公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的官僚制：價(jià)值體現(xiàn)與作用限度

齊海麗++顧建光?お?

[摘要]

肇始于20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以重塑政府為目標(biāo)。受西方國(guó)家民營(yíng)化改革的影響，我國(guó)地方政府也開始探索公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。作為公共服務(wù)民營(yíng)化的中國(guó)特色制度探索，公共服務(wù)購(gòu)買理應(yīng)遵循合同制治理的指導(dǎo)原則。但官僚制在服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中有自身的價(jià)值體現(xiàn)：創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和提供規(guī)范的運(yùn)行準(zhǔn)則。官僚制的價(jià)值體現(xiàn)不容置疑，但服務(wù)購(gòu)買的精神意蘊(yùn)在于打破官僚制的束縛，所以官僚制的作用需要局限在：不僭越政府與社會(huì)組織的邊界、不觸犯審慎政治的美德和不違背權(quán)力共享的格局。唯此，方能有效推進(jìn)服務(wù)購(gòu)買的制度成效。

[關(guān)鍵詞]

公共服務(wù)購(gòu)買；官僚制；合同制；價(jià)值體現(xiàn)；作用限度

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2017）04007805

一、問題的提出

肇始于20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)被稱為“范式革命”。這場(chǎng)最初作為歐洲現(xiàn)象的民營(yíng)化改革迅速蔓延開來(lái)，成為很多國(guó)家行政改革的戰(zhàn)略選擇。以企業(yè)家的精神改革政府、以契約制的規(guī)則重塑政府有助于改變政府萬(wàn)能的不老神話，從而踐行現(xiàn)代公共行政精神，真正實(shí)現(xiàn)公民治理。在這場(chǎng)蔚然成風(fēng)的“典范革命”背后，蘊(yùn)含的是重塑政府的理念變遷和機(jī)制選擇。新公共管理運(yùn)動(dòng)以自由化和市場(chǎng)化為價(jià)值取向，以等級(jí)制和官僚制為批判對(duì)象，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和效率為基本準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)“讓管理者來(lái)管理”的價(jià)值追求。要達(dá)到這些目標(biāo)，政府的社會(huì)角色必須發(fā)生變革，行政權(quán)社會(huì)化是管理模式變遷的題中應(yīng)有之義。于是，民營(yíng)化改革、私有化做法風(fēng)靡全球。作為世界重要一極的中國(guó)，其行政改革的理念和步伐既要亦步亦趨，也要另辟蹊徑。

自20世紀(jì)80年代，我國(guó)地方政府開始探索公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。1995年，上海浦東新區(qū)嘗試服務(wù)購(gòu)買，自此我國(guó)服務(wù)購(gòu)買制度風(fēng)起云涌。作為公共服務(wù)民營(yíng)化的中國(guó)特色制度探索，公共服務(wù)購(gòu)買遵循合同制治理的指導(dǎo)原則，

秉持契約制精神的價(jià)值信念，追尋有限性政府的本質(zhì)目標(biāo)。而現(xiàn)實(shí)情況則是，我國(guó)服務(wù)購(gòu)買制度實(shí)踐中“體制內(nèi)購(gòu)買”現(xiàn)象盛行，政府有意扶持那些體制內(nèi)的、與政府關(guān)系密切的社會(huì)組織，“樞紐型社會(huì)組織”成為合同外包的青睞對(duì)象?！胺菍?duì)稱性相互依賴”也成為服務(wù)購(gòu)買中政社關(guān)系的形象描述。顯而易見，我國(guó)地方政府購(gòu)買實(shí)踐中的非競(jìng)爭(zhēng)性、體制內(nèi)購(gòu)買是與合同制治理背道而馳的，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性和獨(dú)立性是合同雙方建立合同關(guān)系的必備要件。

