國家的法律法令去直接領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化和其他各項工作，目標管理理論的應(yīng)用能夠使其具有一定的目的性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在實施管理時應(yīng)當遵循一種價值取向原則，即服務(wù)原則、公正原則、廉潔原則、民主管理原則、責任原則，有目的，有規(guī)律地更好的將中央和上級政府決議、指示親自實踐，具體實施，才能落實到實處，真正的貫徹執(zhí)行，才能起到在我國行政體系中的奠基石作用。

（二）有利于維護服務(wù)于群眾的理論宗旨

政府部門的根本理論宗旨應(yīng)當是全心全意為人民服務(wù)，尤其是基層政府，它直接面向于村民百姓，必須深入群眾，了解群眾所需，目標管理的不斷滲入和應(yīng)用可使基層政府的工作人員清楚部門的階段目標和終極目標，也將以往傳統(tǒng)政府精英黑箱式的操作轉(zhuǎn)向公眾參與式的操作，從目標中尋求動力，努力維護群眾的根本利益。

（三）有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政中的基本活力

企業(yè)中的“以人為本”理念的灌輸尤為重要，同樣的，行政部門中的“以人為本”不可忽視，既應(yīng)明確人民公仆的身份，也要運用各種理論充分調(diào)動工作人員的積極性和主動性。為了更好的提高政府的工作效率，提高政府在公眾心目中的形象，使政府政策規(guī)定的落實能夠有效的起到作用，目標管理理論在基層行政部門的應(yīng)用還可縮短無效率的行為過程，使中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，使其在行使行政行為是不斷充滿動力和活力。

三、目標管理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政運行中存在的問題

目標管理理論在行政中得以不斷應(yīng)用的今天，也同樣在地方政府和基層政府中試探前行，但由于目標管理理論仍然在現(xiàn)階段不斷變化的經(jīng)濟政治文化大范圍內(nèi)隨之影響，而且在行政部門中的應(yīng)用還未成熟，更多的方式方法屬于摸索著前進，也未能出現(xiàn)良好的提高工作效率且管理合理性的有效措施，還需要進一步的探究，且在摸索過程中出現(xiàn)了多種阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的執(zhí)行和政府發(fā)展的問題，同時也針對目標管理在其他基層政府廣泛應(yīng)用中將會出現(xiàn)的問題引以為戒。

（一）目標管理的實施更多流于形式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的組織往往接受了太多來自中央和地方的政策指令，為了達成所謂上級單位制定的“目標”而不切合實際訂立各部門目標，在目標管理中強化了目標而淡化了目的，以為有了目標管理就能上去了，就是所謂的應(yīng)用了目標管理的方法，其結(jié)果大多制定的目標墻上掛掛、紙上寫寫、口頭說說，形式主義異常嚴重，也使得部門的工作人員覺得目標只是個幌子，沒有實際的約束力和可實現(xiàn)性。

（二）基層政府諸多目標難以量化

對于政府部門這個龐大的組織而言，許多目標（如效益、服務(wù)、質(zhì)量）都是模糊的，難以將其量化，基層政府所牽扯的實際情況的變動較多，直接面向農(nóng)民群眾，其目標具有太多的多變性和可調(diào)控性，許多服務(wù)性產(chǎn)出具有無形性的特征，政府的大多數(shù)政策的實行缺乏價格信號和“消費者”的自由選擇，所以難以將這些目標進行量化的測定。

（三）目標的先進性和現(xiàn)實性尚未統(tǒng)

在進行目標管理中，要達到提高效率的目的，目標本身必須既先進又可行，目標的制定應(yīng)當不易太高或太低。然而作為基層單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的目標往往全無實用性，僅僅為了迎合上級機關(guān)單位的政策指令，并沒有針對地方特色和特殊性做出實際的措施，給各部門工作人員制定出根本完成不了的目標，完不成目標的懲罰也使得更多的工作人員自尊心和自信心受挫，工作中全無動力，也會將附加情緒帶到前來辦事的百姓身上，以致目標任務(wù)完不成，服務(wù)質(zhì)量上不去，工作業(yè)績上不去，政府形象也就跟著上不去。

