論我國行政事業(yè)性收費(fèi)清理的法治化

賈小雷

(北京行政學(xué)院 法學(xué)部，北京 100044)

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論我國行政事業(yè)性收費(fèi)清理的法治化

賈小雷

(北京行政學(xué)院 法學(xué)部，北京 100044)

行政事業(yè)性收費(fèi)是政府公共收入的重要組成部分，與其他非稅公共收入相比，行政事業(yè)性收費(fèi)在概念、范圍與征收原則等方面均有自身的特征，有必要在實(shí)踐中將其與其他類型的政府收入加以區(qū)分和辨析。在行政事業(yè)性收費(fèi)的清理中，可借鑒國外的政府收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)，從收費(fèi)的范圍、功能與結(jié)構(gòu)角度推進(jìn)相關(guān)制度體系的法治化水平，以實(shí)現(xiàn)公益特征并體現(xiàn)使用者付費(fèi)的原則。

行政事業(yè)性收費(fèi)；非稅收入；使用者付費(fèi)；征收范圍

引 言

行政事業(yè)性收費(fèi)是社會(huì)較為關(guān)注的一個(gè)問題，在現(xiàn)實(shí)中行政事業(yè)性收費(fèi)一般被簡稱為政府收費(fèi)。目前，對于行政事業(yè)性收費(fèi)的問題往往存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)，如提及“土地財(cái)政”時(shí)，自然就將其歸入亂收費(fèi)的范疇，然而國有土地使用權(quán)出讓收入在性質(zhì)上屬于使用權(quán)讓渡收入,被列入政府性基金收入的范圍。在一些理論研究中將政府的各項(xiàng)收入混為一談,其實(shí)是對于政府公共收入來源結(jié)構(gòu)的不了解,我國政府公共收入除包括稅收收入以外，還包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等形式多樣的非稅收入,如果對這些收入不加以區(qū)分對待，必將使相關(guān)研究成果出現(xiàn)觀點(diǎn)與結(jié)論的偏差。正是基于上述考慮，本文力求對行政事業(yè)性收費(fèi)和其他相似的政府非稅收入理論加以辨析，并結(jié)合行政事業(yè)性收費(fèi)的范圍和原則等國外立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較，對我國行政事業(yè)性收費(fèi)清理的法治化發(fā)展路徑進(jìn)行梳理，以期對我國行政事業(yè)性收費(fèi)清理的法治化發(fā)展有所助益。

一、 行政事業(yè)性收費(fèi)的基本理論：基于比較的分析

行政事業(yè)性收費(fèi)是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)向特定的相對人提供特定服務(wù)的過程中，按照成本補(bǔ)償和非盈利原則，收取一定數(shù)額貨幣的一種外部具體行政行為①《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的通知》(財(cái)綜〔2004〕53號)，財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/mofhome/hubei/lanmudaohang/zhengcefagui/201609/t20160907_2412688.html。。行政事業(yè)性收費(fèi)作為政府公共收入的有機(jī)組成部分，實(shí)踐中的情況較為復(fù)雜，由于尚未形成基本的制度體系，因而對其相關(guān)的概念研究還不夠深入，為此本文首先從不同角度對其加以辨析。

(一) 基于管理視角對行政事業(yè)性收費(fèi)與非稅收入的辨析

針對行政事業(yè)性收費(fèi)問題的研究，首先應(yīng)立足于相關(guān)收費(fèi)行為執(zhí)收和管理的實(shí)踐。從我國當(dāng)前情況觀察，行政事業(yè)性收費(fèi)作為一種事實(shí)行為和法律行為廣泛存在，在一些法律文本中直接規(guī)定了行政性或事業(yè)性的收費(fèi)，如根據(jù)《中華人民共和國水法》中規(guī)定“水資源的使用人應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)”[1]。然而，對于行政事業(yè)性收費(fèi)的法律屬性問題并沒有相關(guān)法律規(guī)定*目前我國并無行政收費(fèi)相關(guān)專門立法，盡管在《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等專門法律頒布后，有學(xué)者提出應(yīng)繼續(xù)制定《行政程序法》和《行政收費(fèi)法》，然而現(xiàn)實(shí)情況是行政程序法已經(jīng)引發(fā)了社會(huì)的一定關(guān)注并有望納入立法計(jì)劃，而《行政收費(fèi)法》卻仍舊被束之高閣。，即便法律條文中有 “水資源費(fèi)”的表述，但這也只是針對特定行政管理職權(quán)所對應(yīng)的具體收費(fèi)的理解，因而同抽象層面上行政事業(yè)性收費(fèi)法律屬性的概念還有很大距離。實(shí)踐中對于包括行政事業(yè)性收費(fèi)概念的界定，也只能在有關(guān)行政規(guī)范性文件的范疇里梳理，但這不能不影響其效力的法定性。