依據(jù)官僚制的組織規(guī)則、運(yùn)用強(qiáng)制性的管理風(fēng)格，是科層制治理的典型特征。公共服務(wù)購(gòu)買的出發(fā)點(diǎn)或者主旨是突破官僚制，但實(shí)際上卻演化成了官僚制的控制手段。在意欲擺脫科層制束縛的服務(wù)創(chuàng)新面前，科層官僚制是以何種形式滲透進(jìn)服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域的？官僚制在服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的價(jià)值體現(xiàn)到底是一種什么狀態(tài)？這也是研究者亟待關(guān)注和解決的問題。研究者需要將更多的注意力放在區(qū)分官僚制能做什么和不能做什么上，注意如何把官僚制的可能貢獻(xiàn)與其他理論工具結(jié)合起來(lái)，處理單靠官僚制無(wú)法解決的問題。而這又涉及官僚制在服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的作用限度問題。在國(guó)外大量的關(guān)于公共服務(wù)合同外包和官僚制文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，如何結(jié)合中國(guó)的具體情境，分析官僚制在公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的價(jià)值體現(xiàn)，并對(duì)這種作用限度進(jìn)行科學(xué)認(rèn)知，是后續(xù)研究者的努力方向。

二、官僚制在公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的價(jià)值體現(xiàn)

公共服務(wù)購(gòu)買的核心和要義在于運(yùn)用市場(chǎng)化的力量，解決公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡、公共服務(wù)供給主體單一帶來(lái)的公共服務(wù)供給質(zhì)量低下等問題。公共決策者在服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中主要使用的政策工具是激勵(lì)性質(zhì)的，意在調(diào)動(dòng)多元主體的參與熱情，共謀制度創(chuàng)新大舉。但就行為激勵(lì)的原理而言，亦存在著正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)兩種形式。在牽扯面廣、涉及群體眾多、社會(huì)影響較大的服務(wù)購(gòu)買政策選擇中，更難以剝離掉兼具穩(wěn)定性和普適性特征的官僚控制的策略選擇。即便是力主民營(yíng)化的學(xué)者，也從不諱言民營(yíng)化的順利開展是需要官方支持的。合同制從來(lái)沒有要和官僚制分道揚(yáng)鑣，兩者的關(guān)系如同計(jì)劃和市場(chǎng)，作為服務(wù)供給的制度選擇，不存在一方取代另一方的激烈角逐，雙方相互補(bǔ)充、相得益彰。具體來(lái)看，以理性組織模型為基礎(chǔ)的官僚制在公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域的價(jià)值體現(xiàn)集中于兩個(gè)方面。

（一）官僚制為服務(wù)購(gòu)買創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)后半葉，隨著官僚制組織結(jié)構(gòu)形式在西方國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程中暴露的封閉性等問題，貶斥和改革的聲音不絕于耳。無(wú)論是全球范圍內(nèi)的新公共管理運(yùn)動(dòng)還是個(gè)別國(guó)家內(nèi)的行政改革都以官僚制為靶子，直擊科層制的痛處，主張突破官僚制的囹圄。蓋普勒曾經(jīng)提出摒棄官僚制，實(shí)現(xiàn)政府再造。此時(shí)人們達(dá)成了這樣的共識(shí)：官僚制束縛人們的思想、造就故步自封的政府，因此社會(huì)才放慢了步伐。官僚制的時(shí)代已經(jīng)過去的觀點(diǎn)甚囂塵上，以致于葛德塞爾宣稱自己為官僚制正名的行為實(shí)屬瘋子。不過，瘋子也有自圓其說(shuō)的行為邏輯。而為官僚制正名也日漸成為迎合后現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)發(fā)展特征的主流傾向。后現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的高度復(fù)雜性和極度不可控性，更深化了人們對(duì)于穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)的重要性的認(rèn)識(shí)。因?yàn)?，改革提供的是?chuàng)新，而穩(wěn)定保障的是秩序。誠(chéng)然，改革理念和創(chuàng)新舉措總是讓人熱血沸騰，但如果這一切置于蕩然無(wú)存的治理秩序和搖搖欲墜的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，則只能是黃粱一夢(mèng)。畢竟，任何的社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步都要依賴于穩(wěn)定的社會(huì)秩序和完整的社會(huì)結(jié)構(gòu)，唯此，才能保障改革者的宏圖偉業(yè)，推進(jìn)社會(huì)的宏觀敘事。

