魏超

摘要：PPP融資模式對于緩解公共基礎設施建設資金不足、提升公共服務效率、降低地方政府債務規(guī)模等方面發(fā)揮著重要作用。近年來，地方各級政府紛紛探索落實PPP融資模式，不斷推出涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、軌道交通等多個領域PPP融資模式的項目試點，吸引更多的社會資本參與公共基礎設施的建設和運營中去。

關鍵詞：PPP融資模式 垃圾處理 養(yǎng)老 公共基礎設施建設

一、PPP融資模式概述

PPP（政府和社會資本合作）融資模式通常理解為公共部門通過與私人部門建立合作伙伴關系，提供公共產(chǎn)品或服務的一種模式。這種模式興起于20世紀90年代的英國，成功應用于城市交通、醫(yī)院、學校等基礎設施領域，隨后在歐洲、美洲等地區(qū)的一些國家得到廣泛采用，許多國家設立專門的政府機構來推動PPP的發(fā)展，至今PPP融資模式已在全球范圍內得到廣泛應用。

PPP融資模式引入私人部門投資可以彌補政府投資不足的問題，充分盤活社會資本，而且民營企業(yè)的參與能夠提高工作效率，節(jié)約管理成本和資金成本，有助于提升基礎設施項目的建設水平和服務水準，可以說PPP是一種雙贏互利的融資模式。它的特征主要有：一是以項目為主體，一切活動圍繞PPP項目展開；二是有限追索貸款，貸款人只能在貸款的某個特定時間段以及某些規(guī)定范圍內對項目借款人或者公私合作雙方進行追索；三是風險分擔合理，私營部門通常只需要承擔商業(yè)風險，由政府來承擔政策變動、罷工等政治風險和利率變動、通貨膨脹等系統(tǒng)風險。

二、地級市運用PPP融資模式的可行性研究（以濰坊市為例）

2014年濰坊市以金融為運作主體成立了PPP運作中心，制定了PPP實施指南。截止目前，濰坊市已啟動11個PPP項目，總投資130億元。濟青高鐵濰坊段項目是非常具有代表性的PPP項目。

濟青高鐵是國內第一條由地方為主投資建設的高速鐵路，是國家“四縱四橫”鐵路網(wǎng)太青客專的重要組成部分。全線長307公里，僅濰坊段就有147公里，沿線征地和拆遷補償耗資占半，給財政帶來巨大壓力。濰坊市采用PPP融資模式來實施沿線征地和拆遷補償，成為全國首單規(guī)范運作的地方高鐵PPP項目。項目計劃投資規(guī)模為40億元，期限15年。具體運作方式為：濰坊市政府授權濰坊市財政局擔任實施機構，按照“公開招標——資格預審——競爭性磋商”的程序確定社會資本方。隨后由政府通過指定機構與中標者合資成立PPP項目公司，政府方負責濰坊段沿線的征地、拆遷和資金使用的監(jiān)管工作，社會資本方則負責征地拆遷資金的籌集和項目的運營管理。濟青高鐵公司（由山東鐵路建設投資有限公司、中國鐵路發(fā)展基金股份有限公司等5方共同出資成立，為濟青高鐵項目建設主體）將按項目工程量對價給予PPP項目公司相應股權，PPP項目公司據(jù)此獲取濟青高鐵的運營收益。項目合作期限不少于10年，自合作之日起至少5年后進入回購期，政府可以按成本價優(yōu)先回購社會資本的股權。社會資本方每年將獲得不高于8%的固定收益，收益來源為濟青高鐵的運營收益，不足部分則由政府補貼，并且政府運營補貼支出列入財政年度預算以及中長期財政規(guī)劃。

除試點成功的軌道交通外，我國各地級市還可以在養(yǎng)老、污水處理、垃圾處理、醫(yī)療等公共基礎設施和公共服務領域篩選申報PPP試點項目，力爭通過社會資本投入帶動市場主體運營優(yōu)勢發(fā)揮，實現(xiàn)政府公共資源與資源的有效結合，為公共基礎設施項目建設運營開辟新路徑。

以PPP融資模式應用到養(yǎng)老方面來說。從本質上講養(yǎng)老機構屬于公共產(chǎn)品，理應由政府等公共部門投資建設和運營，但是就目前我國大多數(shù)地級市的財政狀況而言，政府投入和資源配置遠達不到養(yǎng)老全覆蓋。此外，養(yǎng)老服務業(yè)面臨的投資缺口較大、公辦民辦養(yǎng)老機構兩極分化、民辦養(yǎng)老機構優(yōu)惠扶持政策落實不到位、專業(yè)護理人才匱乏等問題都會影響到養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展。因此，遵循市場規(guī)律將私人部門引入養(yǎng)老領域，并與政府的公共部門合作是非常必要的，鼓勵私人部門投身養(yǎng)老機構建設并進行市場化運作，是解決我國養(yǎng)老問題的有效途徑。

三、地級市運用PPP融資模式的對策與建議

作為一種新的融資模式，結合各地級市實際情況具體可以考慮從以下幾個方面完善：

1.制定并落實多項政策支持

建立投資收益補償機制。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。鼓勵創(chuàng)新投資建設模式。降低建設和運營成本，提高投資效益，推行特許經(jīng)營制度，通過招標選擇符合要求的經(jīng)營者，鼓勵社會資本依法開展特許經(jīng)營活動。完善土地使用政策。

2.設立專業(yè)機構，加強專業(yè)人才的培養(yǎng)

政府部門要積極設立專業(yè)機構來研究PPP文件政策，制定PPP項目計劃，做好項目儲備、項目評估、信息管理、業(yè)務指導、宣傳培訓等工作。此外，PPP融資模式的運作需要懂金融、財務、法律等方面的知識的復合人才，因此，各地級市要大力發(fā)展PPP項目，必須培育或者引進專業(yè)人才。

3.建立政府負債剛性約束機制

可借鑒國際經(jīng)驗，將政府對私人部門的承諾向社會公開，接受社會監(jiān)督，同時將項目收益作為政府或有負債納入負債總規(guī)模進行上限控制，并經(jīng)市人大按照預算程序審議，進而來規(guī)避地方投資沖動，確保債務規(guī)模和項目風險可控。