鄉(xiāng)村治理如何從失序走向有序

【摘要】新型城鎮(zhèn)化賦予鄉(xiāng)村治理新機遇的同時，也影響著鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化加劇了鄉(xiāng)村社會分層，增加了鄉(xiāng)村組織沖突，帶來了鄉(xiāng)村精英流失，沖擊了鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)。應通過培育鄉(xiāng)村治理人力資本、組織資本、人才資本、社會資本，提升鄉(xiāng)村治理績效。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村治理 人才資本 社會資本 【中圖分類號】D422 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，每年都有成千上萬的農(nóng)民從農(nóng)村來到城市。與此同時，城鎮(zhèn)化的推進影響著鄉(xiāng)村治理環(huán)境，改善鄉(xiāng)村治理迫在眉睫。

良性運行：新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的機遇

鄉(xiāng)村社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。城鎮(zhèn)化的推進與發(fā)展，推進了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，促進了農(nóng)民的市民化，提升了農(nóng)村的公共服務水平。

新型城鎮(zhèn)化加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進。新型城鎮(zhèn)化通過城鎮(zhèn)人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠極大促進城鎮(zhèn)生產(chǎn)力的發(fā)展。城鎮(zhèn)生產(chǎn)力的發(fā)展會對農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展形成帶動作用。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必然會整合相關(guān)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)推進，對涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一個較大的機遇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展必然會被促動。隨著先進科技對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的武裝，通過先進的機械化取代過去的手動畜力耕作方式，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，使農(nóng)業(yè)的規(guī)模化效益進一步顯現(xiàn)，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。

新型城鎮(zhèn)化加快了農(nóng)業(yè)人口市民化的進程。一直以來，我國農(nóng)村有限的土地養(yǎng)活著大量的農(nóng)民，農(nóng)村剩余勞動力很多，突出的矛盾就是人與土地之間的矛盾。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，我國新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，逐步轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，這既要改變城鄉(xiāng)二元制度，特別是戶籍制度的限制，也需要城鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)支撐。因此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要指出要從制度上解決小城鎮(zhèn)和大城市的落戶限制，大力優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民有了產(chǎn)業(yè)支撐，也就有了穩(wěn)定的收入，而留在農(nóng)村的人也才能獲得更高的收入，這對鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。

新型城鎮(zhèn)化提升了農(nóng)村公共服務水平。新型城鎮(zhèn)化會為農(nóng)村的發(fā)展提供持續(xù)的動力，推動城市支持鄉(xiāng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，使城鄉(xiāng)基礎要素漸趨均等化?，F(xiàn)階段，農(nóng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)實是基礎設施較差，公共資源、公共服務相對落后。新型城鎮(zhèn)化建設的推進，強調(diào)基本公共服務要覆蓋到城鎮(zhèn)及農(nóng)村所有人口，通過穩(wěn)步提高農(nóng)村義務教育，加強農(nóng)村養(yǎng)老保險，推進農(nóng)村合作醫(yī)療，完善農(nóng)村就業(yè)扶持，進一步支持農(nóng)村基礎設施建設。這些政策支持極大地促進了農(nóng)村發(fā)展，保障了農(nóng)民的權(quán)益，讓農(nóng)民在農(nóng)村就能享受到城市的公共服務，農(nóng)村將會越來越和諧。

社會失序：新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的問題

新型城鎮(zhèn)化雖然增加了農(nóng)民收入，使農(nóng)民享有了應有的公共服務，但是也影響了鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的推進也在一定程度上加劇鄉(xiāng)村社會分層，增加鄉(xiāng)村組織沖突，帶來鄉(xiāng)村精英流失，沖擊鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)。

新型城鎮(zhèn)化加劇鄉(xiāng)村社會分層。社會分層是社會發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的主導下社會分層在農(nóng)村社會并不明顯，鄉(xiāng)村治理的難度也相對不大。新型城鎮(zhèn)化實施以來，堅持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時推進，這為鄉(xiāng)村社會發(fā)展奠定了良好的基礎，給了農(nóng)民群體更多致富的機會，但是每個鄉(xiāng)村不同的歷史資源賦予、基礎設施建設不同、工業(yè)基礎不同帶來了其發(fā)展的差異性，農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展上的差距，使農(nóng)村社會產(chǎn)生了更大的分層。

新型城鎮(zhèn)化增加鄉(xiāng)村組織沖突。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來了大量的農(nóng)民工進城，大量的農(nóng)村人口向城市集聚，使“城市病”出現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化就是要走一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路，農(nóng)村社會組織發(fā)展在這個過程中將會扮演越來越重要的角色。而當前我國農(nóng)村組織發(fā)展相對滯后，農(nóng)村“村兩委”發(fā)展也相對滯后。隨著新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，鄉(xiāng)村會擁有越來越多的資源，各鄉(xiāng)村治理主體包括各種組織會對這些資源展開爭奪，這會使鄉(xiāng)村社會的組織功能、規(guī)則、運行體系等發(fā)生變化。