公共服務(wù)購(gòu)買是中國(guó)特色的民營(yíng)化，就其本質(zhì)而言，主導(dǎo)原則仍然是堅(jiān)持管理的自由化和市場(chǎng)化，只不過這種原則的堅(jiān)守浸透了濃重的中國(guó)色彩。涂抹在服務(wù)購(gòu)買表面的合同化治理的濃妝，無(wú)法遮掩國(guó)家主導(dǎo)內(nèi)涵的科層化治理的素顏。而科層官僚制并非一無(wú)是處?？茖庸倭胖茷樯鐣?huì)提供的是一套既定的社會(huì)規(guī)則、一套行之有效的控制體系、一支訓(xùn)練有素的公職隊(duì)伍和這背后最讓人訝異的封閉的官僚系統(tǒng)。我國(guó)社會(huì)組織生根發(fā)芽的土壤并不肥沃，政府與社會(huì)組織的合同傳統(tǒng)雖古已有之，但兩者的合作一直難以走出非對(duì)稱依賴關(guān)系的泥淖，無(wú)法走進(jìn)合作伙伴關(guān)系的場(chǎng)域。在這樣的制度情境和社會(huì)結(jié)構(gòu)中，官僚制所提供的穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和完善的組織體系則為改革所需。因?yàn)椋鳛橐粓?chǎng)席卷西方世界、蔓延?xùn)|方國(guó)家的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，和受其影響隨波而動(dòng)的服務(wù)購(gòu)買制度探索，無(wú)一例外地都需要來(lái)自官方的支持。頂層設(shè)計(jì)為改革提供的不僅僅是理念支撐，還有財(cái)政扶持。而這些都只能來(lái)自于以封閉、保守自居的官僚體系。

（二）官僚制為服務(wù)購(gòu)買提供規(guī)范的運(yùn)行準(zhǔn)則

穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為服務(wù)購(gòu)買提供的是靜態(tài)的組織框架，而動(dòng)態(tài)的組織運(yùn)行還需要法治的力量保駕護(hù)航。

我國(guó)古有“沒有規(guī)矩，不成方圓”的良訓(xùn)，今有“法律是治國(guó)之良器”的勸勉，這些關(guān)于法制建設(shè)重要性的金科玉律為公共管理者敲響了暮鼓晨鐘。依據(jù)行政力量的強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)國(guó)家的管理，歷史悠久；運(yùn)用自成體系的官僚制推進(jìn)社會(huì)的運(yùn)行，橫亙古今。為了論證科層官僚制的理想型，韋伯首先從權(quán)力的三種來(lái)源入手，重點(diǎn)對(duì)傳統(tǒng)型和魅力型權(quán)力進(jìn)行了批判，由此推導(dǎo)出作為權(quán)力合法來(lái)源的法理型權(quán)威的無(wú)懈可擊。正是出于對(duì)法理的尊重，人們才不會(huì)覺得這種對(duì)于權(quán)力的服從是違背自我意愿的無(wú)奈選擇，而是源于內(nèi)心的欣然接受的對(duì)于權(quán)威的認(rèn)可。早在啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，盧梭就意識(shí)到：“即使是最強(qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。向強(qiáng)力屈服，只是一種必要的行為，而不是一種意志的行為；它最多也不過是一種明智的行為而已。”[1]（P9）承載著人們對(duì)于公序良俗的社會(huì)圖景的展望，寄托著公民對(duì)于高歌猛進(jìn)的社會(huì)變革的期盼，國(guó)家管理和社會(huì)治理闊步前行，改革行進(jìn)路程中披荊斬棘，但唯有恪守本分，沿著既定軌道，方能從一個(gè)勝利走向另一個(gè)勝利。

