中美貿(mào)易摩擦背景下中國(guó)糧食安全的法制思考

郭曉蕊

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

近年來(lái)，中國(guó)糧食產(chǎn)量連年增收，但在人口數(shù)量、收入水平不斷提升的情況下，供求關(guān)系依然緊張，糧食進(jìn)口量居高不下。美國(guó)作為中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品主要進(jìn)口市場(chǎng)之一，中美貿(mào)易摩擦給中國(guó)國(guó)內(nèi)糧食安全帶來(lái)較大影響，這使我們清晰認(rèn)識(shí)到糧食安全必須掌握在自己手中。只有健全的糧食法制體系才能撐起糧食安全屏障，使中國(guó)踏上糧食生產(chǎn)強(qiáng)國(guó)之路。

1 中國(guó)糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

1.1 糧食需求缺口增大

隨著中美貿(mào)易摩擦的持續(xù)，中國(guó)糧食安全領(lǐng)域的短板逐步顯露，首先體現(xiàn)在糧食需求缺口不斷增大。如大豆的需求缺口不斷增大，2018年中國(guó)大豆總產(chǎn)量1 600萬(wàn)t，不足進(jìn)口量的20%，同年中國(guó)進(jìn)口美國(guó)大豆共1 664萬(wàn)t，同比下降49.3%。由于美國(guó)是中國(guó)大豆進(jìn)口主要來(lái)源國(guó)，且與另一主要來(lái)源國(guó)巴西大豆的成熟期不同，即使中國(guó)相繼拓展大豆進(jìn)口來(lái)源國(guó)并加大其他國(guó)家的進(jìn)口量，也難以彌補(bǔ)目前國(guó)內(nèi)的需求缺口。其次，糧食需求缺口繼而引發(fā)國(guó)內(nèi)部分糧食價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)。糧價(jià)乃百價(jià)之基，糧價(jià)不穩(wěn)勢(shì)必影響到社會(huì)各個(gè)方面。如提取大豆油的副產(chǎn)品豆粕是制作牲畜與家禽飼料的主要原料［1］，由于國(guó)內(nèi)大豆供給不足，導(dǎo)致近期雞蛋等價(jià)格飛速上漲卻依然供不應(yīng)求。再次，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性受到影響。針對(duì)大豆供給不足、過(guò)度依賴進(jìn)口等情況，2019年中央一號(hào)文件提出實(shí)施大豆振興計(jì)劃，并出臺(tái)了加大種植大豆農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策。但在保證國(guó)家糧食安全的前提下，有限的耕地資源分配會(huì)變得更加艱難，大豆種植面積擴(kuò)張勢(shì)必?cái)D壓其他糧食作物的種植面積，導(dǎo)致其他糧食作物產(chǎn)量出現(xiàn)波動(dòng)。

1.2 糧食主產(chǎn)區(qū)亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)

糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重任，目前中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、收入水平提高，食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，直接口糧消費(fèi)逐年下降，肉禽蛋奶等間接口糧消費(fèi)持續(xù)增加。但糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)無(wú)法滿足食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的現(xiàn)狀，在大豆和優(yōu)質(zhì)小麥、高粱等糧食作物供給方面一直未能擺脫對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴。其次，中國(guó)糧食安全面臨“天花板”與“地板”的雙重?cái)D壓［2］，農(nóng)民的種糧利益得不到保障。一方面，部分糧食的價(jià)格高于國(guó)外糧食進(jìn)口到岸完稅后的價(jià)格，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)出現(xiàn)倒掛；另一方面，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，種糧人口減少，勞動(dòng)力價(jià)格和土地租金逐漸上漲等原因快速推高了糧食生產(chǎn)成本。最后，中國(guó)地少人多，耕地?cái)?shù)量緊缺且地塊分散、中低產(chǎn)田居多、受污染狀況嚴(yán)重［3］，糧食產(chǎn)量與質(zhì)量參差不齊。解決這些問(wèn)題不僅需要加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的資金和技術(shù)投入，還需要從法律層面明晰糧食行政主管部門的職責(zé)，完善糧食種植、流通、進(jìn)出口等制度，加快糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2 中國(guó)糧食安全法制現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1 缺乏糧食安全相關(guān)法律

