公共服務(wù)可以外包，政府責(zé)任不能缺失

陳婧

【摘要】公共服務(wù)外包將競爭機制引入公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供過程，推動了參與主體的多元化，有效地提升了我國公共服務(wù)供給的質(zhì)量，并起到減輕政府負(fù)擔(dān)的作用。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展實踐表明，政府應(yīng)把握好市場的發(fā)展方向，才能確保其不偏離正確的軌道。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)外包 市場化 責(zé)任缺失 政府

【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自20世紀(jì)90年代以后，我國開始逐步在公共服務(wù)領(lǐng)域采取外包策略，據(jù)財政部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年我國政府服務(wù)類采購金額較上年增長了1409.7億元，總金額為3343.9億元，增幅達(dá)72.9%，占全國政府采購總規(guī)模的15.9%?？梢哉f，公共服務(wù)外包已經(jīng)成為我國政府進(jìn)行社會治理的重要手段。

能否為公眾提供符合其要求的公共服務(wù)，成為衡量政府是否履行職責(zé)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)

近年來，我國一直致力于服務(wù)型政府和責(zé)任政府建設(shè)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，以往的全能型政府往往是壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，而服務(wù)型政府應(yīng)該在公共服務(wù)供給中起到掌舵者的角色。政府可以適當(dāng)將部分社會職能、經(jīng)濟職能下放，交由非營利組織或是私營部門承擔(dān)，這一方面可以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，另一方面也可以提升公共服務(wù)供給的專業(yè)性，提高公共行政成效。另外，公共服務(wù)外包也能讓政府從繁重的公共服務(wù)供給中抽身，更好地做好服務(wù)性工作。

公共服務(wù)外包是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，也是我國服務(wù)型政府建設(shè)的重要舉措。通過將公共服務(wù)外包，政府減輕了財政、行政等方面的壓力，但這種公共服務(wù)供給方式絕不是政府不履行社會管理職能的借口。在公共服務(wù)外包過程中，政府必須履行法治責(zé)任、財政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任等，使公共服務(wù)外包能夠滿足民眾需求，這樣才能提升政府公信力。

當(dāng)前我國推進(jìn)行政體制改革不僅僅是推進(jìn)政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，還要求政府能夠根據(jù)我國社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型來調(diào)整部門結(jié)構(gòu)和職能，其中一個重要體現(xiàn)便是強調(diào)社會治理主體的多方參與。為此，必須處理好政府、市場以及社會三方面的關(guān)系。公共服務(wù)外包正是多方主體參與社會公共服務(wù)供給的一個典型，政府必須履行責(zé)任確保公共服務(wù)供給主體的多元化，這也是提高公共服務(wù)質(zhì)量的一個必要條件。而在這一過程中，能否為公眾提供符合其要求的公共服務(wù)，也成為衡量政府是否履行職責(zé)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

公共服務(wù)外包中存在著政府法制責(zé)任缺失、監(jiān)管責(zé)任缺失等相關(guān)問題

法制責(zé)任缺失產(chǎn)生的相關(guān)問題。政府在公共服務(wù)外包中的法律責(zé)任主要是指政府對公共服務(wù)外包的范圍、外包程序、外包的方式等作出法律方面的規(guī)定，確保公共服務(wù)外包的合理化和規(guī)范化。而政府在公共服務(wù)外包中法制責(zé)任的缺失會影響承包商提供服務(wù)的效率，并讓主體間產(chǎn)生不信任。公共服務(wù)外包可以減輕政府負(fù)擔(dān)并提升行政效率，但若政府沒有從法律角度明確自身與承包商在公共服務(wù)中的角色，厘清雙方的責(zé)任，則可能引起公共服務(wù)效率的低下。另外，如果由于法制責(zé)任的缺失，公共服務(wù)外包中主體間的關(guān)系得不到界定，公眾缺乏表達(dá)訴求的權(quán)利，政府在其中利用權(quán)力壓制承包方，這會導(dǎo)致承包方消極怠工，為公眾提供質(zhì)量低下的公共產(chǎn)品和服務(wù)，公眾必然會對政府與承包方產(chǎn)生信任危機。

監(jiān)管責(zé)任缺失產(chǎn)生的相關(guān)問題。公共服務(wù)外包是一種市場化手段，市場存在自身的弊端需要政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。所以公共服務(wù)外包雖然減輕了政府壓力，但并不意味著政府能夠從公共服務(wù)供給中完全脫身，政府還需要對整個公共服務(wù)外包過程進(jìn)行調(diào)控監(jiān)管。如果政府在公共服務(wù)中監(jiān)管缺失，會引發(fā)下面兩個問題：

一是定價失真。從理論上來說，政府將公共服務(wù)外包可以降低財政支出，但在具體實踐中，公共服務(wù)外包卻又產(chǎn)生新的成本，如政府在向承包商購買公共服務(wù)時若以盈利為目的，那么承包商實際上會將這部分成本轉(zhuǎn)嫁給作為消費者的公眾，其手段便是提高公共服務(wù)供給的價格，最終消費者要么付出極大的代價享受公共服務(wù)，要么因為缺乏消費能力而享受不到公共服務(wù)。除此之外，公共服務(wù)外包還會產(chǎn)生一些負(fù)面成本，如一些承包商在提供公共服務(wù)的過程中以犧牲環(huán)境為代價，還帶來污染的負(fù)面成本，最終還是要由大眾買單。