根據(jù)財(cái)政部2004年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號)，政府非稅收入管理范圍包括行政事業(yè)性收費(fèi)等12個(gè)項(xiàng)目。*《政府非稅收入管理辦法》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://szs.mof.gov.cn/bgtZaiXianFuWu_1_1_11/mlqd/201603/t20160317_1912582.html。結(jié)合上述規(guī)定分析，從外延層面觀察，行政事業(yè)性收費(fèi)與非稅收入并不是平行的概念，行政事業(yè)性收費(fèi)屬于非稅收入的組成部分，同其他類型繁復(fù)的政府非稅收入是一種并列關(guān)系。

(二) 收入來源對行政事業(yè)性收費(fèi)與非稅收入的辨析

行政事業(yè)性收費(fèi)從屬于非稅收入，并且是非稅收入的重要來源之一。按照傳統(tǒng)的公共收入理論，非稅收入的來源可分四種類型：(1) 公產(chǎn)收入。即由國家直接控制的財(cái)產(chǎn)取得的收入，公產(chǎn)的范圍包括土地、森林、礦產(chǎn)資源等天然形成的財(cái)產(chǎn)。(2) 公

業(yè)收入。主要是指各國政府為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，建設(shè)與維護(hù)所形成的大規(guī)模的公營事業(yè)過程中取得的部分收入[2]。(3) 公債收入(不屬于非稅收入的范疇)。一般而言，公債只應(yīng)當(dāng)作為暫時(shí)性的彌補(bǔ)收支缺口的手段。公債收入計(jì)入國庫資金的“政府借款”科目，性質(zhì)為政府債務(wù)，同稅收和其他非稅收入存在本質(zhì)區(qū)別。(4) 行政收入。大體包括罰款、規(guī)費(fèi)、特許金和特征(特別公課)四類[3]。按照上述分類，行政事業(yè)性收費(fèi)屬于行政收入的范疇，同時(shí)從具體上看，理論上的行政收入與本文所研究的行政事業(yè)性收費(fèi)也不能完全劃等號；行政事業(yè)性收費(fèi)大致上同非稅收入中的“規(guī)費(fèi)”、“特許金”重合，而行政收入中的罰款、特別公課則大致上對應(yīng)于“罰沒收入”和“專項(xiàng)收入(政府性基金等)”，因而不屬于嚴(yán)格意義上行政事業(yè)性收費(fèi)的范疇。

(三) 法律關(guān)系對行政事業(yè)性收費(fèi)與非稅收入的辨析

從已有的非稅收入管理的類型化出發(fā)，在結(jié)合非稅收入來源的基礎(chǔ)上，本文將我國非稅收入法律關(guān)系分為如下四種類型，并大致將其與現(xiàn)有的12個(gè)非稅收入征收項(xiàng)目予以一一對應(yīng)(表1)。

表1 非稅收入法律關(guān)系類型化示意

1. 行政管理職權(quán)行為形成的非稅收入法律關(guān)系。行政管理行為具體包括行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰、行政補(bǔ)償?shù)确绞?。其中，具體包括管理與服務(wù)性收費(fèi)、證照類收費(fèi)、補(bǔ)償性收費(fèi)等屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，構(gòu)成了非稅收入的傳統(tǒng)組成部分。而罰沒收入由于從法律關(guān)系上具有行政違法性，因而盡管也是由行政主體做出的影響相對人利益的行為，但被單獨(dú)歸屬于“罰沒收入”項(xiàng)目，這同以合法性、受益性為特征的行政事業(yè)性收費(fèi)所對應(yīng)的具體行政行為顯著不同。

2. 公共財(cái)產(chǎn)管理職能或國家所有權(quán)代表職能的組織、機(jī)構(gòu)配置公共財(cái)產(chǎn)和公共資源的行為形成的非稅收入法律關(guān)系。具體包括行使國家所有權(quán)的權(quán)益讓渡產(chǎn)生有償收入，如國有土地使用權(quán)出讓形成的出讓金、國有資本(資產(chǎn))轉(zhuǎn)讓或許可使用取得的收入等。此類非稅收入的形成主要來源于國家依據(jù)《憲法》和法律規(guī)定的專屬所有的國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)形成，通過權(quán)屬移轉(zhuǎn)或權(quán)益讓渡參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成的要素性收入，它對于鞏固社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度有決定性意義，體現(xiàn)為公權(quán)力主導(dǎo)的公私融合型法律關(guān)系[4]。

