高校后勤管理社會(huì)化改革現(xiàn)狀與深化路徑研究

白立士++劉凱

收稿日期：2017-04-05

作者簡介：白立士，華南理工大學(xué)法學(xué)院在讀博士生；劉凱，華南理工大學(xué)法學(xué)院在讀博士生。（廣州/510006）

*本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)進(jìn)程中的地方實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號14ZDC007）的階段性成果，并受中國教育后勤協(xié)會(huì)委托項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支持。

摘要：本文旨在對我國高校后勤社會(huì)化進(jìn)程中所遭遇的法律問題提出解決路徑，推動(dòng)高校后勤社會(huì)化進(jìn)程。涉及的核心法律問題包括：財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬問題、法人的治理結(jié)構(gòu)問題以及民事責(zé)任的承擔(dān)問題。本研究在借鑒域外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國部分地區(qū)的有益探索，提出了符合當(dāng)前國情的后勤社會(huì)化的法治化解決路徑。

關(guān)鍵詞：高校后勤；社會(huì)化；法治化

高校后勤為教師、學(xué)生、職工、家屬等提供吃、住、行、水、電、暖、醫(yī)療保障等公共福利、日常生活等服務(wù)工作，而且承擔(dān)高校各種物資材料、設(shè)備等的供應(yīng)保障①。其服務(wù)活動(dòng)本身屬于社會(huì)的第三產(chǎn)業(yè)，屬于市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)環(huán)節(jié)[1]。高校后勤的社會(huì)化一直是高校后勤體制改革的核心問題，而社會(huì)化的典型特征是服務(wù)市場化和后勤主體的法人化。高校后勤的社會(huì)化不僅僅是高校后勤改革發(fā)展的必然趨勢和要求，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求。隨著高校后勤社會(huì)化的不斷推進(jìn)，后勤主體在參與市場競爭的過程中面臨著一系列的法律問題，但相關(guān)的理論儲備和研究卻乏善可陳。依法治國已經(jīng)成為治國理政的基本方式，依法開展高校治理是必然的選擇，高校后勤管理如何實(shí)現(xiàn)法治化成為當(dāng)前必須直面的問題。因此，高校后勤管理法治化和社會(huì)化問題是當(dāng)前急需解決的重大課題，具有較高的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。本文著力于剖析我國高校后勤社會(huì)化進(jìn)程中所遭遇的一系列法律問題，尋找高校后勤社會(huì)化過程中的法律癥結(jié)，同時(shí)理清高校后勤社會(huì)化與法治化之間的邏輯關(guān)系，尋找高校后勤社會(huì)化的法治化路徑，并提出相關(guān)制度性的建設(shè)意見。

一、 高校后勤社會(huì)化的動(dòng)因與模式

高校后勤體制改革社會(huì)化的動(dòng)因指的是高校后勤在管理過程中做出社會(huì)化選擇的動(dòng)力與原因。這一動(dòng)因的探究應(yīng)該放到高校后勤社會(huì)化的歷史進(jìn)程中去觀察，并基于此定位我國高校后勤社會(huì)化所處的階段和實(shí)行的模式。本文通過對后勤社會(huì)化的動(dòng)因和模式的觀察，為提煉我國高校后勤社會(huì)化進(jìn)程中所遭遇的一系列法律問題提供制度機(jī)制性的指引，有助于破解高校后勤社會(huì)化過程中的法律癥結(jié)。

