論國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的歷史淵源及其問(wèn)題

摘 要：設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是我國(guó)推進(jìn)全國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程中事關(guān)大局的重大政治改革。本文主要內(nèi)容旨在回顧我國(guó)歷史上歷代國(guó)家監(jiān)察體制的沿革并從中探尋此次改革的歷史淵源，并簡(jiǎn)要分析此次改革中面臨的法律問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)；歷史淵源；法治思維

2016年11月7日，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，明確國(guó)家監(jiān)察體制改革是“事關(guān)全局的重大政治改革”。12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。根據(jù)《決定》，山西、浙江、北京相繼召開(kāi)人大會(huì)議，選舉產(chǎn)生了各自省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任，并在隨后的人大常委會(huì)中選舉產(chǎn)生了監(jiān)察委員會(huì)的其他人員。此次改革從出臺(tái)到試點(diǎn)全面展開(kāi)速度之快、力度之大，在以往歷次政治體制改革中都很少見(jiàn)。如何看待本次改革及隨之產(chǎn)生一系列法律問(wèn)題，我們有必要從歷史上我國(guó)監(jiān)察體制的沿革中尋找答案。

1 我國(guó)監(jiān)察體制的歷史沿革

（一）我國(guó)古代監(jiān)察制度

我國(guó)政治體制中，監(jiān)察體制起源得非常早。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，職掌文獻(xiàn)史籍的御史官就已有明顯的監(jiān)察職能，御史官們通過(guò)掌握史書(shū)典籍的編纂來(lái)對(duì)貴族君主進(jìn)行一定程度的監(jiān)督，當(dāng)然這種監(jiān)督無(wú)論從力度上還是效果上都不甚理想。

我國(guó)從制度層面上設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)始自秦朝。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，建立統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家之后，在中央設(shè)立御史大夫，位列三公，以貳丞相，御史府為其官署，掌握天下文書(shū)和監(jiān)察。在地方上，皇帝派御史常駐郡縣，稱(chēng)“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)各項(xiàng)工作。相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察制度自此確立。到漢朝時(shí)，在沿襲秦制的基礎(chǔ)上進(jìn)行了新的發(fā)展，主要體現(xiàn)在為了加強(qiáng)對(duì)地方上的控制，在全國(guó)范圍內(nèi)劃分監(jiān)察區(qū)，設(shè)置了“刺史”進(jìn)行監(jiān)督；中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化，如增設(shè)了符璽御史、治書(shū)御史、監(jiān)軍御史、繡衣御史（亦稱(chēng)繡衣直指）等專(zhuān)職的監(jiān)察官；地方上，與中央相對(duì)應(yīng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也逐漸健全起來(lái)。

秦漢之后，我國(guó)古代的監(jiān)察體制基本確立。此后歷朝歷代，盡管官職的名稱(chēng)多有變更，但大體的模式并未有大的變動(dòng)。比如在中央設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，在地方上設(shè)置相應(yīng)的機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，行使其監(jiān)察的職權(quán)，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門(mén)中，也開(kāi)始設(shè)置監(jiān)察官員進(jìn)行細(xì)化監(jiān)督。

隋唐時(shí)期，除了既有的監(jiān)察體系之外，諫官制度也發(fā)展了起來(lái)，諫官專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)匡正國(guó)家政策，實(shí)際上成為了權(quán)力巨大的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

至明代，將地方分區(qū)監(jiān)察和中央按系統(tǒng)監(jiān)察結(jié)合，在六部?jī)?nèi)部設(shè)置六科給事中，稽察六部百司之事。禮、戶(hù)、吏、兵、刑、工六科，各設(shè)都給事中1人，左右都給事中各1人，給事中若干人。凡六部的上奏均須交給事中審查，若有不妥，即行駁回；皇帝交給六部的任務(wù)也由給事中監(jiān)督按期完成。這一設(shè)置，直接將監(jiān)察細(xì)化到了各個(gè)部門(mén)。自此，我國(guó)古代的監(jiān)察體制基本到達(dá)了頂峰。之后雖仍有部分變動(dòng)，但總體沒(méi)有變化。

總的而言，我國(guó)古代監(jiān)察體制具有如下特點(diǎn)：

1.監(jiān)察與行政相對(duì)分離

不同于我國(guó)現(xiàn)今監(jiān)察隸屬于行政體系一部分的制度設(shè)計(jì)，我國(guó)古代實(shí)行的是監(jiān)察與行政相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察體制，盡管這種體制的設(shè)計(jì)是出于使臣子進(jìn)行相互牽制，從而確?；蕶?quán)獨(dú)尊的考慮，但是從客觀上，也的確起到了對(duì)行政權(quán)力的制約作用。而也正由于這種獨(dú)立只是相對(duì)的而非完全徹底的，導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)力經(jīng)常被用作派系斗爭(zhēng)的工具。

2.重視官員選拔

由于監(jiān)察官員位高權(quán)重，因此歷朝歷代都十分重視對(duì)監(jiān)察官員的選拔。中國(guó)歷史上著名清官包拯所說(shuō)：“蓋朝廷紀(jì)綱之地，為帝王耳目之司，必在得人，方為稱(chēng)職，自非端勁特立之士，不當(dāng)輕授”。充分道出了監(jiān)察官員的重要性，因此，對(duì)檢察官員的選拔，往往十分慎重，十分強(qiáng)調(diào)其個(gè)人的道德素質(zhì)。

