歐洲收緊外國(guó)投資審查，對(duì)中國(guó)有何影響

江瑋

中國(guó)對(duì)高端技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的收購(gòu)、雙向投資的不對(duì)稱，在德國(guó)和其他歐洲國(guó)家引發(fā)激烈辯論。雖然中國(guó)對(duì)歐洲的投資仍將保持高位，但不確定性也在增加

中國(guó)投資者對(duì)歐洲的熱情未減，但他們的投資將面臨更多審查。

最受中國(guó)投資者青睞的德國(guó)首先出臺(tái)新政。7月中旬，德國(guó)內(nèi)閣通過(guò)了對(duì)外經(jīng)濟(jì)法的修正案，對(duì)歐盟以外投資者在德國(guó)進(jìn)行的收購(gòu)制定了新的審查規(guī)則。

德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)布麗吉特·齊普里斯說(shuō)，鑒于近年來(lái)收購(gòu)數(shù)量大幅增長(zhǎng)，交易變得更加復(fù)雜，“我們將擴(kuò)大特定行業(yè)的審查范疇，包括關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的特定種類。”齊普里斯同時(shí)強(qiáng)調(diào)，德國(guó)依然是世界上最開放的經(jīng)濟(jì)體之一。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，歐盟委員會(huì)主席容克預(yù)計(jì)也將在今年9月發(fā)表盟情咨文時(shí)提出可能的行動(dòng)方案，目前歐盟委員會(huì)已經(jīng)成立了一個(gè)專門工作組。

審查范圍擴(kuò)大

從7月18日開始生效的新規(guī)，將允許德國(guó)政府對(duì)直接和間接的外國(guó)收購(gòu)進(jìn)行更廣泛的審查。新規(guī)引入了告知義務(wù)、更多的行業(yè)領(lǐng)域和更長(zhǎng)的審查周期。

此前，非歐盟投資者并不需要向德國(guó)政府報(bào)備，除非被收購(gòu)的德國(guó)公司從事國(guó)防和加密技術(shù)的生產(chǎn)。新的規(guī)則要求非歐盟投資者在對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和安全相關(guān)技術(shù)進(jìn)行25%以上股份收購(gòu)時(shí)，有義務(wù)通知德國(guó)經(jīng)濟(jì)部。

這一規(guī)定涉及的產(chǎn)業(yè)包括能源、水資源、營(yíng)養(yǎng)、信息技術(shù)、醫(yī)療、金融服務(wù)和保險(xiǎn)、交通以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施軟件、通訊攔截、云計(jì)算服務(wù)和醫(yī)療遠(yuǎn)程信息處理等。

經(jīng)濟(jì)部將在三個(gè)月的時(shí)間內(nèi)決定是否發(fā)起正式審查，審查期限也從兩個(gè)月延長(zhǎng)至四個(gè)月。

間接收購(gòu)也將受到審查，這針對(duì)的是那些在歐盟設(shè)立公司對(duì)德國(guó)公司進(jìn)行收購(gòu)的外國(guó)投資者。審查內(nèi)容沒(méi)有變化，即是否對(duì)公共秩序或者安全以及基本的安全利益造成了危險(xiǎn)。

“預(yù)期德國(guó)政府會(huì)比過(guò)去展開更多的調(diào)查程序?！比鹕鷩?guó)際律師事務(wù)所德國(guó)辦事處顧問(wèn)律師丁嘉娜（Jana Dammann de Chapto）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

急劇增長(zhǎng)的中國(guó)投資是德國(guó)制定新規(guī)則時(shí)考量的因素之一，盡管它并不只針對(duì)中國(guó)投資者?！敖?jīng)過(guò)修改的外資審查制度并非只針對(duì)中國(guó)投資者，所有涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和安全敏感領(lǐng)域的交易都將受到德國(guó)政府的審查。”丁嘉娜說(shuō)。

德國(guó)是2016年歐盟成員中吸收中國(guó)投資最多的國(guó)家：中國(guó)對(duì)德國(guó)的投資達(dá)到110億歐元，占中國(guó)對(duì)歐洲投資總量的31%。中國(guó)對(duì)德國(guó)的投資額也在這一年首次超過(guò)了德國(guó)對(duì)華投資。德國(guó)因此站在了歐洲對(duì)中國(guó)投資政策辯論的前沿。