3. 公共服務(wù)職責(zé)而形成的非稅收入法律關(guān)系。主要包括各種政府建設(shè)性基金和彩票公益金收入,這類收入是向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。結(jié)合現(xiàn)實(shí)看，國家或政府除了直接利用其掌握的大量的公用財(cái)產(chǎn)和營運(yùn)財(cái)產(chǎn)為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)并取得收入以外，*但這些公共產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)中的價(jià)格因素一般受到限制，如電價(jià)、票價(jià)等，如純粹屬于市場價(jià)格決定機(jī)制的不屬于本類別的非稅收入范疇。參見財(cái)政部《政府性基金管理暫行辦法》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2010nianwengao/wengao8/201011/t20101117_349215.html。還對于相應(yīng)公共設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)征收政府性基金，如水利建設(shè)基金、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金等。

4. 其它非稅收入。主要包括中央銀行收入、政府利息收入、政府接受的捐贈(zèng)收入等項(xiàng)目。

綜上，從管理實(shí)踐、理論研究和法律關(guān)系性質(zhì)的角度對于行政事業(yè)性收費(fèi)與非稅收入加以廓清有助于明晰相關(guān)研究對象和研究范圍，這是開展具體研究的前提。行政事業(yè)性收費(fèi)問題作為非稅收入中的一個(gè)特定類型，同政府非稅收入也存在著緊密的關(guān)系，甚至在有些方面還同其他類型的非稅收入有著千絲萬縷的關(guān)系，一些關(guān)系梳理與剝離的合理、科學(xué)與否，直接影響非稅收入和行政事業(yè)性收費(fèi)的科學(xué)性、合理性與合法性，由此在研究中也要注意其相關(guān)性問題的統(tǒng)籌考慮，這也是方法論上的客觀性要求。

二、 我國行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)證分析：征收范圍及其存在的問題

我國行政事業(yè)性收費(fèi)涉及面很廣，這與我國行政管理職責(zé)和權(quán)限的設(shè)置密不可分。結(jié)合我國當(dāng)前的行政管理權(quán)限和職責(zé)的分工，中央與地方政府分別向所管轄的職責(zé)范圍內(nèi)的行政相對人提供特定公共服務(wù)，并收入費(fèi)用。盡管中央與地方都有相應(yīng)的權(quán)限，然而實(shí)踐中行政事業(yè)性收費(fèi)依據(jù)多是由政府行政規(guī)范性文件作為依據(jù)的，其制定程序缺乏規(guī)范性且較少監(jiān)督制約因素，因而現(xiàn)實(shí)中行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目自由裁量權(quán)過大、收入管理不規(guī)范等問題較為突出，也容易引發(fā)“亂收費(fèi)”的問題。

(一) 全國性行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目分析

在我國，《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)清單》(簡稱“清單”)是統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)收入的內(nèi)容、性質(zhì)及其法律依據(jù)的劃分依據(jù)，定期由財(cái)政部以規(guī)范性文件的形式下發(fā)。*由于部分行政事業(yè)性收費(fèi)大項(xiàng)之下根據(jù)具體收費(fèi)內(nèi)容還設(shè)有數(shù)量不等的二級和三級的收費(fèi)項(xiàng)目，且各自對應(yīng)的依據(jù)不同，因而本文按是小項(xiàng)來統(tǒng)計(jì)的。同時(shí)，由于多數(shù)收費(fèi)項(xiàng)目對應(yīng)著多項(xiàng)法律及政策依據(jù)，因而在法律依據(jù)上以新法作為優(yōu)先對應(yīng)依據(jù)。根據(jù)2016年8月發(fā)布的“清單”，截至2016年下半年，全國性及中央單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目99大項(xiàng)，共計(jì)150小項(xiàng)。

第一，法律設(shè)定的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目3項(xiàng),約占總體的2%。具體而言，上述3項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)分別為“土地復(fù)墾費(fèi)”、“土地閑置費(fèi)”和“耕地開墾費(fèi)”，其法律依據(jù)均為《土地管理法》。由此可見，在全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)中，以法律為位階的依據(jù)極為有限。

第二，行政法規(guī)設(shè)定的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目6項(xiàng)，約占總體的4%。具體包括“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”(《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》國務(wù)院第150號令)、“污水處理費(fèi)”(《城鎮(zhèn)排水和污水處理?xiàng)l例》國務(wù)院令第,641號)，“車輛通行費(fèi)(限于政府還貸)”(《收費(fèi)公路條例》)，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”(《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》國務(wù)院令第357號)，“訴訟費(fèi)”(《訴訟費(fèi)交納辦法》國務(wù)院令第481號)，“排污費(fèi)”(《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第369號)。在全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)中，以國務(wù)院令為法律淵源的行政法規(guī)的法律數(shù)量也非常低。