（四）干部隊伍知識水平偏低

在基層政府干部隊伍中，年齡層偏高，學(xué)歷水平偏低，知識儲備量偏少，對現(xiàn)代管理的方式方法大多理解不足，專業(yè)的技術(shù)人員和管理人員的匱乏致使目標管理的推行力較差，目標信息也往往在政府部門上下傳播過程中的失真或漏損，在傳統(tǒng)信息傳播體制下，某些執(zhí)行機構(gòu)由于自身的認識偏差——“個人偏好”，存在著利益趨向及溝通渠道的障礙，導(dǎo)致信息失真率較高，下情無法上達，而高層領(lǐng)導(dǎo)在決策訂立目標時缺乏一定的知識理論性，同時也使大量關(guān)于政策效果的反饋信息經(jīng)常不能順暢全面進入傳輸渠道，或是進入傳輸渠道卻不能進入決策過程，亦或是信息在傳輸過程中經(jīng)過人為不當過濾造成信息流失等等，從而嚴重影響了行政效率。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理責任機制的舉措

新公共服務(wù)旨在以最大的效率更好的服務(wù)于公眾，就應(yīng)當充分完善公民回應(yīng)，公民參與等路徑，完成政府與公眾之間雙向度的互動回應(yīng)。

（一）加強法律規(guī)范，完善責任機制。進一步完善法律法規(guī)，依法對行政主體的行政人員進行約束，加大執(zhí)法力度，維護法律評判標準的公正性，從法律和行政體系上明確人員的權(quán)限和責任，使其在責任缺失時沒有借口可依，平等地尊重、傾聽、預(yù)見每個公民的利益訴求。

（二）建立回應(yīng)機制，促進公民參與。在政府實行公共服務(wù)的過程中，政府對公眾的需求和所提出的問題應(yīng)到做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程，注重公眾的需求，注重公眾的參與。我國目前行政責任的回應(yīng)性過差，其原因有三，一是政府的信息公開采取“避重就輕”政策，只是讓民眾了解雞毛蒜皮的小事；二是公眾對待政府信息公開沒有采取足夠的重視態(tài)度，對時事政策缺乏敏感度，等到出現(xiàn)問題才會去溯源制度政策的可行性和實施性，回應(yīng)意識和回應(yīng)效率過差，三是一些政府行政人員意圖將政府回應(yīng)做到基層，但只是表面體察民意，深入群眾，實則流于形式，裝腔做樣。應(yīng)當建立“公眾一政府一公眾一政府”循環(huán)往復(fù)的回應(yīng)機制，充分吸納，綜合考慮，反復(fù)權(quán)衡，及時反饋，追加服務(wù)各方面多元化的利益訴求，從而達到公民參與政務(wù)，了解政府。

（三）重視信訪工作，確保政務(wù)透明。在時下的信訪治理體制中，應(yīng)當加強對地方政府和基層代理人監(jiān)控的辦法，促使他們重視信訪工作，緩解上層的信訪工作壓力。同時，也會存在“上訪釘子戶”采取踩線不越線的“走鋼絲”策略的現(xiàn)象，從而有效地規(guī)避國家權(quán)力的束縛，消解國家基礎(chǔ)權(quán)力效能。這就要求行政人員明確國家職能定位，擺脫不合理上訪者利用國家意識形態(tài)上的缺陷對政府權(quán)力實施形成制約，減少一些群體搶占他人利益或者向政府爭取不合道義情理的好處現(xiàn)象的發(fā)生，是政府信息公開透明，能夠被公眾所掌握，責任人承擔相應(yīng)責任，維護公民的合法正當權(quán)益。