中國(guó)美的集團(tuán)對(duì)德國(guó)機(jī)器人制造商庫(kù)卡的收購(gòu)是其中最大一筆交易。這場(chǎng)收購(gòu)在去年夏天引發(fā)爭(zhēng)論，關(guān)于“中國(guó)買走德國(guó)技術(shù)”、“德國(guó)關(guān)鍵技術(shù)流失”的聲音一時(shí)甚囂塵上。德國(guó)時(shí)任經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)加布里爾也曾表示反對(duì)，直到德國(guó)經(jīng)濟(jì)部在去年8月得出結(jié)論，認(rèn)為不會(huì)對(duì)德國(guó)的公共秩序和安全構(gòu)成威脅，并放棄對(duì)交易展開正式調(diào)查。

德國(guó)沒(méi)有像美國(guó)那樣，設(shè)立專門的外國(guó)投資安全審查機(jī)構(gòu)。根據(jù)德國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)法，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部可對(duì)非歐盟投資者收購(gòu)德國(guó)企業(yè)25%以上股權(quán)的項(xiàng)目進(jìn)行審查。在過(guò)去十年，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部對(duì)338起外國(guó)投資進(jìn)行了審查。其中沒(méi)有中國(guó)投資者的交易被否決。

2016年，中資收購(gòu)德國(guó)半導(dǎo)體設(shè)備制造商愛思強(qiáng)受挫的原因，來(lái)自美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）。由福建宏芯基金投資有限公司發(fā)起的這起收購(gòu)曾在去年9月得到德國(guó)當(dāng)局的批準(zhǔn)。但在收到美國(guó)政府的新信息后，德國(guó)政府收回許可，對(duì)交易展開調(diào)查。在美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)以國(guó)家安全為由拒絕福建宏芯收購(gòu)愛思強(qiáng)在美資產(chǎn)后，宏芯宣布放棄。

一位在德中資企業(yè)高管對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，與美國(guó)相比，德國(guó)對(duì)外國(guó)投資的態(tài)度更開放，但他們也已感受到一些壓力。

中國(guó)外交部發(fā)言人耿爽對(duì)德國(guó)通過(guò)外資審查新規(guī)回應(yīng)說(shuō)，中國(guó)同包括德國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家開展經(jīng)貿(mào)合作的本質(zhì)是互利共贏；希望德方、歐方在出臺(tái)有關(guān)措施時(shí)應(yīng)注意避免受保護(hù)主義思潮的干擾，避免向外界釋放混亂、消極的信號(hào)。

歐盟內(nèi)部存在分歧

榮鼎咨詢今年1月的一份報(bào)告顯示，雙向投資的不對(duì)稱、中國(guó)對(duì)高端技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的收購(gòu)在德國(guó)和其他歐洲國(guó)家引發(fā)激烈的辯論。報(bào)告認(rèn)為，雖然中國(guó)對(duì)歐洲的投資仍將保持高位，但不確定性也在增加，其中包括歐洲決策者、監(jiān)管者和公眾對(duì)中國(guó)投資態(tài)度的變化。

今年2月，德國(guó)、法國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)聯(lián)合意大利工業(yè)部長(zhǎng)致信歐盟委員會(huì)，對(duì)非歐盟投資者出于本國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)收購(gòu)歐盟技術(shù)以及歐盟企業(yè)未能享受對(duì)等待遇表示擔(dān)憂，要求歐盟重新考慮外國(guó)投資進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的規(guī)則。

相關(guān)提議被認(rèn)為主要是對(duì)中國(guó)在歐洲投資的一種回應(yīng)。中國(guó)對(duì)歐盟投資在2016年達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的350億歐元，比前年增長(zhǎng)77%。中國(guó)歐盟商會(huì)今年發(fā)布的一份報(bào)告指出，三分之一的投資進(jìn)入了歐盟先進(jìn)制造業(yè)。

德國(guó)經(jīng)濟(jì)部國(guó)務(wù)秘書馬蒂亞斯·馬赫尼克接受采訪時(shí)表示，如果中國(guó)買家得到了補(bǔ)貼或者作出收購(gòu)的決定是基于政治目標(biāo)而非市場(chǎng)力量，歐盟立法應(yīng)該為各國(guó)阻止交易建立框架。他認(rèn)為“中國(guó)制造2025”是一個(gè)政治驅(qū)動(dòng)收購(gòu)技術(shù)的計(jì)劃。

目前在歐盟層面沒(méi)有對(duì)外資基于安全利益的審查立法。丁嘉娜分析，投資者可能面臨歐盟委員會(huì)基于并購(gòu)控制法規(guī)的審查，這些法規(guī)關(guān)注的是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響，對(duì)歐盟和非歐盟的投資者都適用。

歐盟委員會(huì)在今年5月發(fā)布的一份關(guān)于全球化的文件指出，對(duì)外資的開放仍是歐盟的重要原則，但近來(lái)也出現(xiàn)了對(duì)外國(guó)投資者的擔(dān)憂。“尤其國(guó)有企業(yè)出于戰(zhàn)略原因接管了擁有關(guān)鍵技術(shù)的歐洲公司，歐盟投資者卻不能在投資來(lái)源地享有同樣的權(quán)利。需要對(duì)這些擔(dān)憂進(jìn)行仔細(xì)研究并采取適當(dāng)行動(dòng)?！?/p>