第三，中央部門規(guī)章設(shè)定的行政收費(fèi)項(xiàng)目僅為2項(xiàng)，約占總體的1.3%，且其中一項(xiàng)與國務(wù)制定的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第369號)重合。具體項(xiàng)目包括“排污費(fèi)”和“海洋工程污水排污費(fèi)”(《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》四部委令第31號)。由此可見，現(xiàn)實(shí)中行政規(guī)章直接設(shè)定的行政收費(fèi)項(xiàng)目甚至可以忽略不計(jì)，其主要原因在于以規(guī)章設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)定較為嚴(yán)格?，F(xiàn)實(shí)中行政規(guī)章直接設(shè)定的行政收費(fèi)項(xiàng)目的數(shù)量少于法律和行政法規(guī)的設(shè)定數(shù)量，其原因在于根據(jù)《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》(國務(wù)院令第281號)，只有財(cái)政部門與計(jì)劃部門(發(fā)改)共同發(fā)布的規(guī)章或者規(guī)定可以設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目。因此，在中央政策層面，除財(cái)政部和發(fā)改委共同制定的部門規(guī)章以外，其它國務(wù)院部委制定的規(guī)章，都不得設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目[5]。既然以規(guī)章設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)定較為嚴(yán)格，大多情況下都選擇了規(guī)避的方式，因而實(shí)踐中此種法律依據(jù)占比較低也不足為奇，在地方層面如上海和北京的情況也是如此。

第四，部委行政規(guī)范性文件設(shè)定了142項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，約占總體數(shù)量的94.6%。如前所述，行政規(guī)范性文件設(shè)定大量收費(fèi)項(xiàng)目，與當(dāng)前我國實(shí)施的行政收費(fèi)項(xiàng)目審批管理制度密切相關(guān)。在實(shí)踐中，這些審批是以公文形式發(fā)布的，常常以“復(fù)函”、“通知”等形式發(fā)布，其發(fā)布主體主要集中于財(cái)政部、國家發(fā)改委等收費(fèi)與價(jià)格管理部門，其常見的文號包括財(cái)綜、財(cái)稅、發(fā)改價(jià)格等，收費(fèi)領(lǐng)域涉及行政性管理的各個(gè)領(lǐng)域。

(二) 省一級地方政府行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目情況——以上海和北京為例

根據(jù)2016年9月上海市財(cái)政局公布的上海行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄，目前上海市共有行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目105大項(xiàng)，包括二級、三級收費(fèi)小項(xiàng)175項(xiàng)。經(jīng)比對，目前由全國性及中央單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄清單中規(guī)定的約有42個(gè)大項(xiàng)、63個(gè)小項(xiàng)與上海市行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單相同或者被包含在其中,因而與上海市征收的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目之間存在一定的重疊。而約有57個(gè)大項(xiàng)，87個(gè)小項(xiàng)沒有出現(xiàn)在上海市行政事業(yè)性收費(fèi)的范圍內(nèi)之內(nèi),如國家開放大學(xué)收費(fèi)、電信網(wǎng)碼資源占用費(fèi)、植物新品種保護(hù)權(quán)收費(fèi)、商標(biāo)注冊費(fèi)等項(xiàng)目，上述征收收入直接交付中央國庫，因而不納入上海行政事業(yè)性收費(fèi)目錄的清單。

相對于上海行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的情況而言，本文是根據(jù)2016年8月發(fā)布的《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》和北京市2017年2月10日發(fā)布的《北京市行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》清單進(jìn)行了梳理。截止2016年下半年，全國性及中央單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目99大項(xiàng)，共計(jì)150小項(xiàng)；北京市共有行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目111大項(xiàng)，共計(jì)379小項(xiàng)。截至2016年底，全國性及中央單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目在北京市范圍內(nèi)征收的有60個(gè)大項(xiàng)、81個(gè)小項(xiàng)，這些項(xiàng)目被包含在北京市征收的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目之中，因而兩者存在一定的重疊。其中約有39個(gè)大項(xiàng)，69個(gè)小項(xiàng)沒有出現(xiàn)在北京市行政事業(yè)性收費(fèi)的范圍內(nèi)之內(nèi),如駐外使領(lǐng)館收費(fèi)、船舶登記費(fèi)、造血干細(xì)胞配型費(fèi)，上述征收收入直接交付中央國庫，因而不納入北京市行政事業(yè)性收費(fèi)目錄的清單。

(三) 行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的清理及其存在的問題

1. 近年來行政事業(yè)收費(fèi)的清理情況

從2013年新一屆政府成立以來，采取了一系列清理收費(fèi)的措施。截至2015年底中央層面已累計(jì)取消、停征、減免了427項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，每年可減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)約1000億元。地方層面也取消、減免了一大批本地區(qū)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2014年各省(區(qū)、市)累計(jì)取消收費(fèi)就超過600項(xiàng)*財(cái)政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于取消和暫停征收一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)問題的通知》(財(cái)稅[2015]102號)，參見財(cái)政部網(wǎng)站，http://szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201510/t20151010_1494289.html。。然而2016年歲末，關(guān)于“曹德旺出走”和“死亡稅率”的關(guān)注再度將企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題推向了社會(huì)輿論的焦點(diǎn)。由此，切實(shí)采取有效措施降低企業(yè)非稅收入負(fù)擔(dān)將成為近期政府著力解決的問題。然而，涉企收費(fèi)的減少從根本上必須搞清政府收費(fèi)的合理邊界是什么，這就直接涉及行政事業(yè)性收費(fèi)范圍的界定原則。