二是監(jiān)管缺位問題。一些部門將公共服務(wù)外包看作是公共服務(wù)供給私有化，認(rèn)為政府便可借此從公共事務(wù)中脫離，甚至將之看作是逃避行政責(zé)任的手段，因此在公共服務(wù)外包中并沒有履行監(jiān)管責(zé)任，這導(dǎo)致公共服務(wù)供給質(zhì)量的低下，侵害了公眾權(quán)益。

財政責(zé)任缺失拖慢城市化進(jìn)程。隨著城市化的推進(jìn)，我國用于城市建設(shè)的財政預(yù)算不斷增加，但其中用于城市市政公用設(shè)施建設(shè)的投資比重并沒有隨之增長，甚至出現(xiàn)下降趨勢。一些地方政府在實行公共服務(wù)外包后，便不再履行財政責(zé)任。還有一些涉及政府公共服務(wù)的項目，由于缺乏政府財政投資，加之項目本身盈利有限，很多私營企業(yè)組織并不愿意承包，這也導(dǎo)致一些城市公共服務(wù)供給低效，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足的問題，影響城市化的推進(jìn)。

提升我國公共服務(wù)供給的質(zhì)量，減輕政府的負(fù)擔(dān)

要完善有關(guān)公共服務(wù)外包的法律法規(guī)，強化法制責(zé)任。目前，我國涉及公共服務(wù)外包的法律主要是《政府采購法》，但這部法律并不完善，還需要對之加以修訂，在內(nèi)容上應(yīng)明確政府在公共服務(wù)外包中的權(quán)責(zé)，并對承包商加以確認(rèn)，為公共服務(wù)外包提供法律保障。要想《政府采購法》發(fā)揮應(yīng)有的作用，我國還需在此基礎(chǔ)上制定配套的實施細(xì)則、制定行業(yè)性的法律法規(guī)等，如可制定《公共服務(wù)外包項目實施細(xì)則》，對公共服務(wù)外包的具體程序、合作方式、經(jīng)費保障、主體責(zé)任追究等進(jìn)行規(guī)定，這有利于提升法律的可操作性，對政府的公共服務(wù)外包活動進(jìn)行具體指導(dǎo)。

要強化監(jiān)管問責(zé)機制建設(shè)。在監(jiān)管機制建設(shè)上，政府可以組建獨立的公共服務(wù)外包監(jiān)管機構(gòu)，對公共服務(wù)外包中合同制定進(jìn)行審查，確保公共服務(wù)合同外包的合法有效，防止承包商與行政人員之間存在腐敗尋租現(xiàn)象。該機構(gòu)還要對承包商所提供的公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、價格等進(jìn)行監(jiān)督和把關(guān)，嚴(yán)格督查承包商以次充好或者抬高公共產(chǎn)品供給價格、謀取暴利的行為。在監(jiān)管上，政府還需要動員大眾媒體和群眾對政府公共外包活動進(jìn)行舉報監(jiān)督，形成全面的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。缺乏問責(zé)機制削弱了政府的監(jiān)管力度，使得個別官員在公共服務(wù)外包活動中肆無忌憚的以權(quán)謀私，侵害公眾權(quán)益。要想解決這一問題，政府就必須構(gòu)建問責(zé)機制，其前提是要在法律法規(guī)中明確公共服務(wù)外包中決策者與執(zhí)行者的權(quán)責(zé)，使得問責(zé)有法可依。最為重要的是，還要完善事后責(zé)任追究制度，除了追究外包項目中政府直接負(fù)責(zé)人的責(zé)任，還要追究監(jiān)督機構(gòu)相關(guān)人員的責(zé)任，這樣才能確保政府內(nèi)部監(jiān)督制度發(fā)揮作用。

要加強反腐倡廉機制建設(shè)，推動政府在公共服務(wù)外包中落實倫理責(zé)任。公共服務(wù)外包中的腐敗問題大大降低了這一模式應(yīng)有的成效，所以我國要推動公共服務(wù)外包的健康發(fā)展，必須建立反腐倡廉機制，治理公共服務(wù)外包中的腐敗問題。除了建立有效的監(jiān)管機制和懲治機制外，我國還需要從預(yù)防角度出發(fā)，在制定公共服務(wù)外包政策時融入反腐倡廉的理念，在政策落實的同時開展評估反饋工作，時刻監(jiān)督公共服務(wù)外包的各個環(huán)節(jié)，最大程度地壓縮腐敗空間。另外，要想從源頭上防止公共服務(wù)外包中的腐敗問題，必須以制度約束權(quán)力，政府部門要明確政府權(quán)責(zé)，防止其出現(xiàn)權(quán)力缺位或越位現(xiàn)象，避免政府官員濫用權(quán)力進(jìn)行尋租。

（作者為中國社科院法學(xué)所博士后）

【參考文獻(xiàn)】

①任月紅：《深化公共服務(wù)外包改革面臨的實踐難題》，《浙江社會科學(xué)》，2012年第8期。

②葉托：《超越民營化：多元視角下的政府購買公共服務(wù)》，《中國行政管理》，2014年第4期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