歐盟委員會(huì)一名發(fā)言人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，歐洲理事會(huì)在今年6月歐盟峰會(huì)上要求歐盟委員會(huì)對(duì)來(lái)自第三國(guó)在戰(zhàn)略領(lǐng)域的投資進(jìn)行分析。“這是我們正在做的事情。歐盟委員會(huì)主席容克已經(jīng)成立了一個(gè)專門的工作組，論證可能首先采取的行動(dòng)。目標(biāo)是在今年9月容克發(fā)表盟情咨文時(shí)提出可能的行動(dòng)方案。”

但歐盟內(nèi)部仍有分歧。“不是所有的歐盟成員都認(rèn)為目前需要一個(gè)控制外資的統(tǒng)一方法?！倍〖文日f(shuō)。

法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)?月峰會(huì)的首次亮相中提出，歐盟需要引入機(jī)制，限制外國(guó)投資者對(duì)關(guān)鍵行業(yè)的收購(gòu)，但各國(guó)未就此達(dá)成共識(shí)，希臘、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙、荷蘭以及東歐、北歐國(guó)家表示反對(duì)。

據(jù)《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道，葡萄牙總理安東尼奧·科斯塔指出，在歐盟對(duì)葡萄牙的救助計(jì)劃中，他們不得不對(duì)一些戰(zhàn)略行業(yè)進(jìn)行私有化，葡萄牙從危機(jī)中恢復(fù)在很大程度上依賴于外國(guó)投資。愛爾蘭總理利奧·瓦拉德卡說(shuō)，要避免這樣的提議成為“保護(hù)主義的特洛伊木馬”。

正在與歐盟展開脫歐談判的英國(guó)也在推進(jìn)相關(guān)計(jì)劃。今年6月，英國(guó)女王伊麗莎白二世在議會(huì)開幕儀式上發(fā)表的演講中提及，英國(guó)政府將提出議案，確保關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受到保護(hù)，保衛(wèi)國(guó)家安全。這是特雷莎·梅政府的立法計(jì)劃之一。

一名英國(guó)政府發(fā)言人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這將確保控制重要基礎(chǔ)設(shè)施公司的外資所有權(quán)不會(huì)損害英國(guó)的安全或者基本服務(wù)。這名發(fā)言人同時(shí)強(qiáng)調(diào)，英國(guó)想要成為世界上最佳的投資和商業(yè)場(chǎng)所；英國(guó)政府歡迎中國(guó)對(duì)英國(guó)的投資。

去年7月，中法合作在英國(guó)修建的欣克利角核電站項(xiàng)目一度被暫停，兩個(gè)月后，英國(guó)政府作出批準(zhǔn)的決定，才得以繼續(xù)推進(jìn)。

英國(guó)智庫(kù)亨利·杰克遜學(xué)會(huì)在今年7月發(fā)布的一份報(bào)告中呼吁英國(guó)成立一個(gè)類似于美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的機(jī)構(gòu)。報(bào)告作者約翰·海明斯表示英國(guó)需要效仿德國(guó)，建立一個(gè)健全的審查程序。

歐洲收緊對(duì)外資的審查除了對(duì)國(guó)家安全的考慮，對(duì)等待遇也被反復(fù)提及。

海明斯對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)中國(guó)投資的態(tài)度正在發(fā)生轉(zhuǎn)變?！爸袊?guó)已經(jīng)是世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)該對(duì)歐洲國(guó)家更公平，給予進(jìn)入市場(chǎng)的相同準(zhǔn)入……。如果中方不改變政策，還會(huì)面臨更多投資環(huán)境上的阻力。”

中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰日前表示，商務(wù)部已經(jīng)注意到有些國(guó)家出現(xiàn)了要求對(duì)外國(guó)投資加強(qiáng)安全審查的聲音，個(gè)別國(guó)家還通過(guò)了相關(guān)立法?！皩?duì)敏感領(lǐng)域的投資進(jìn)行安全審查是一個(gè)國(guó)家的合法權(quán)利，但安全審查不應(yīng)作為推行保護(hù)主義的工具?！彼f(shuō)。

商務(wù)部此前表示，中國(guó)絕大多數(shù)領(lǐng)域是完全對(duì)外資開放的，只在少數(shù)敏感領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y有股比限制，這種限制也隨著中國(guó)不斷擴(kuò)大開放逐步減少。

編輯/袁雪