自20世紀(jì)80年代發(fā)軔于我國(guó)地方政府的服務(wù)購(gòu)買，勢(shì)如破竹。創(chuàng)新意味著破舊，創(chuàng)新的“范式革命”也需要指導(dǎo)。政府購(gòu)買服務(wù)是風(fēng)靡全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)的直接產(chǎn)物，它理應(yīng)遵守合同制治理的原則，以競(jìng)爭(zhēng)性和非依賴性為指導(dǎo)，遴選合同外包對(duì)象。無(wú)論是服務(wù)購(gòu)買制度的創(chuàng)設(shè)，還是服務(wù)購(gòu)買制度的遵守，甚至是對(duì)服務(wù)購(gòu)買成效的監(jiān)督，都需要制度化的保障?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷保ㄕ铝⒅剖欠?wù)購(gòu)買能夠有效開展和進(jìn)行的最基本保障；為了更好地保障服務(wù)購(gòu)買的成效，監(jiān)督控制必不可少。尤其對(duì)于我國(guó)服務(wù)購(gòu)買主要法律依據(jù)的《政府采購(gòu)法》以及招投標(biāo)制度都是服務(wù)購(gòu)買制度化推進(jìn)過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的方面。政府與公民之間發(fā)生關(guān)系最緊密的手段就是制定公共政策，通過公共政策的制定，官僚制的力量得到彰顯，人們的權(quán)益得以保障，利益關(guān)系得以疏通。服務(wù)購(gòu)買政策也是作為政策制定者的官僚，運(yùn)用權(quán)威的力量，借助法治的手段，為公民提供的福利供給。

三、官僚制在公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的作用限度

作為人類歷史發(fā)展成果重要體現(xiàn)的官僚制，在建構(gòu)社會(huì)結(jié)構(gòu)、重組政府機(jī)構(gòu)、保障社會(huì)運(yùn)行、維護(hù)公民權(quán)益等方面發(fā)揮了不可替代的作用。官僚制更因其穩(wěn)定性、封閉性等特點(diǎn)創(chuàng)設(shè)了新型的組織架構(gòu)，這種組織架構(gòu)和在其指導(dǎo)下的運(yùn)行規(guī)則共同譜寫了社會(huì)運(yùn)行的新篇章。民營(yíng)化是以解構(gòu)官僚制話語(yǔ)體系的身份登上舞臺(tái)的，這種改革舉措意在打破官僚體系的體制束縛，重視公民參與的力量。在這場(chǎng)新的治理革命面前，官僚制故步自封的特點(diǎn)使得其很難大有作為。其作為維系社會(huì)運(yùn)行的組織框架設(shè)計(jì)和動(dòng)態(tài)運(yùn)行規(guī)則的作用發(fā)揮，也不得不受制于合同外包原則所要求的種種限制。

（一）以不僭越政府與社會(huì)組織的邊界為底線

西方國(guó)家成功的服務(wù)外包做法都是以行政權(quán)社會(huì)化為原則，厘清和界定政府與合同外包對(duì)象的職能范圍，明確作為發(fā)包方的政府的職責(zé)權(quán)限，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則而非行政力量尋求合適的外包對(duì)象。美國(guó)、英國(guó)等在民營(yíng)化方面成效顯著的國(guó)家，無(wú)一例外地將合同外包對(duì)象作為公共服務(wù)的伙伴來(lái)共事，而非作為政府的附屬來(lái)支配。凱特爾從美國(guó)的多個(gè)層面的服務(wù)外包實(shí)例入手，得出政府應(yīng)該作為精明購(gòu)買者的角色定位的結(jié)論。當(dāng)然，這個(gè)層面和意義上的外包對(duì)象是廣泛的，包含了政府之外的所有組織。但即便是具體到政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系方面，官僚制的觸角也必須有的放矢，有所為有所不為。薩拉蒙通過多年的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的政社合作伙伴關(guān)系為全球樹立了典范。雖然政府的資助是社會(huì)組織的主要財(cái)政收入來(lái)源，但這并沒有動(dòng)搖社會(huì)組織作為政府合作伙伴的地位。