（一） 高校后勤社會(huì)化的動(dòng)因

高校后勤是高等學(xué)校的重要組成部分，對教學(xué)科研等事業(yè)的發(fā)展起著重要的保障作用。1985年出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出了高校后勤改革的方向是實(shí)行社會(huì)化。當(dāng)時(shí)的后勤管理體制“包袱”過重，成為制約高等教育發(fā)展的“瓶頸”因素。之后三十年，后勤社會(huì)化被認(rèn)為是高校后勤改革的主旋律，無論是實(shí)踐領(lǐng)域還是理論研究都進(jìn)行了全面而深入的探討。為響應(yīng)中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)的部署，1998年教育部出臺的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中也明確指出：加速學(xué)校后勤工作社會(huì)化改革，精簡分流富余人員。1999年6月15日第三次全國教育工作會(huì)議上，朱镕基總理又提出：要把后勤從學(xué)校剝離出來，實(shí)行后勤服務(wù)社會(huì)化，鼓勵(lì)社會(huì)力量為學(xué)校提供后勤服務(wù)。2000年1月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步加快高等學(xué)校后勤社會(huì)化改革的意見》，明確了高校后勤社會(huì)化改革的指導(dǎo)思想及原則、改革的目標(biāo)和步驟、改革中的政策及組織領(lǐng)導(dǎo)等。2005年，時(shí)任教育部副部長袁貴仁在全國學(xué)校后勤工作會(huì)議上提出了對高校后勤的要求：政府宏觀調(diào)控、市場提供服務(wù)、學(xué)校自主選擇、行業(yè)規(guī)范自律、職能部門監(jiān)管。這為進(jìn)一步推進(jìn)高校后勤社會(huì)化改革指明了方向。

這一系列政策的出臺有著背后的現(xiàn)實(shí)原因。首先，我國改革開放的大環(huán)境是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在這一背景下，各行各業(yè)都有改革的需求，不斷完善的外部氣候，使得高校后勤體制改革也參與到這一變革中來。其次，高校自辦后勤使得原本緊缺的高校資源捉襟見肘。改革開放以來，社會(huì)對高等教育資源的需求急速增長，但教育經(jīng)費(fèi)增加的速度難以滿足這一需求，而計(jì)劃行政管理模式的后勤管理體制進(jìn)一步分散了辦學(xué)資源。最重要的是，高校自辦后勤缺少成本核算和市場競爭，導(dǎo)致服務(wù)水平低下，落后于同行業(yè)的服務(wù)水準(zhǔn)，無法滿足師生的需求。

所以，我國高校后勤體制改革選擇社會(huì)化這一路徑的動(dòng)因在于：我國在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程當(dāng)中，計(jì)劃行政管理模式的后勤管理體制逐漸成為制約高校健康發(fā)展的“累贅”。而社會(huì)化的路徑是順應(yīng)教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的理性選擇。盡管高校后勤的社會(huì)化并不是高校后勤改革的最終目的，高校后勤最終目的是服務(wù)于科研與教學(xué)。推進(jìn)高校后勤的社會(huì)化目的在于提升辦學(xué)活力，建設(shè)具有中國特色的高校后勤保障體系[2]。龐大的后勤行政體制占用了太多原本稀缺的行政資源，只有將后勤體制從高校辦學(xué)中剝離出來，才能激發(fā)高校后勤的活力。

（二）高校后勤社會(huì)化的模式

高校后勤管理社會(huì)化改革的研究始于上世紀(jì)八十年代。隨著我國高等院校全面擴(kuò)招，高校生源日益增多，對后勤的需求也相應(yīng)增加。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，原有的由學(xué)校大包大攬的傳統(tǒng)高校后勤模式已不再適應(yīng)高等教育的發(fā)展，迫切需要新的管理模式。本文梳理了建國以來的社會(huì)化改革歷程，將其分為三個(gè)階段進(jìn)行類型化的分析。

我國高校后勤社會(huì)化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在不同學(xué)校不同地區(qū)表現(xiàn)出不同的形態(tài)?？傮w上來看，高校后勤社會(huì)化的歷程可以描述成從“行政管理階段-半社會(huì)化階段-社會(huì)化階段”的三階段。這一歷程的描述不完全是一條時(shí)間線索，也并不意味著我國已經(jīng)步入了完全社會(huì)化的階段，而是對后勤社會(huì)化演進(jìn)邏輯的動(dòng)態(tài)分析。我國的高校或者處于三者中的某一階段，或者正在從低階向高階過渡的進(jìn)程當(dāng)中。

1.行政管理階段

建國以來至改革開放初期，由當(dāng)時(shí)的政治制度和經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定，我國的高校后勤管理體制屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)環(huán)節(jié)。高校后勤服務(wù)被認(rèn)為是一項(xiàng)行政工作，具有福利性和封閉性。這段時(shí)期的后勤服務(wù)只是高校行政管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，在進(jìn)行高校后勤服務(wù)活動(dòng)時(shí)，只能根據(jù)學(xué)校的行政任務(wù)進(jìn)行安排。