糧食安全具有關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略地位，但國(guó)內(nèi)糧食安全立法卻與其戰(zhàn)略地位不符。調(diào)整糧食安全的法律法規(guī)除《糧食流通管理?xiàng)l例》和《農(nóng)業(yè)法》“糧食安全”章節(jié)中的6個(gè)條文之外，主要依靠糧食政策來(lái)保證糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不可否認(rèn)，自2004年《糧食流通管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施以來(lái)，各級(jí)糧食行政管理部門嚴(yán)格按照《條例》賦予的職責(zé)，結(jié)合相關(guān)政策的指引，對(duì)糧食生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域的監(jiān)管取得了顯著成效［4］。但隨著社會(huì)的發(fā)展及國(guó)際形勢(shì)的變化，一些影響糧食安全的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)亟需通過(guò)法律來(lái)解決。如糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，與主銷區(qū)財(cái)政收入相差較大［5］；在增添、修繕農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施和改造中低產(chǎn)田、加大糧食補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性方面存在不足，需要通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制來(lái)平衡產(chǎn)銷區(qū)的發(fā)展。然而僅通過(guò)《糧食流通管理?xiàng)l例》及各項(xiàng)政策中的鼓勵(lì)性質(zhì)條款推動(dòng)糧食產(chǎn)銷區(qū)之間建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，缺乏實(shí)際操作性。

當(dāng)前中國(guó)處于從追求糧食產(chǎn)量到重視糧食整體安全的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于需要全國(guó)統(tǒng)籌，涉及面廣、問(wèn)題較多，糧食安全相關(guān)法律時(shí)至今日還未出臺(tái)。完善的糧食安全法制體系是保障糧食安全的基石，沒(méi)有健全的糧食安全法制體系，糧食安全行政主管部門權(quán)責(zé)不清，產(chǎn)銷區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制無(wú)法落實(shí)。德、美、日等國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛的原因除了科學(xué)技術(shù)水平發(fā)達(dá)之外，更重要的是具備完善的法律制度［6］。中國(guó)也必須通過(guò)法律制度的頂層設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范糧食產(chǎn)業(yè)秩序，保障糧食安全。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定不完善

根據(jù)中國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后的規(guī)定，耕地分配時(shí)應(yīng)先根據(jù)土地肥力、位置等因素劃分不同地塊，之后將不同土地再次均分給每位農(nóng)民。雖是為了保障公平，但造成農(nóng)村耕地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重。為解決這一問(wèn)題，提高土地利用率，中國(guó)于2014年提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，即土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不變，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民有權(quán)將經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)簽訂土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)合同在一定期限內(nèi)流轉(zhuǎn)出去以此獲得收益。2018年《農(nóng)村土地承包法》的修正正式確立了“三權(quán)分置”制度?！叭龣?quán)分置”制度在中國(guó)農(nóng)村推行之后，從一定程度上提升了土地利用率，但并未出現(xiàn)預(yù)期的大規(guī)模增產(chǎn)，究其原因在于制度設(shè)計(jì)不合理，未能闡清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后的權(quán)利內(nèi)涵和邊界，也未有相應(yīng)的法律程序確保該制度的有效實(shí)施。同時(shí)，目前關(guān)于“三權(quán)分置”的法律法規(guī)及研究等基本以做大經(jīng)營(yíng)權(quán)為目標(biāo)，集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)虛化［7］，如現(xiàn)實(shí)中缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的調(diào)控、農(nóng)村土地分配混亂、無(wú)法確保農(nóng)民有足夠的土地分配將影響農(nóng)村穩(wěn)定［8］。此外，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)程序及市場(chǎng)機(jī)制規(guī)定不健全，實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中問(wèn)題頻發(fā)，如缺乏土地流轉(zhuǎn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)、低價(jià)流轉(zhuǎn)等不公平現(xiàn)象［9］。

2.3 糧食生產(chǎn)污染缺乏法律規(guī)制

中國(guó)過(guò)去以犧牲農(nóng)業(yè)環(huán)境為代價(jià)來(lái)追求糧食高產(chǎn)的模式導(dǎo)致現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)面臨土壤環(huán)境污染、耕地質(zhì)量低下、高投入低產(chǎn)出等困境。不僅是糧食行業(yè)，整個(gè)農(nóng)業(yè)行業(yè)的生態(tài)環(huán)境都是如此。糧食生產(chǎn)污染屬于農(nóng)業(yè)污染的一種，沒(méi)有專門的立法予以防治，只能按照農(nóng)業(yè)相關(guān)法律進(jìn)行保護(hù)與防治。而有關(guān)農(nóng)業(yè)污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定散見(jiàn)于《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》及其他環(huán)境保護(hù)與污染防治專項(xiàng)法律。推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施基本以政策、政府發(fā)展規(guī)劃等形式為主，現(xiàn)有的規(guī)范性文件位階較低，無(wú)法涵蓋生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的各個(gè)方面［10］，如對(duì)糧食生產(chǎn)資料過(guò)量投入、輪作休耕制度與土地持續(xù)退化等在法律方面缺乏應(yīng)對(duì)的手段。