2. 行政事業(yè)性收費(fèi)范圍設(shè)定原則的思考

現(xiàn)代政府財(cái)政之所以是公共的，在于其資金來源的公共性，以及資金使用和分配的公益性，正所謂“聚眾人之財(cái)辦眾人之事”。但是對于部分(準(zhǔn))公共產(chǎn)品和(準(zhǔn))公共服務(wù)，只是特定人群在消費(fèi)，因此需要收取一定的費(fèi)用來補(bǔ)償政府的公共開支，以體現(xiàn)“使用者”和“付費(fèi)者”之間的直接關(guān)聯(lián)性和社會(huì)公平負(fù)擔(dān)的價(jià)值理念[6]。然而在現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)提供何種公共服務(wù),并向行政相對人或受益人收取多少費(fèi)用是需要有前提或原則的。然而實(shí)踐中正確判斷哪些公共需求當(dāng)由政府提供并不容易；同時(shí)，即便最初的判斷是正確的，也可能由于公共服務(wù)提供主體和提供機(jī)制的社會(huì)化難易程度、先后次序的不同，因而導(dǎo)致政府部門還要考慮作為既有的公共服務(wù)提供者的角色退出問題。因而政府部門在決策提供公共服務(wù)的具體項(xiàng)目時(shí)必須預(yù)判好政府與市場關(guān)系的發(fā)展動(dòng)向，并根據(jù)情勢變化及時(shí)加以調(diào)整。

在針對相關(guān)公共服務(wù)收費(fèi)與否的考慮時(shí)，需要認(rèn)識到行政事業(yè)性收費(fèi)所具有的“行政私法”的特征，即行政事業(yè)性收費(fèi)所主要對應(yīng)的是政府、事業(yè)單位等組織所提供的(準(zhǔn))公共物品或服務(wù)的行為，為了避免“收益的外溢性”效應(yīng)，進(jìn)而出現(xiàn)消費(fèi)的擁擠現(xiàn)象，準(zhǔn)公共產(chǎn)品及服務(wù)由政府以收費(fèi)方式提供，但要以受益人承擔(dān)一定程度的排他性成本，從而實(shí)現(xiàn)分配效率與福利的最大化。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況觀察，現(xiàn)實(shí)中政府和各類行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)所提供的公共服務(wù)項(xiàng)目紛繁復(fù)雜，因而也難以較為合理的界定哪些服務(wù)所對應(yīng)的行政事業(yè)性收費(fèi)更加合理與適當(dāng)。本文認(rèn)為，這從根本上還是要區(qū)別市場機(jī)制與非市場機(jī)制為前提，能夠由市場機(jī)制提供的準(zhǔn)公共服務(wù)，其對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)或交易對價(jià)屬于市場自主價(jià)格調(diào)整范疇，只有落入非市場領(lǐng)域的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)，才涉及行政事業(yè)性收費(fèi)的問題。而對于真正處于應(yīng)當(dāng)由政府及其相關(guān)組織提供的公共事業(yè)性服務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政事業(yè)性收費(fèi)的具體目的不同，對各種具體收費(fèi)類型加以界定。

三、 國外政府性收費(fèi)的規(guī)制：模式與范圍

(一) 美國“使用者付費(fèi)”的范圍

在美國，“使用者付費(fèi)”是指由使用者支付費(fèi)用，即“誰使用誰付費(fèi)”。從行政規(guī)制的角度來看，“使用者付費(fèi)”是指行政規(guī)制機(jī)構(gòu)就其提供的特定產(chǎn)品或者特定服務(wù)向特定受益人所收取的費(fèi)用。其功能在于減輕政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高政府部門的工作績效，促進(jìn)相對人對收費(fèi)的認(rèn)同。在美國“使用者付費(fèi)”具有特殊的指向性，而不是泛指政府提供的一般性公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。概況而言，僅指那些具有“可確認(rèn)的受益人(identifiable beneficiary)”特征的公共性產(chǎn)品或者服務(wù)”。盡管依據(jù)“受益者支付”原則能有效地分配相關(guān)成本，但是政府提供的產(chǎn)品或者服務(wù)的受益者及其受益程度并不總是易于度量的，這就造成了該原則在具體適用中的難點(diǎn)。例如美國農(nóng)業(yè)部的食品安全檢測服務(wù)不僅及于肉類企業(yè)以及禽類企業(yè)的質(zhì)量與安全性的提升，而且使一般公眾從中獲取安全感。但是結(jié)合收費(fèi)與收益問題，其帶來的具體收益的分擔(dān)究竟在企業(yè)與消費(fèi)者之間該如何分配顯然是難以準(zhǔn)確量化的[7]。