2.半社會(huì)化階段

嚴(yán)格意義上來說，我國目前正處在高校后勤的半社會(huì)化階段。一方面，高校引進(jìn)社會(huì)資源進(jìn)行后勤服務(wù)，另一方面，高校仍然擁有自己的后勤管理部門，并具有較大的權(quán)限和職責(zé)。后勤管理部門與后勤服務(wù)實(shí)體存在著一種承包關(guān)系，后勤實(shí)體還未能完全進(jìn)入到高校后勤服務(wù)的核心。

3.社會(huì)化階段

社會(huì)化階段指的是，后勤實(shí)體完全實(shí)現(xiàn)了法人化與市場化。后勤系統(tǒng)與高校系統(tǒng)成建制的分離，組建跨校、跨區(qū)域的后勤服務(wù)集團(tuán)、中心或公司，以專業(yè)化、集約化、企業(yè)化的形式承擔(dān)本地區(qū)高等學(xué)校的后勤服務(wù)保障工作，真正區(qū)別于原有的“一校一戶辦后勤，校校后勤辦社會(huì)”的舊格局。

二、 后勤社會(huì)化的核心法律問題

社會(huì)化的典型特征是服務(wù)市場化和后勤主體的法人化。高校后勤社會(huì)化首先要面對的問題是將高校后勤管理體系從高校行政管理體系中分離，成立“自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的學(xué)校后勤服務(wù)實(shí)體”[3]。根據(jù)《民法總則》的相關(guān)規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人要行使權(quán)利應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）依法成立；（二）有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；（三）有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所；（四）能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。所以，在高校后勤社會(huì)化的過程中，必然面臨后勤資產(chǎn)與高校資產(chǎn)的剝離問題，而同時(shí)也意味著，一旦遭遇民事責(zé)任的承擔(dān)，主體的最終確定問題。另外，長期以來，高校后勤的工作人員同屬于高校的行政人員，后勤的社會(huì)化過程中使得這一部分人員面臨身份的重新定位，這就涉及到高校后勤實(shí)體的法人治理結(jié)構(gòu)的問題。因此，高校后勤社會(huì)化過程中必須解決的核心法律問題是，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬問題、法人治理結(jié)構(gòu)問題和民事責(zé)任的承擔(dān)問題。

（一）后勤法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬問題

法人之所以能以獨(dú)立的民事主體資格參與社會(huì)活動(dòng)，其首要原因在于其擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。法諺云：無財(cái)產(chǎn)則無人格。指的是在法律上，必須擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，才有能力享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任。這也是為何在法律制度的設(shè)計(jì)當(dāng)中，無論是《民法總則》還是《公司法》都對法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)做出了具體的規(guī)定。而后勤的社會(huì)化之所以能激發(fā)后勤管理的活力，就在于公司法人天生的趨利性會(huì)促使后勤部門提升服務(wù)，參與社會(huì)競爭。同時(shí)，法人回報(bào)資本的保值增值的內(nèi)在需要，而不得不穩(wěn)定和拓寬服務(wù)對象，從而激發(fā)后勤法人的內(nèi)在活力。但目前，高校的后勤社會(huì)化過程中，其資產(chǎn)存在著產(chǎn)權(quán)模糊的問題。

后勤部門一直以來都是高校的一部分，歷來并不具備獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，而后勤服務(wù)的長期經(jīng)營又必然儲備了一定的部門資產(chǎn)。這兩者之間的模糊地帶便存在著產(chǎn)權(quán)不明晰的沖突。而涉及到與高校主體的剝離，就必然牽扯到財(cái)產(chǎn)的分割問題。同時(shí)，高校作為事業(yè)單位法人，其自身的財(cái)產(chǎn)皆屬于國有財(cái)產(chǎn)，高校只對其享有管理和使用的權(quán)利，并不享有所有權(quán)，即最終的處分權(quán)利。這就導(dǎo)致在高校后勤社會(huì)化的過程當(dāng)中，后勤法人的設(shè)立受制于決策者的人治因素，沒有清晰的規(guī)則可循。所以，如何明晰后勤法人的產(chǎn)權(quán)問題，是高校后勤社會(huì)化要解決的首要矛盾。