（四）強化網(wǎng)絡(luò)載體，重塑政治權(quán)威。開啟政府的網(wǎng)絡(luò)政治動員模式，加強網(wǎng)絡(luò)信息安全的維護，一方面確保公民時刻了解政府信息動態(tài)，另一方面也要防止其他群體利用網(wǎng)絡(luò)對我國政府信息的惡意詆毀和虛構(gòu)，“權(quán)威性、合法性、品行構(gòu)成了‘層級型的品牌信源特征，這種品牌特征要么在作為一種消解網(wǎng)絡(luò)平權(quán)的力量、助長著某些主流信源的‘超級信源能力，要么則使得普通意義上的信源淪為‘亞信源型的蕓蕓眾生。國家和政府主導(dǎo)下的主流信源一定可以成為網(wǎng)絡(luò)空間的“超級信源”，受到網(wǎng)民關(guān)注，取得民眾的信任，從而重塑政府的公正和權(quán)威。

五、如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中實行有效的目標管理

在把握目標管理的實質(zhì)含義和引申意義時，探究目標管理在實際運用中遇到的各種問題，且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行時存在的若干問題，提出了以下集中有效實際的辦法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐中能夠更好的運用目標管理理論，提高效率，提高政府服務(wù)力。

（一）整體把握目標，綜合設(shè)計方案

在行政管理過程中總目標的制定和各個分目標要形成一個統(tǒng)一、和諧、有機的整體，目標管理不是簡單的分解和歸納，要有一定總的目標的方向，進而形成相互配合、層次分明、富有高校的體系結(jié)構(gòu)，針對材料梳理，綜合整體的分析把握，系統(tǒng)性地設(shè)計出目標管理的方案，通過貫徹實施，使得政府各部門形成合力、減少沖突、節(jié)約資源、提高效率，將目標管理落實到實處，在實踐中充分發(fā)揮其基層政府的根本性作用。

（二）結(jié)合因地制宜，靈活應(yīng)用措施

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)與中央機關(guān)和其他地方行政機關(guān)的區(qū)別和特點，依據(jù)各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況設(shè)立目標，結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)現(xiàn)狀、居民概況、政治文化等

系列實際因素，靈活應(yīng)用目標管理的方式方法，展開制定目標計劃，用“穩(wěn)、準、狠”的手段針對目標實施過程中的問題進行適當優(yōu)化和糾正，并結(jié)合其多變的本性，在目標實施過程中靈活應(yīng)對。

（三）提高干部水平，增強責任意識

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部素質(zhì)和水平的現(xiàn)狀和問題，制定一系列培訓(xùn)計劃和選人用人計劃，積極引進知識和管理型人才，培訓(xùn)現(xiàn)有干部的道德和文化水平，并且要求干部明確自身作為人民公仆的責任，通過目標管理增強干部完成目標的自信心和能動性，使其自覺完成工作任務(wù)，自覺熱心服務(wù)于群眾，約束其個人的違規(guī)或不當行為，履行行政干部職責。

（四）加強動態(tài)監(jiān)控，預(yù)防目標偏離

目標體系確立后就要開始對目標管理的結(jié)果進行實時監(jiān)控，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行上的實際情況，定期統(tǒng)計各部門、各村、各社目標的完成進度，及時針對完成目標過程中的新情況、新問題，按照初始目標的要求及時優(yōu)化和修改?；鶎诱姓母黜椖繕耸欠穹限r(nóng)民的利益最終需要得到農(nóng)民的評價，建立便利的平臺，充分與農(nóng)民互動，用簡單易懂的語言和方法，結(jié)合實地情況，讓農(nóng)民定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政目標評價，并針對完成情況，制定獎懲制度，一方面激勵政府辦公人員的主動性，另一方面也時刻防止管理目標的偏離。

目標管理理論是一種有效且富有前景的管理理論，吸取其在企業(yè)中運用形成的精華，針對我國基本國情和現(xiàn)狀，用以服務(wù)群眾、競爭理念、契約關(guān)系、績效評估為核心的目標管理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中尋求到更住的行政行為方式，以便將政策的貫徹落實更具有實際性和可持續(xù)性，為更好的服務(wù)于群眾而不斷創(chuàng)新。