新型城鎮(zhèn)化帶來鄉(xiāng)村精英流失。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加上農(nóng)民受到自身文化素質(zhì)和經(jīng)濟條件等因素的制約，農(nóng)民更多地注重自身收入的增長，對政治參與關(guān)注較少，也影響了他們參與鄉(xiāng)村治理的積極性。這就使鄉(xiāng)村精英人士更有可能成為鄉(xiāng)村領導者，很多地方實踐的“能人治村”也說明了這一點。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進很多農(nóng)民尤其是高素質(zhì)的農(nóng)村人才會大量流出，在城市里扎穩(wěn)根基，這個群體的流失使鄉(xiāng)村治理變得更加艱難。

新型城鎮(zhèn)化沖擊鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)。鄉(xiāng)村社會在千百年的發(fā)展過程中形成了獨具特色的鄉(xiāng)村文化。我國目前正處于新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，隨著現(xiàn)代文明的涌入，借助現(xiàn)代化的傳播手段向農(nóng)村地區(qū)輸入和滲透，不可避免地會對鄉(xiāng)村文化造成極大的沖擊。新型城鎮(zhèn)化的主要目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這將給現(xiàn)代文明進入農(nóng)村提供制度便利，使農(nóng)村文化受到更深層次的沖擊。

秩序回歸：新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的路徑

為應對新型城鎮(zhèn)化給鄉(xiāng)村治理帶來的困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標，必須尋求相應的破解路徑。

進行利益疏導，培育鄉(xiāng)村治理人力資本。為解決新型城鎮(zhèn)化所帶來的社會分層的困境，就要賦予廣大農(nóng)民更多的機會，從制度上給予他們更多的優(yōu)惠和扶持。為此，第一，要加強對低收入農(nóng)民的政策傾斜。農(nóng)村社會中往往最不穩(wěn)定的是那些收入比較低的群體，提高了他們的經(jīng)濟收入水平，才能逐步提升他們的文化和綜合素質(zhì)，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。第二，大力提升農(nóng)民文化素質(zhì)。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展限制、政策等原因，農(nóng)村教育人才流失，發(fā)展滯后，影響了農(nóng)民素質(zhì)。這就要求我們大力發(fā)展農(nóng)村基礎教育、職業(yè)教育和各種示范培訓等，提高農(nóng)民文化知識素質(zhì)。

整合組織發(fā)展，培育鄉(xiāng)村治理組織資本。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的善治，需要積極地培育多元化的參與主體。一方面，“村兩委”和鄉(xiāng)村精英要積極將“原子化”的農(nóng)民組織起來，讓已有的鄉(xiāng)賢參事會、鄉(xiāng)賢理事會，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社與基層政府充分互動起來，發(fā)揮他們的組織能力，為新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供各種保證。另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設背景下，來自城鎮(zhèn)的企業(yè)在深入農(nóng)村時可以把先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗帶給農(nóng)民，提高他們的管理能力和服務水平，要從制度上促進合作，使合作成為一種長期促進農(nóng)村發(fā)展的機制。

改善治理模式，培育鄉(xiāng)村治理人才資本。吸引農(nóng)村精英的回歸，就要通過感情維系、制度創(chuàng)新和政策鼓勵等方式吸引他們。第一，用現(xiàn)代化的方式保持與外出精英的感情聯(lián)絡。農(nóng)民工流出地的基層政府和各個組織要積極利用現(xiàn)代媒介建立與農(nóng)民工的互動機制，向他們宣傳家鄉(xiāng)扶持政策和建設情況，吸引他們建設家鄉(xiāng)的熱情。第二，傾力打造服務型政府。切實改變地方創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加大政策扶持，政府要真正從一個管理者成為一個服務者。第三，改善鄉(xiāng)村治理模式。一方面要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面要強化農(nóng)民組織，完善村民自治，讓回流的精英能夠參與到鄉(xiāng)村治理中來。

對接城鄉(xiāng)文化，為鄉(xiāng)村治理培育社會資本。為改變現(xiàn)代化文化對鄉(xiāng)村文化的沖擊，就必須改變城鄉(xiāng)文化“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)象。一方面，要培育農(nóng)村文化的自信，對傳統(tǒng)文化和本土文化進行比較全面的挖掘整理，努力打造具有區(qū)域特色的文化品牌。另一方面，要增強城市文化的包容性，讓城市文化和農(nóng)村文化共同融合發(fā)展，使城鄉(xiāng)文化得以良性的互動，不僅為農(nóng)村發(fā)展帶來了經(jīng)濟效益，也帶來了社會資本。

（作者為廣東金融學院馬克思主義學院副教授）

【注：本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“大數(shù)據(jù)與國家治理現(xiàn)代化研究”（項目編號：15YJC810022）和廣東省高等學校優(yōu)秀青年教師計劃“鍥入、限度和走向：現(xiàn)代社會治理中的社會組織”（項目編號：YQ201404）階段性成果 】

【參考文獻】

①張春華：《讓農(nóng)村文化建設形神兼?zhèn)洹?，《人民日報》?016年10月27日。

責編/孫垚 美編/楊玲玲