（二）后勤法人的治理結(jié)構(gòu)問題

法人的治理結(jié)構(gòu)是法人保持競爭力的內(nèi)在保證，是對法人決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制度性安排。通常來說，法人的治理結(jié)構(gòu)包括股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層以及監(jiān)事會(huì)。其中董事會(huì)代表股東進(jìn)行決策，而經(jīng)理層負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。法人治理結(jié)構(gòu)雖然不盡相同，但大致遵循著類似的邏輯。而一個(gè)科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)既能夠保持法人決策的合理與平穩(wěn)，保障法人參與市場競爭的活力，又能夠監(jiān)督公司內(nèi)部資產(chǎn)的使用安全，保障股東權(quán)益。

高校后勤部門作為高校行政部門的分支，長期承擔(dān)著行政職能。行政的特點(diǎn)是對上級負(fù)責(zé)，資產(chǎn)的利用率、服務(wù)的質(zhì)量以及法人的長遠(yuǎn)發(fā)展往往不是決策者所考慮的核心問題。高校的行政人員需要從行政體制轉(zhuǎn)入市場體制。這里不僅涉及到行政人員的思維轉(zhuǎn)變，更牽涉到身份的轉(zhuǎn)變。這便觸及到我國《勞動(dòng)法》對不同身份的相關(guān)法律規(guī)定。所以，高校后勤部門一旦從高校行政中剝離出來，最核心的問題是設(shè)置一套科學(xué)規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，保障國有資產(chǎn)安全、增值的同時(shí)，又能刺激后勤管理的活力。一套合理的后勤法人治理結(jié)構(gòu)是高校后勤社會(huì)化問題的關(guān)鍵。

（三）民事責(zé)任的承擔(dān)問題

學(xué)校是一種古老的、廣泛存在的社會(huì)組織，是有計(jì)劃、有組織、有系統(tǒng)地進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)的重要場所，是現(xiàn)代社會(huì)中最常見、最普遍的組織形式。作為一種培養(yǎng)人才的專門機(jī)構(gòu)，學(xué)校的基本功能是利用一定的設(shè)施條件和專門的環(huán)境實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)，促進(jìn)每個(gè)學(xué)生的發(fā)展，培養(yǎng)社會(huì)需要的人才[4]。同樣，高校作為學(xué)校組織的一種，既要處理與廣大師生的法律關(guān)系，又要參與到市場當(dāng)中，參與不同的民事法律關(guān)系。高校后勤部門的法人化必然將高校后勤推入到社會(huì)活動(dòng)中去。而法人是具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的民事主體，高校后勤法人必然不同于作為一個(gè)行政部門而需要獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任。這一身份的轉(zhuǎn)變也意味著高校后勤部門面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

高校后勤在參與市場活動(dòng)的過程當(dāng)中所涉及到的法律問題都因?yàn)槠渖矸莸淖兏癸@出來。理論上來說，完全的社會(huì)化將導(dǎo)致高校不再承擔(dān)由于后勤服務(wù)所帶來的一切法律風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)生活中，無論是學(xué)校師生群體還是社會(huì)市場主體都直觀地認(rèn)為，高校應(yīng)該為后勤服務(wù)行為承擔(dān)責(zé)任。二者之間存在著一個(gè)法律的鴻溝。然而，隨著高等教育的迅猛發(fā)展，高校后勤服務(wù)也急速增長，由此也必然帶來繁多并且日益復(fù)雜的法律糾紛。在這樣的背景下，高校后勤法律服務(wù)所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任問題變得格外重要。

三、 域外經(jīng)驗(yàn)與我國地方實(shí)踐

針對上述的高校后勤社會(huì)化進(jìn)程中所面臨的核心法律問題，國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。本文試圖借鑒國外發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國近年來的具體探索，尋找有中國特色的后勤社會(huì)化的法治化路徑。