(二) 德國公共收費(fèi)的范圍

德國的公共收費(fèi)理論上被概括為行政法上的金錢給付義務(wù)。德國行政法上的金錢給付義務(wù)包括稅收、收費(fèi)、利息、行政罰款、特別收費(fèi)。其中，政府收費(fèi)也被稱為使用費(fèi)，政府收費(fèi)總體上也是出于某人的原因或者利益為行政機(jī)關(guān)造成的特別負(fù)擔(dān)，為此征收的對待給付。使用費(fèi)的征收由征收權(quán)利人根據(jù)法律或者依法定授權(quán)制定的標(biāo)準(zhǔn)征收。根據(jù)其特定的涵義和分類，其主要包括使用費(fèi)和會(huì)費(fèi)兩類[8]128-135。

1. 使用費(fèi)

德國政府收費(fèi)中的使用費(fèi)下又包括行政費(fèi)用(規(guī)費(fèi))和使用費(fèi)兩大類。(1) 行政收費(fèi)。行政收費(fèi)是指出于義務(wù)人的原因或者利益而采取的特定的職務(wù)行為，行政機(jī)關(guān)因此而征收的報(bào)酬。行政收費(fèi)不得過大以至于成為明顯的成本因素，或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出所申請職務(wù)行為的成本。行政收費(fèi)也不得具有處罰的性質(zhì)[9]493-494。除非法律另有規(guī)定，行政收費(fèi)的最高數(shù)額根據(jù)行政支出、行政給付的客觀價(jià)值、受益人所獲得的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和其他利益確定，具體征收數(shù)額應(yīng)當(dāng)在框架原則的范圍之內(nèi)并考慮義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)狀況。(2) 使用費(fèi)。使用費(fèi)是根據(jù)公法對公共設(shè)施的使用人征收的報(bào)酬。例如水、電、氣使用費(fèi)；交通設(shè)施、圖書館、博物館、游泳館、墓地埋葬和看護(hù)費(fèi)；廢水處理費(fèi)、道路清潔費(fèi)、垃圾清理費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的道路使用費(fèi)；航空安全服務(wù)和設(shè)施費(fèi)。這種使用關(guān)系的許多情況可以采取(行政)私法的形式。除了少數(shù)情況以外，作為“收費(fèi)”的報(bào)酬具有行政私法的性質(zhì)，其收取目的主要是補(bǔ)償公共設(shè)施的投入[9]494。

2. 會(huì)費(fèi)

會(huì)費(fèi)(Beitrage)在德國是指以金錢形式的優(yōu)惠給付(特別金錢捐稅)作為特定對待給付的報(bào)酬予以征收，因此具有(社會(huì)負(fù)擔(dān))平衡的功能。*但國內(nèi)有的學(xué)者把(Beitrage)翻譯為使用費(fèi)，然而在德國使用費(fèi)另有專用詞匯(Gebuehren),因而這種翻譯是不準(zhǔn)確的。在德國政府收費(fèi)中的會(huì)費(fèi)，在一定程度上具有資金特定目的的集合功能，這點(diǎn)特征比較類似于我國非稅收入中的政府性基金項(xiàng)目的征收，不以直接具有受益關(guān)系為前提，但是由于我國行政事業(yè)性收費(fèi)本身種也有具有類似性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目，因而兩者的區(qū)分在有時(shí)候是模糊的。參見：[德]漢斯.J.沃爾夫等.行政法(第一卷)[M].北京：商務(wù)印書館，2007：490.這正是會(huì)費(fèi)(Beitrage)與使用費(fèi)(Gebuehren)的區(qū)別所在。會(huì)費(fèi)是指為了全部或者部分彌補(bǔ)公共設(shè)施支出，向該設(shè)施的建設(shè)、提供或者維護(hù)而享有特殊利益的人征收的金錢給付。義務(wù)人是否實(shí)際上享受該特殊利益并非必要的條件。與使用費(fèi)不同的是，在會(huì)費(fèi)中，給付與對待給付之間并不一定具有直接的關(guān)系，只要具有潛在的關(guān)系就足夠了，因此征收的理由和義務(wù)人的好處之間的聯(lián)系可能只是出于純粹的推定。*它是和使用費(fèi)具有一定的相似，也是對于公共設(shè)施投入的補(bǔ)償，但不同的是，會(huì)費(fèi)的收取不以公共服務(wù)設(shè)施的實(shí)際使用為前提，而只是考慮使用的可能性。例如，某個(gè)地方自治主體在一定區(qū)域內(nèi)鋪設(shè)污水排放管道，則該區(qū)域內(nèi)的所有住戶均需繳納費(fèi)用，而不論其是否會(huì)實(shí)際使用該管道。只要住戶有接入并使用污水管道的可能性，有可能從中受益，就需要繳納這項(xiàng)費(fèi)用。會(huì)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)考慮保本原則和等價(jià)原則。同時(shí)根據(jù)社會(huì)團(tuán)結(jié)的思想，應(yīng)當(dāng)減免經(jīng)濟(jì)疲弱的成員的會(huì)費(fèi)負(fù)擔(dān)[9]490。