（二）近代以來(lái)及新中國(guó)的監(jiān)察制度沿革

晚清民初時(shí)期，中國(guó)仿照西方資本主義國(guó)家大致建立了一套三權(quán)分立的國(guó)家政治體制，監(jiān)察權(quán)被劃入行政權(quán)力中，不再獨(dú)立發(fā)揮作用。但由于政局不斷動(dòng)蕩，這一套政治體制實(shí)際上并未發(fā)揮作用。

孫中山在結(jié)合西方政治理論和中國(guó)古代政治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了“五權(quán)憲法”的理論，即在行政、立法、司法三權(quán)之外，又增考試、監(jiān)察兩權(quán)，將監(jiān)察權(quán)再次獨(dú)立出來(lái)，作為一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力由人民行使。隨著國(guó)民黨敗退臺(tái)灣，這種政治設(shè)計(jì)至今也只有在臺(tái)灣保留。而上世紀(jì)臺(tái)灣政治不斷變化，“五權(quán)分立”的政治體制也已經(jīng)名存實(shí)亡，已經(jīng)變成了實(shí)際上的三權(quán)分立。

新中國(guó)的監(jiān)察體制，則大致經(jīng)歷了建國(guó)初期，1954年憲法頒布后和1982年憲法頒布至今三個(gè)階段。

建國(guó)初期至1954年憲法頒布這一階段，根據(jù)1949年9月27日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第18條的規(guī)定，政務(wù)院設(shè)政治法律委員會(huì)、財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民檢察委員會(huì)和各部、會(huì)、院、署、行，主持各該部門(mén)的國(guó)家行政事務(wù)。人民監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)是：建立監(jiān)察制度、監(jiān)督行政部門(mén)，如公務(wù)人員是否執(zhí)行了政府決議和政策，是否有貪污腐化等情形。1949年9月29日通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定，在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾正其中違法失職的機(jī)關(guān)和人員。

1954年憲法頒布后，根據(jù)憲法制定了《國(guó)務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》。11月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于設(shè)立、調(diào)整中央和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其有關(guān)事項(xiàng)的通知》，宣布將原人民監(jiān)察委員會(huì)工作移交給監(jiān)察部。此后，監(jiān)察權(quán)就有國(guó)務(wù)院之下的監(jiān)察部行使。

1982年憲法頒布是，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中并沒(méi)有監(jiān)察部，直到1986年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)，決定設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。1987年6月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議任命尉健行為監(jiān)察部部長(zhǎng)。1993年2月，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院的決定，中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，這種體制一直延續(xù)至今。

2 國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的歷史淵源及其問(wèn)題

從我國(guó)歷代的國(guó)家監(jiān)察制度的沿革來(lái)看，此次國(guó)家監(jiān)察體制改革的歷史淵源有二：其一，我國(guó)自古以來(lái)就有設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)的深厚政治傳統(tǒng)，其二，近代以來(lái)我國(guó)對(duì)西方政治理論的學(xué)習(xí)和實(shí)踐。我國(guó)的政治實(shí)踐與政治體制有區(qū)別于西方政治體制的特色，尤其體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)相對(duì)于行政權(quán)的獨(dú)立設(shè)置上。但同時(shí)，我國(guó)近代以來(lái)不斷對(duì)西方的政治體制進(jìn)行學(xué)習(xí)，例如不斷對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)督。兩相結(jié)合之下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置就具有其歷史淵源。

但同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置也會(huì)引起一系列的問(wèn)題，尤其體現(xiàn)在監(jiān)察委與人大的關(guān)系，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》，監(jiān)察委對(duì)包括人大在內(nèi)的所有國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督，而在監(jiān)察委設(shè)置之前，只有人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行的單向監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察委的設(shè)立，是否意味著其與人大之間，處于一種人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間不存在的互相監(jiān)督的關(guān)系？既然國(guó)家監(jiān)察委由人大選舉產(chǎn)生，又如何能有效地對(duì)人大進(jìn)行監(jiān)督？要如何通過(guò)憲法和法律的規(guī)定將兩者間的關(guān)系進(jìn)行明確？這些都是亟待解決的問(wèn)題。

綜上，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置盡管在歷史上有深厚的淵源，但是，這并不能構(gòu)成回避其帶來(lái)的法律問(wèn)題的沖擊。畢竟設(shè)置國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不僅是個(gè)歷史問(wèn)題，更是一個(gè)重大的法律問(wèn)題。如何解決其法律問(wèn)題，更加應(yīng)當(dāng)引起重視。

參考文獻(xiàn)

[1]《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，中共中央辦公廳，2016-11-7。

[2]《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，全國(guó)人大常委會(huì)，2016-12-25。

[3]《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，1949-9-27.

作者簡(jiǎn)介

杜鐘浩（1997-），男，江蘇昆山人，本科在讀，主要研究憲法行政法方向。