（一）域外高校后勤管理機(jī)制

高校后勤社會(huì)化可借鑒國外大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)。國外大學(xué)與當(dāng)?shù)卣?、社?huì)相聯(lián)合，因地因校制宜，采取獨(dú)建型、依托型、改建型等模式進(jìn)行改革。域外的高校后勤社會(huì)化程度不盡相同，部分國家和地區(qū)的高校后勤服務(wù)具有福利性質(zhì)，高校直接參與后勤的管理和服務(wù)。[5]但總體而言，國外高校后勤社會(huì)化貫穿始終，高校成立之初，后勤就交由社會(huì)承擔(dān)。一般由獨(dú)立法人企業(yè)提供服務(wù)，其運(yùn)作方式靈活多樣，服務(wù)細(xì)致周到。以英、美、德等國家為例，對高校后勤工作普遍推行開放式社會(huì)化服務(wù)，即由社會(huì)各類專門機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的相關(guān)服務(wù)，形成以外包為主要特點(diǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系，后勤服務(wù)工作社會(huì)化程度很高，效果非常明顯[6]。尤其具有代表性的德國一戰(zhàn)后成立了大學(xué)生服務(wù)中心，全力承擔(dān)全德大學(xué)生的后勤服務(wù)與管理。服務(wù)中心是一種福利型的獨(dú)立事業(yè)法人單位，隸屬于各州的教科部，為全德200多所高校的近兩百萬名大學(xué)生提供生活服務(wù)和教育資助，同時(shí)承擔(dān)著修繕、貸學(xué)金、交通等職能。服務(wù)中心實(shí)行企業(yè)化管理，自主經(jīng)營，不以營利為目的，中心還設(shè)有行政管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由民主選舉出來的若干教授、學(xué)生、職工代表組成[7]。

雖然域外的高校后勤社會(huì)化程度不盡相同，但總體上建立了以資本為紐帶，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、校企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。高校后勤實(shí)體以法人主體的身份與其他市場主體進(jìn)行締約與解決糾紛，并參與市場競爭。這就使得后勤服務(wù)質(zhì)量與社會(huì)同行之間保持在相同的水平。同時(shí)，理順了后勤服務(wù)與廣大師生以及市場主體之間的法律關(guān)系。高校一般只是作為后勤法人的股東而存在，并不直接干預(yù)后勤管理，也不直接對后勤服務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，企業(yè)化的經(jīng)營模式配合合理的法人治理結(jié)構(gòu)，監(jiān)督后勤法人的日常運(yùn)營，保證高校作為股東的權(quán)益。即使是不以營利為目的的后勤實(shí)體，仍然能夠保證企業(yè)化的管理，并配合以師生監(jiān)督的模式。而目前，在后勤服務(wù)的締約模式上，我國多數(shù)的高校后勤改革尚采納的是“校內(nèi)乙方模式”[8]。在改革初始階段，這種模式屬于探索階段理論下的實(shí)踐，在一定程度上有利于新舊體制的轉(zhuǎn)換，對甲乙雙方之間的經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系有一定的保障，但仍然沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的烙印，一旦涉及法律糾紛，高校仍然不得不承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）國內(nèi)的有益探索

在三十年的高校后勤社會(huì)化改革歷程當(dāng)中，部分地區(qū)的高校后勤改革實(shí)踐積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)。總體而言可以歸納為兩類：一類是后勤社會(huì)化的集中體現(xiàn)，即公司模式，而另一類則是政府統(tǒng)籌規(guī)劃或者是高校自發(fā)組建的校際聯(lián)辦模式，這兩種模式都是我國后勤社會(huì)化的理性實(shí)踐，在部分地區(qū)得到了有效的推行，值得推廣和借鑒。