(三) 日本受益者負(fù)擔(dān)制度的收費(fèi)范圍

在日本,受益者負(fù)擔(dān)是指對特定事業(yè)受益的人,以該受益為依據(jù),要求其負(fù)擔(dān)與受益程度相應(yīng)的一定費(fèi)用的制度[10]219-224。其與中國的行政事業(yè)性收費(fèi)制度有一定的相似之處。在日本，存在四種受益者負(fù)擔(dān)的主要種類，分別是分擔(dān)金、負(fù)擔(dān)金、使用費(fèi)和手續(xù)費(fèi)。其中，使用費(fèi)和手續(xù)費(fèi)是作為實(shí)際利用公共設(shè)施或行政服務(wù)的對價(jià)而征收的，而分擔(dān)金、負(fù)擔(dān)金則不論現(xiàn)實(shí)中是否實(shí)際利用，只要存在能夠利用的可能性就可以征收[10]219-224。從這點(diǎn)分析，日本受益者負(fù)擔(dān)中的使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和中國行政事業(yè)性收費(fèi)現(xiàn)有項(xiàng)目的內(nèi)容極為接近，都是建立于居民對于實(shí)際公共服務(wù)或者公共設(shè)施的使用為前提的收費(fèi)，如中國行政事業(yè)性收費(fèi)中的公共管理性行政事業(yè)性收入、教育服務(wù)類的事業(yè)性收入，以及道路通行收費(fèi)等具體科目。

而日本受益者負(fù)擔(dān)中的“負(fù)擔(dān)金、分擔(dān)金”則分別對應(yīng)于中國非稅收入中的“專項(xiàng)收入”與“政府性基金收入”。前者如“教育費(fèi)附加收入”，其收入科目管理上屬于非稅收入中的專項(xiàng)收入(不屬于行政事業(yè)性收費(fèi))，是不以實(shí)際使用公共設(shè)施或消費(fèi)公共服務(wù)為前提的；而后者如“民航發(fā)展基金收入”，“水利建設(shè)基金”則情況有所不同，其收入科目屬于政府性基金(不屬于行政事業(yè)性收費(fèi))，但“民航發(fā)展基金收入”則與民航運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者具有使用對價(jià)關(guān)系，而“水利建設(shè)基金”則不直接同使用者發(fā)生消費(fèi)關(guān)系，即不以實(shí)際使用水利設(shè)施為前提。*如根據(jù)財(cái)政部 國家發(fā)展改革委 水利部關(guān)于印發(fā)《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》的通知2011年1月10日 財(cái)綜[2011]2號第三條規(guī)定，中央水利建設(shè)基金的來源：(一)從車輛購置稅收入中定額提取。(二) 從鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)收入中提取3%。(三) 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他可用于水利建設(shè)基金的資金。由此可見其資金來源的多樣性，而非完全呈現(xiàn)直接相關(guān)性。從日、中兩國上述收入科目的區(qū)別可以看出，日本受益者負(fù)擔(dān)制度的范圍大于中國行政事業(yè)性收費(fèi)的范圍。但日本受益者負(fù)擔(dān)制度的基本原理是值得中國參考的。日本“受益者負(fù)擔(dān)”是以特定的行政活動(dòng)由特定人所享有為前提的，即該行政活動(dòng)的實(shí)施而給特定人帶來特別的收益時(shí)，對受益者課以一定的負(fù)擔(dān)，以謀求將其所得利益中的公共利益部分返還給社會(huì)公眾。因而，“受益”是“負(fù)擔(dān)”的前提。界定這種“受益”與“負(fù)擔(dān)”之關(guān)系對于界定受益者負(fù)擔(dān)的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義，即“受益則負(fù)擔(dān)”、“不受益不負(fù)擔(dān)”、“少受益少負(fù)擔(dān)”原則[10]219-224。從實(shí)踐看，日本的公共收費(fèi)的范圍包括由政府和地方公共團(tuán)體等公共機(jī)構(gòu)直接決定的公共事業(yè)和公益服務(wù)的收費(fèi)或價(jià)格，具體包括以下能源、交通通信、市政服務(wù)、教育服務(wù)、行政服務(wù)等五大類[11]，與我國包括行政事業(yè)性收費(fèi)在內(nèi)的非稅收入基本重合。