治理的正當(dāng)性取決于文化。政治制度和政治文化賦予國(guó)家治理以不同的含義。作為“國(guó)家與社會(huì)高度一體化”的國(guó)度，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)與國(guó)際社會(huì)的接軌，文化對(duì)話是非常重要的途徑。作為政策制定主體的政府既要迎接創(chuàng)新挑戰(zhàn)，又要堅(jiān)守文化陣地，似乎官僚制在此尋求到了合理的生存空間。于是政府越位、政府包辦的管理傾向在服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域又有抬頭之勢(shì)。雖然，管制型的政治文化作為歷史還在發(fā)揮作用，參與型的政治文化在中國(guó)尚未形成是政治現(xiàn)實(shí)，但在新型的制度探索面前，因循守舊只會(huì)帶來(lái)更大的管理漏洞。清晰的政府與社會(huì)組織的邊界區(qū)分，是對(duì)傳統(tǒng)管制模式的極大挑戰(zhàn)，也是對(duì)行政權(quán)社會(huì)化的最好回應(yīng)。為了做好兩者邊界區(qū)分的工作，最需要變革的是政府，而首當(dāng)其沖的就是延續(xù)多年的官僚文化。作為管理主體的政府要以變革為取向，以放權(quán)為原則，以善治為目標(biāo)，摒棄官僚制的封閉傳統(tǒng)和管理傾向，明晰政府的職責(zé)定位，真正做到“放心、放手、放權(quán)”。

（二）以不觸犯審慎政治的美德為操守

埃德蒙·柏克強(qiáng)調(diào)在政治事務(wù)治理中的審慎原則。他提出，作為審慎之人，應(yīng)審慎之需，政府應(yīng)該將作為一種美德的審慎作為自身的職業(yè)操守，該原則經(jīng)過歷時(shí)兩個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，日漸成為公共事務(wù)治理中的重要原則。審慎不僅僅是政治理論的重要原則，還是政治實(shí)踐的核心原則。因此，這種審慎亦被稱為實(shí)踐智慧，它主張?jiān)谡螌?shí)踐中，政治家要審時(shí)度勢(shì)、務(wù)實(shí)理政，切忌魯莽行事、草草了事。在具體的方案執(zhí)行中，則遵循善和美的理念，溫和執(zhí)政、妥協(xié)折中。中國(guó)古代的中庸之道與審慎原則有異曲同工之妙，但又不盡相同。古今中外的政治場(chǎng)域都是權(quán)力的廝殺場(chǎng)，因?yàn)檎握f(shuō)到底就是權(quán)力主體以縱橫捭闔之勢(shì)，完成權(quán)力傾軋之舉，達(dá)致權(quán)力巔峰之態(tài)。在權(quán)力爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，政治理論服務(wù)于政治實(shí)踐的功能得以凸顯。隨著啟蒙運(yùn)動(dòng)對(duì)于政府來(lái)源的分析和政府權(quán)力的限制，越來(lái)越多的政治家開始反思權(quán)力政治的治理之術(shù)?，F(xiàn)代民主政治步伐的跟進(jìn)，又對(duì)政府的責(zé)任控制和管理方式提出了新的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)代意義上的政府是責(zé)任政府，這種責(zé)任內(nèi)在地包含要對(duì)科層制悖論進(jìn)行化解的意蘊(yùn)。因?yàn)檫~向21世紀(jì)的治理是公民治理，而非國(guó)家管理。但在現(xiàn)代化的行進(jìn)路途中，公共管理者需要恪守理性和審慎原則，處理公共事務(wù)，應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)。在服務(wù)購(gòu)買情境中，審慎原則對(duì)于公共管理者既是內(nèi)部力量又是外部動(dòng)因。作為內(nèi)部力量，審慎原則要求公共管理者循序漸進(jìn)、按部就班，因此，我國(guó)的服務(wù)購(gòu)買并沒有照抄照搬西方國(guó)家的做法，也沒有蜂擁而來(lái)，相反，服務(wù)購(gòu)買的過程堅(jiān)持漸進(jìn)性制度變遷的思路，穩(wěn)扎穩(wěn)打，官僚制在此的主要作用就是頂層設(shè)計(jì)，為購(gòu)買方針的制定、購(gòu)買對(duì)象的選擇、購(gòu)買制度的優(yōu)化提供方向性的指引。作為外部動(dòng)因，審慎原則從理論和實(shí)踐層面為公共政策制定者提供心理暗示和行為提示。比如，民營(yíng)化改革發(fā)軔者美國(guó)，正逐漸放慢步調(diào)轉(zhuǎn)向理性思考。畢竟，“政府回購(gòu)”的影響不容忽視。我國(guó)的服務(wù)購(gòu)買本身是西方民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)影響下的政策回應(yīng)物，政府有著強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)精神，社會(huì)組織有著明顯的模仿意識(shí)，如果在借鑒和學(xué)習(xí)過程中急功近利，則可能南轅北轍。