3 中國(guó)糧食安全法制建設(shè)的對(duì)策思考

3.1 加快出臺(tái)糧食安全相關(guān)法律

糧食安全涉及多個(gè)方面，包括生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、進(jìn)出口等，目前《農(nóng)業(yè)法》《糧食流通管理?xiàng)l例》及其他關(guān)于糧食安全的規(guī)定，已不足以調(diào)整中國(guó)的糧食安全法律關(guān)系，當(dāng)務(wù)之急是加快出臺(tái)糧食安全相關(guān)法律。首先，應(yīng)落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，提高區(qū)域糧食綜合生產(chǎn)能力，管好地方糧食儲(chǔ)備，確立糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，維持糧食價(jià)格穩(wěn)定，加強(qiáng)糧食安全監(jiān)測(cè)與預(yù)警應(yīng)急機(jī)制等。其次，拓展糧食社會(huì)監(jiān)管與救濟(jì)途徑。糧食產(chǎn)業(yè)具有公益性［11］，在保障政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，可以仿照環(huán)境公益訴訟引入糧食安全公益訴訟，確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)和糧食行業(yè)協(xié)會(huì)等的原告資格，形成除了糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制之外自下而上的新型監(jiān)管救濟(jì)機(jī)制，保障糧食市場(chǎng)利益主體的合法權(quán)益，全面維護(hù)糧食安全。最后，明確各糧食安全行政主管部門的職責(zé)，避免出現(xiàn)部門職能交叉重疊、多部門共同執(zhí)法的現(xiàn)象。

3.2 優(yōu)化“三權(quán)分置”制度

中國(guó)獨(dú)特的集體所有制加上農(nóng)業(yè)人口眾多，要想擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，注定不能像美國(guó)那樣推行農(nóng)場(chǎng)模式［12］，通過(guò)優(yōu)化“三權(quán)分置”制度可以推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加糧食產(chǎn)量。首先，應(yīng)當(dāng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與權(quán)利邊界，防止出現(xiàn)糾紛時(shí)無(wú)法尋求確定的救濟(jì)手段。其次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，將農(nóng)民的承包權(quán)與特定地塊分離［13］，避免農(nóng)民的承包權(quán)與特定地塊產(chǎn)生聯(lián)系，從而影響集體對(duì)農(nóng)村土地的調(diào)控力。最后，政府要健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)外出就業(yè)的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去。建立縣、鄉(xiāng)兩級(jí)監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)管農(nóng)村集體所有權(quán)的實(shí)施，引入第三方專業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)如法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，以減少低價(jià)流轉(zhuǎn)、盲目流轉(zhuǎn)等土地不公平流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。健全解決糾紛機(jī)制，避免由于土地流轉(zhuǎn)糾紛從而影響規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

3.3 推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)法律發(fā)展

中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快建立生態(tài)農(nóng)業(yè)法制體系，健全相關(guān)配套制度以應(yīng)對(duì)糧食及其他農(nóng)業(yè)污染。首先，在耕地保障方面，應(yīng)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度，同時(shí)各省份應(yīng)結(jié)合本省實(shí)際，以法律法規(guī)形式出臺(tái)程序性規(guī)定，使耕地輪作休耕制度具有可操作性［14］。糧食主產(chǎn)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，依照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》劃定基本農(nóng)田，保證耕地資源數(shù)量及質(zhì)量，并嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年關(guān)于農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)。其次，針對(duì)糧食污染問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依照《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)進(jìn)行追責(zé)，預(yù)防糧食生產(chǎn)資料等的不當(dāng)使用行為，使生態(tài)農(nóng)業(yè)融入農(nóng)民的生產(chǎn)耕種之中。

4 小結(jié)

在復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境下，提升國(guó)內(nèi)糧食安全保障能力才是硬道理。應(yīng)健全糧食安全法制體系，并與環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等其他法制體系相銜接，遵循規(guī)范糧食產(chǎn)業(yè)秩序、確保國(guó)家糧食安全、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的基本要求，逐步走上糧食生產(chǎn)強(qiáng)國(guó)之路。