四、 我國行政事業(yè)性收費(fèi)清理的法治化路徑

(一) 我國行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的清理

實(shí)踐中，我國基本上具有行政管理職權(quán)和公共服務(wù)職能的部門都具有收費(fèi)項(xiàng)目，有些甚至不提供直接的服務(wù)也進(jìn)行收費(fèi)。而相比法治健全的國家而言，政府性收費(fèi)項(xiàng)目都是以公益服務(wù)需要為前提，即只在受益人需要的范圍內(nèi)設(shè)定公共服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，且只在受益人獲取特定服務(wù)的利益時(shí)才進(jìn)行收費(fèi)，體現(xiàn)為服務(wù)——收費(fèi)關(guān)系。因而針對我國現(xiàn)有的一些行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目必須加以清理，將那些純粹基于行政職權(quán)的而不體現(xiàn)服務(wù)職能的收費(fèi)加以清除，以便行政事業(yè)性收費(fèi)正本清源，真正體現(xiàn)服務(wù)性與相對人的受益性特征。

(二) 行政事業(yè)性收費(fèi)范圍功能性目標(biāo)設(shè)定

一般來講，行政事業(yè)性公共服務(wù)的收費(fèi)范圍的設(shè)定以其實(shí)現(xiàn)的功能為理論前提，大致可以劃分為擁擠性收費(fèi)、修正性收費(fèi)、界定性收費(fèi)及補(bǔ)償性收費(fèi)四類，其本質(zhì)上都是從公共資源的利用節(jié)約化與福利最大化角度出發(fā)的考慮。從我國行政事業(yè)性收費(fèi)設(shè)定的功能范圍看，只是部分覆蓋了上述功能分類基礎(chǔ)上的收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)定?，F(xiàn)實(shí)中主要以補(bǔ)償性功能的收費(fèi)項(xiàng)目為主，如種類繁多的登記、證照收費(fèi)、考試收費(fèi)為數(shù)量之最，但這種收費(fèi)功能的設(shè)定只是著眼于在最為基本的層面的一種收入與對應(yīng)行政成本開支的彌補(bǔ)，只是在基礎(chǔ)層面恪守“負(fù)擔(dān)與收益”對價(jià)的原則。在我國，“修正性收費(fèi)”、“界定性收費(fèi)”和“準(zhǔn)入性收費(fèi)”多數(shù)并沒有設(shè)定為行政事業(yè)性收費(fèi)的范圍，而是散落在專項(xiàng)收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入和政府性基金收入等非稅收入類別之下，這和許多國家政府利用公共收費(fèi)引導(dǎo)全社會(huì)重要資源的合理有效的配置方式有所區(qū)別。從收費(fèi)管理與實(shí)現(xiàn)角度來講，這樣的制度設(shè)計(jì)也許是比較便于對應(yīng)的行政部門管理。但是從總體看，政府設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)是以公共利益實(shí)現(xiàn)與公共服務(wù)的提供為目的，而如果不是從功能的視角設(shè)定政府收費(fèi)項(xiàng)目，而是收費(fèi)管理者、國有產(chǎn)權(quán)所有者和公共服務(wù)提供者各個(gè)維度出發(fā)，在實(shí)踐中必定造成制度上的交叉重疊，這難免造成公眾現(xiàn)實(shí)中對于政府性收費(fèi)混亂的詬病，因而需要從收入功能分類標(biāo)準(zhǔn)上加以理論梳理與科學(xué)的指引。

(三) 行政事業(yè)性收費(fèi)分類調(diào)整

參考各國具體情況而言，本文認(rèn)為應(yīng)該將政府性收費(fèi)大致分為行政規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)和負(fù)擔(dān)金三種類型，同時(shí)將我國現(xiàn)有的各種類型的非稅收入按照這三個(gè)類型重新歸并，依照這樣的思路，我國目前的專項(xiàng)收入和行政事業(yè)性收費(fèi)將具體按照其內(nèi)容分別歸屬于行政規(guī)費(fèi)或者使用費(fèi)，政府性基金收入歸屬于負(fù)擔(dān)金類別，國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入歸入使用費(fèi)，而國有資本經(jīng)營收入可考慮單獨(dú)設(shè)定為一類收入，這樣大致能夠形成一個(gè)相對合理的非稅收入格局，也有利于行政事業(yè)性收費(fèi)位置的相對清晰和獨(dú)立，從而可以在制度體系設(shè)計(jì)上提升其法治化水平。

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2017-06-22

北京市社科基金項(xiàng)目“行政事業(yè)性收費(fèi)法律規(guī)制問題研究”(項(xiàng)目編號：15FXB030)。

賈小雷(1974-)，北京行政學(xué)院法學(xué)部副主任、副教授，法學(xué)博士，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)稅金融法、社會(huì)保障法。

F812.43

A

1009-105X(2017)05-0037-07