公司模式是高校后勤社會(huì)化的新型探索。比如，黑龍江省采納股份改造的方式，采取企業(yè)投資、銀行貸款、政府貼息、學(xué)校集資和學(xué)生繳費(fèi)的模式。同時(shí)，股份制的公司實(shí)現(xiàn)了合理的法人治理結(jié)構(gòu)，并獨(dú)立地參與到社會(huì)服務(wù)當(dāng)中。理論上來說，這種模式屬于后勤社會(huì)化的最終模式。但我國的公司化改造仍然存在著一個(gè)重要的問題便是無法在法治的軌道上充分保持競爭，仍然存在著很多徇私和腐敗的現(xiàn)象。另一方面，隨著高等教育行業(yè)的迅猛發(fā)展，國內(nèi)很多地區(qū)出現(xiàn)了高校集中的現(xiàn)象，即大學(xué)城，而在這些高校資源集中的地區(qū)，若干距離較近的高校聯(lián)合組建具有法人資格的后勤實(shí)體成為當(dāng)前后勤社會(huì)化改革進(jìn)程中的有益探索。其中，上海市自1999年開始便成立了兩個(gè)市級高校后勤服務(wù)中心，采用并入、聯(lián)辦、托管、連鎖的方式接納從高校分離出來的后勤實(shí)體，協(xié)同進(jìn)行后勤實(shí)體的企業(yè)化改造。市后勤服務(wù)中心與上海市食品公司等國有企業(yè)聯(lián)合組建了大量的后勤專業(yè)配貨中心，并采用社會(huì)參與的模式進(jìn)入高校內(nèi)部的食堂、超市和住宿方面的服務(wù)領(lǐng)域[9]。

表面上看，這些地區(qū)的模式探索與域外的模式似乎并無二致，一定程度上反映了我國后勤社會(huì)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得肯定，但是，目前的高校后勤管理總體上尚未突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“高校辦后勤”的格局，高校沒有完全放棄向師生提供后勤服務(wù)的職能，高校后勤尚未完全社會(huì)化而真正按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則運(yùn)行，這也是高校治理體系未完全擺脫行政管理的一個(gè)縮影[10]。在法律關(guān)系當(dāng)中，我國的高校后勤改革還難以稱得上社會(huì)化和法治化。一方面是，在具體的締約關(guān)系中，高校行政人員直接參與到高校后勤如此多的商業(yè)行為當(dāng)中，很可能會(huì)有自己個(gè)人的或職業(yè)的關(guān)系紐帶[11]。從十八大以來教育部巡視的情況來看，近一半的高校涉及國有資產(chǎn)、后勤等方面的問題。另一方面，我國的后勤社會(huì)化改革中，對法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)注度不夠。雖然有的成立了相關(guān)的法人機(jī)構(gòu)，但法人內(nèi)部仍然沿用了高校行政體制，甚至相關(guān)工作人員仍然具有事業(yè)單位的行政編制。這種不徹底的社會(huì)化仍然急需回到法治化的軌道上來。例如廣州市的大部分高校仍然設(shè)置后勤（管理）處，只有幾個(gè)高校設(shè)置后勤集團(tuán)，后勤集團(tuán)的骨干成員仍是高校的職工，仍然按照高校的行政命令開展工作。

四、 法治化的后勤管理體系的制度構(gòu)建

目前，針對高校后勤的法治化的相關(guān)研究成果較少，只是散見于相關(guān)的學(xué)術(shù)論文，而在目前全面推進(jìn)依法治國的大背景下，高校后勤管理如何實(shí)現(xiàn)法治化，是高校后勤管理改革的瓶頸問題，也是順應(yīng)時(shí)代潮流的必然選擇。要實(shí)現(xiàn)高校后勤社會(huì)化改革的法治化，需要滿足以下方面的要求。

（一）政府層面的立法支持

在高校未實(shí)現(xiàn)完全自治的情況下，要實(shí)現(xiàn)高校后勤社會(huì)化，政府層面的立法支持是至關(guān)重要的。2017年3月，教育部等五部門印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，提出要破除高校改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步向高校放權(quán)。目前應(yīng)該做好對高校改革發(fā)展的政策、法規(guī)等規(guī)范共同體建設(shè)，各相關(guān)行政部門應(yīng)改變思路、破除部門利益、尊重高校的自主權(quán)，不能隨意對高校出臺規(guī)范性文件，教育部或者省政府統(tǒng)一出臺規(guī)范性文件，要對人、財(cái)、事權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌，不能使之不相匹配甚至矛盾。