（三）以不違背權(quán)力共享的格局為方向

思想的進(jìn)步與社會(huì)的發(fā)展是同步的。政府的思維創(chuàng)新與社會(huì)的發(fā)展要求相契合。在傳統(tǒng)的管理型社會(huì)中，科層官僚制被奉為圭臬；而到了現(xiàn)代的治理性社會(huì)中，這些原則飽受爭(zhēng)議。這是社會(huì)的發(fā)展、人類的進(jìn)步對(duì)政府提出的新要求。政府始終是以公權(quán)力的形象示人的，政府存在的價(jià)值起點(diǎn)就是服務(wù)公眾。

在國(guó)家與社會(huì)渾然一體、公民權(quán)利被肆意踐踏的時(shí)代，國(guó)家擁有、掌控一切，那是政府憑借主觀意志自行決策的時(shí)代。這種管理模式的弊端使得其最終要讓位于一個(gè)以公民治理為主導(dǎo)的時(shí)代。一個(gè)強(qiáng)加于人、凌駕于社會(huì)之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國(guó)家的形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的理念來(lái)審視公共行動(dòng)、統(tǒng)合各種社會(huì)力量的條件[2]（P56）。

在新世紀(jì)，治理和善治成為一種趨勢(shì)。政治語(yǔ)言是對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的反映，更是對(duì)公民心聲的表達(dá)。于是，在治理理念的追風(fēng)效應(yīng)下，各國(guó)大力開展行政改革，借鑒私營(yíng)部門的做法，主張公共服務(wù)民營(yíng)化和權(quán)力主體的多元化。治理和善治最終追尋的是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，在回歸過程中，多元主體共同參與公共事務(wù)治理、共享社會(huì)治理的局面。這種理念上的倡導(dǎo)和行為上的回應(yīng)是對(duì)政府單打獨(dú)斗局面的打破，也是對(duì)政府回應(yīng)力的強(qiáng)調(diào)。無(wú)論是西方國(guó)家的民營(yíng)化還是中國(guó)的服務(wù)購(gòu)買都需要國(guó)家主動(dòng)放權(quán)，實(shí)現(xiàn)職能讓渡，完成權(quán)力授予，給予政府之外的私營(yíng)組織和社會(huì)組織以更大的發(fā)展空間。而這首先需要的就是政府主動(dòng)做出退讓，明確自身角色定位，不做事無(wú)巨細(xì)的公共服務(wù)生產(chǎn)者，而做宏觀調(diào)控的公共服務(wù)提供者，因?yàn)楣卜?wù)的生產(chǎn)和提供是可以分開的。誠(chéng)然，官僚體制的優(yōu)勢(shì)無(wú)可比擬，但任何一種組織結(jié)構(gòu)都有其弱點(diǎn)，任何一種存在形態(tài)都有其軟肋，官僚制在保障社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)方面的作用毋庸置疑，但作為統(tǒng)籌全局的公共管理者，更應(yīng)該通曉授權(quán)藝術(shù)和分權(quán)技能。尤其是在后現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)到來(lái)之際，諸多的不可控性和復(fù)雜性接踵而至，公共官僚更需要運(yùn)用社會(huì)的力量解決關(guān)系全社會(huì)整體利益的問題，實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享和利益共享。