中央層面的制度指引，有利于遏制高校后勤社會(huì)化改革進(jìn)程中的畏手畏腳、停滯不前甚至改革回潮的現(xiàn)象。對于高校后勤的社會(huì)化改革而言，這一文件的出臺指出了體制機(jī)制改革的總體方向，高校應(yīng)該獨(dú)立自主地盤活后勤管理，將后勤管理引至社會(huì)化的改革道路上來。與此同時(shí)，在推進(jìn)后勤社會(huì)化改革的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)積極出臺相關(guān)制度設(shè)計(jì)，根據(jù)目前高校發(fā)展的態(tài)勢，制定政策文件，尤其重視程序性規(guī)則和具體機(jī)制安排，這種細(xì)小的機(jī)制建設(shè)是落實(shí)改革創(chuàng)新的必由路徑。

（二）后勤法人的股份制改造

首先，高校對后勤進(jìn)行成建制的規(guī)范剝離，建立獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營、自我發(fā)展的后勤實(shí)體，并按《公司法》對后勤實(shí)體進(jìn)行股份制改造。后勤股份公司經(jīng)過市場競爭的優(yōu)勝劣汰和兼并聯(lián)合，形成相對壟斷，跨學(xué)校、跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化、集約化、專業(yè)化高校后勤集團(tuán)，主要管理模式由合同制到企業(yè)化到后勤集團(tuán)模式的逐步優(yōu)化。

產(chǎn)權(quán)分解和股份制是解決當(dāng)前資產(chǎn)管理問題的重要途徑之一。股東在對公司進(jìn)行投資時(shí)，以資產(chǎn)的所有權(quán)換取了股權(quán)。股權(quán)是股東因出資而取得的，是依法定或公司章程規(guī)定的規(guī)則和程序參與公司事務(wù)并在公司中享受財(cái)產(chǎn)利益的、具有轉(zhuǎn)讓性的權(quán)利。股權(quán)的法律內(nèi)涵為享有資本受益權(quán)，享有重大事務(wù)決策權(quán)，享有選擇管理者的權(quán)力（用手投票），同時(shí)股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓（用腳投票）。高?？梢宰鳛楹笄诜ㄈ说闹饕蓶|出現(xiàn)，可以將其本身的資源出資，與社會(huì)資源進(jìn)行整合。

股份制改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對資產(chǎn)的清理。從有形資產(chǎn)方面來說，高校的各種耐用工具、食堂的經(jīng)營性房產(chǎn)、炊具、各類變電配電設(shè)備、水電管網(wǎng)、以及學(xué)生餐廳、教學(xué)實(shí)驗(yàn)用房等都是重要資產(chǎn)，需要合理估價(jià)后轉(zhuǎn)化為出資。同時(shí)，高校的無形資產(chǎn)，比如特許經(jīng)營權(quán)、教育咨詢等也可以估值進(jìn)行注資。由于這部分資產(chǎn)龐大，創(chuàng)建初期的后勤實(shí)體可以采用租賃或者托管的方式來運(yùn)營，按照社會(huì)的通行標(biāo)準(zhǔn)向高校支付租金。同時(shí)，后勤實(shí)體可以利用高校的特殊資源，吸引社會(huì)資本的加入，實(shí)現(xiàn)多元化的社會(huì)經(jīng)營。

（三）符合當(dāng)前實(shí)際的法人治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代企業(yè)制度是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，董事會(huì)代表股東行使職能，經(jīng)理層充當(dāng)董事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但高校后勤法人畢竟脫胎于傳統(tǒng)的后勤體制，其面臨的具體問題，不同于一般的股份制公司，所以需要具體對待。

首先，在股權(quán)配置方面，轉(zhuǎn)制之后的教職工面臨著失去事業(yè)編制的困境，核心團(tuán)隊(duì)也要放棄原有的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。筆者以為，以法治的方式來看待，可以嘗試以股權(quán)激勵(lì)的方式，給原有的高校員工進(jìn)行配股。這既能保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性，又能刺激員工的工作積極性。后勤公司的股權(quán)設(shè)置按投資主體可分為國有股、法人股和職工個(gè)人股。國有股是公司的主要資產(chǎn)，其中高校是國有股的代表，享有絕對的控股權(quán)，這也有利于國有資產(chǎn)的保值增值。法人股是指企業(yè)法人或具有法人資格的事業(yè)單位及集體企業(yè)聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織，以其合法可支配的資產(chǎn)投入到公司中所形成的股份，這種配置方式有利于吸納社會(huì)資金的參與。而職工個(gè)人股是指職工個(gè)人以其合法財(cái)產(chǎn)或以資金、技術(shù)等投入形成的股份。

其次，董事長可由主管后勤工作的校級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，董事會(huì)由高校工會(huì)、財(cái)務(wù)、國有資產(chǎn)管理等部門及其他股東代表組成。其中，董事會(huì)負(fù)責(zé)大政方針的制訂，經(jīng)理負(fù)責(zé)日常經(jīng)營管理工作。董事會(huì)聘請總經(jīng)理，總經(jīng)理聘請各職能部門經(jīng)理。同時(shí)，成立由高校審計(jì)、監(jiān)察等部門和教職工、學(xué)生代表組成的監(jiān)事會(huì)，直接對股東會(huì)負(fù)責(zé)，對公司的財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)營管理、大宗設(shè)備采購以及經(jīng)理和實(shí)體負(fù)責(zé)人離任等情況進(jìn)行全面監(jiān)督。高校后勤部門與公司的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而完全是一種合同關(guān)系。當(dāng)然，注意發(fā)揮公司黨組織的政治核心作用，保證公司的經(jīng)營管理能順利進(jìn)行，并監(jiān)督公司管理人員做到廉潔自律。公司的工會(huì)和職代會(huì)可以充分行使民主管理的權(quán)力，依照法律保證職工的正當(dāng)權(quán)益。

（四）法律糾紛的解決路徑

在完成了后勤實(shí)體的法人化以后，法律糾紛的解決機(jī)制也變得順理成章。因?yàn)楦咝２辉俪洚?dāng)具體的法律責(zé)任的承擔(dān)者，后勤實(shí)體可以獨(dú)立享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。除了應(yīng)該消除教職工以及社會(huì)的固有偏見以外，要讓糾紛的解決走向法治化的軌道，促進(jìn)體制機(jī)制的改進(jìn)。后勤社會(huì)化使高校、高校師生與后勤實(shí)體之間形成了消費(fèi)者與經(jīng)營者的新型關(guān)系。這里的經(jīng)營者和消費(fèi)者在高校后勤剝離前，屬于高校內(nèi)的服務(wù)與被服務(wù)對象，即原后勤崗位的職工和師生員工。消費(fèi)者與經(jīng)營者的關(guān)系完全可以適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法來調(diào)整規(guī)范。所以，涉及侵犯消費(fèi)者權(quán)益的，根據(jù)我國現(xiàn)行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)聽取消費(fèi)者和消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織對經(jīng)營者交易行為、商品和服務(wù)質(zhì)量問題的意見，及時(shí)調(diào)查處理。涉及違法犯罪的根據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行處罰。而民事糾紛，可以適用調(diào)解或者訴訟的方式進(jìn)行解決。

后勤實(shí)體實(shí)現(xiàn)公司法人化之后，涉及法人內(nèi)部的股東權(quán)益。根據(jù)我國的《公司法》和《民法總則》的相關(guān)規(guī)定，股東可以通過董事會(huì)行使自身的權(quán)益。如果對董事會(huì)的決議不滿的，符合一定的條件，可以撤銷董事會(huì)的決議。無法撤銷的，股東可以采用訴訟的方式，要求法院撤銷董事會(huì)或者公司的決議或者宣告無效。而涉及員工權(quán)益的，后勤實(shí)體不同于事業(yè)單位法人，員工和法人之間只是普通的勞動(dòng)合同關(guān)系。涉及糾紛的，根據(jù)我國《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》和《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解決。

注釋：

①本文的高校僅指公辦高等學(xué)校。報(bào)告將研究的范圍限定在公辦高校的后勤社會(huì)化問題是基于兩個(gè)方面的考慮：一是民辦高校本身是社會(huì)化的主體，后勤不存在社會(huì)化的問題；二是目前我國公辦高校是主體，將問題的焦點(diǎn)集中在公辦高校的后勤改革，有利于具體措施的提出和改革的推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯劉第紅）