四、結(jié)語(yǔ)

恩格斯曾經(jīng)指出：“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始”[3]（P43）。

官僚制作為人類智慧結(jié)晶的組織載體，彰顯了特殊時(shí)代情境下的智慧，承載了特定社會(huì)環(huán)境下的期許。一般來(lái)說(shuō)，所有人類都同意政府必須由這樣的人來(lái)管理：在他們身上最可能具備三種重要的必須具備的品質(zhì)，即智慧、善良和力量[4]（P160）。官僚制曾經(jīng)被奉為理想的組織結(jié)構(gòu)，它在某些層面上具備了邊沁所言的特殊品質(zhì)，但社會(huì)的發(fā)展挑戰(zhàn)了公共行政實(shí)踐者和研究者思維慣性和思維定式的問題，意在激發(fā)我們對(duì)公共行政思考的差異性維度，以期在公共行政的語(yǔ)境中掀起一場(chǎng)公共行政研究的思維革命。新公共管理運(yùn)動(dòng)及其影響下的民營(yíng)化改革就是一場(chǎng)范式革命，意在引發(fā)人們的傳統(tǒng)思維模式變革，尤其是觸動(dòng)存續(xù)多年的官僚體制的價(jià)值根基。在其影響下，全球范圍內(nèi)對(duì)官僚制的批評(píng)和指責(zé)蔚然成風(fēng)，很多質(zhì)疑有失公允，甚至毫無(wú)根據(jù)。官僚制在社會(huì)秩序的維護(hù)、公正理念的平衡以及價(jià)值偏好的保護(hù)等方面，具有不可替代的作用。但這種價(jià)值體現(xiàn)應(yīng)用到服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中，要受具體的社會(huì)環(huán)境、制度情境的制約。因?yàn)?，任何一?xiàng)人類創(chuàng)設(shè)的制度都是社會(huì)情境的產(chǎn)物。在未來(lái)的服務(wù)購(gòu)買制度探索中，政府應(yīng)該以契約精神和合同治理為指導(dǎo)，做一個(gè)“精明的購(gòu)買者”。實(shí)現(xiàn)這種角色轉(zhuǎn)變，政府需要理念更新和機(jī)制保障。在實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享的路徑選擇中，我國(guó)服務(wù)購(gòu)買的制度實(shí)踐所具有的中國(guó)特色，集中體現(xiàn)在科層制邏輯的價(jià)值延伸和實(shí)際運(yùn)行。探究這種運(yùn)行邏輯的生成及發(fā)展，方能深刻理解我國(guó)服務(wù)購(gòu)買的“非合同制治理”現(xiàn)象，也能更好地回應(yīng)和解釋“政府購(gòu)買服務(wù)絕不是卸包袱”。

參考文獻(xiàn)：

[1][法]盧梭.社會(huì)契約論[M].北京：商務(wù)印書館，2003.

[2][法]皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主——試論治理的革命[M].上海：三聯(lián)書店，2005.

[3]馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[4][英]邊沁.政府片論[M].北京：商務(wù)印書館，1995.

責(zé)任編輯：張新顏