在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中推動(dòng)社?；痖L(zhǎng)期可持續(xù)的研究

卓鍇化

工作探討

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中推動(dòng)社?；痖L(zhǎng)期可持續(xù)的研究

卓鍇化

當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)在制度層面覆蓋城鄉(xiāng)，制度城鄉(xiāng)分割、群體分立問題逐步發(fā)展成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，即人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素之一。與此同時(shí)，隨著人口老齡化城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)供養(yǎng)比持續(xù)下降，支出待遇水平不斷提高，許多地方企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支平衡壓力很大，滾存結(jié)余規(guī)模不斷縮小，甚至于出現(xiàn)缺口。筆者建議，應(yīng)著眼于將城鎮(zhèn)化的阻力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力，進(jìn)一完善社會(huì)保險(xiǎn)收支政策、理順管理服務(wù)機(jī)制、優(yōu)化社保補(bǔ)貼政策，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)職工社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)保險(xiǎn)

當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)在制度層面覆蓋城鄉(xiāng)，制度城鄉(xiāng)分割、群體分立問題逐步發(fā)展成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，即人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素之一。與此同時(shí)，隨著人口老齡化城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)供養(yǎng)比持續(xù)下降，支出待遇水平不斷提高，許多地方企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支平衡壓力很大，滾存結(jié)余規(guī)模不斷縮小，甚至于出現(xiàn)缺口。本文以東部沿海A省為例，著眼于將城鎮(zhèn)化的阻力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力，探討在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)職工社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的路徑。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的社保障礙

經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市。社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)均等化推進(jìn)不力成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙之一，同時(shí)影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化。

（一）常住人口城鎮(zhèn)化率快速提高，但職工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面較低

1.常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提高

從表1數(shù)據(jù)可以看出，1990年到2000年A省城鎮(zhèn)人口增加790萬(wàn)人，農(nóng)村人口減少385萬(wàn)人。2000年到2010年城鎮(zhèn)人口增加674萬(wàn)人，農(nóng)村人口減少395萬(wàn)人。2010年到2015年城鎮(zhèn)人口增加297萬(wàn)人，農(nóng)村人口減少147萬(wàn)人。受外省勞動(dòng)力流入、人口再生產(chǎn)、自然死亡等因素影響，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度高于農(nóng)村人口減少速度。A省常住人口城鎮(zhèn)化率從1990年的21.4%提高到2015年的62.6%，規(guī)劃到2020年達(dá)到67%左右。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面依然較低

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加職工保險(xiǎn)人數(shù)不斷增加，但覆蓋面依然較低。截至2016年底，A省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口1115萬(wàn)人，其中：參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的有258.74萬(wàn)人，參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的有234.48萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的有111.52萬(wàn)人，參加工傷保險(xiǎn)的有314.71萬(wàn)人。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口游離于職工社會(huì)保險(xiǎn)之外對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

1.不利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

當(dāng)前，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，居民醫(yī)療保險(xiǎn)正在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。然而，居民保險(xiǎn)沒有工傷、失業(yè)保險(xiǎn)功能。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失業(yè)后，部分已經(jīng)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人員，可以領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助，有的地方還可以獲得就業(yè)培訓(xùn)等支持；未參加失業(yè)保險(xiǎn)的人員主要依靠個(gè)人積蓄和家庭援助渡過(guò)失業(yè)難關(guān)，缺乏制度保障，不利于迅速再就業(yè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)生工傷后，已參加工傷保險(xiǎn)的人員，可以依靠工傷保險(xiǎn)獲得物質(zhì)補(bǔ)償；沒有參加工傷保險(xiǎn)人員，將陷入收入減少、治療康復(fù)費(fèi)用增加的困境。一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因失業(yè)、工傷成為城市貧民，因戶籍等原因，只能享受農(nóng)村社會(huì)救助政策，無(wú)法在城市立足，只好退回農(nóng)村。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以通過(guò)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷生育醫(yī)療費(fèi)用，但無(wú)法同等享受生育保險(xiǎn)中的離開工作崗位期間生育津貼，加重了家庭負(fù)擔(dān)。

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠有效保障退休人員生活，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)卻不足以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本生活。以A省養(yǎng)老金水平為例，2016年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老月人均124元，而企業(yè)職工養(yǎng)老金月人均2349元。許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年老體弱時(shí)，為節(jié)省開支，選擇回鄉(xiāng)。

2.不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展

土地一直是保障農(nóng)業(yè)人口基本生活的重要生產(chǎn)資料。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口留有退路，中央政策明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以在一定的時(shí)期內(nèi)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體用地收益權(quán)。在實(shí)際執(zhí)行中，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口把承包地當(dāng)作社保留存，即使荒蕪也不愿流轉(zhuǎn)，在許多地方成為阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化的重要原因。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加職工社會(huì)保險(xiǎn)面臨的障礙

1.社會(huì)保險(xiǎn)戶籍障礙逐步破除

同全國(guó)其他省份一樣，A省長(zhǎng)期將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在職工保險(xiǎn)之外，可以參加職工保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員限定于城鎮(zhèn)戶籍人口。2014年A省規(guī)定，持有居住證的本省農(nóng)村戶籍人員，在城鎮(zhèn)居住地從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)（無(wú)雇工）以及靈活就業(yè)的，本人自愿，可以城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者或靈活就業(yè)人員身份在城鎮(zhèn)居住地參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。但相關(guān)部門沒有核發(fā)居住證，無(wú)人享受。2016年A省出臺(tái)辦法，明確公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住并辦理暫住登記半年以上，合法穩(wěn)定就業(yè)或具有合法穩(wěn)定住所或連續(xù)就讀的，可申請(qǐng)居住證。居住證持有人依法參加并享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇。2016年底相關(guān)部門開始核發(fā)居住證，社會(huì)保險(xiǎn)戶籍障礙逐步破除。

2.征收方式尚未適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)特點(diǎn)

一是現(xiàn)有征收模式把單位作為征收義務(wù)責(zé)任主體，以工資作為繳費(fèi)基數(shù)，適應(yīng)傳統(tǒng)意義上的正規(guī)就業(yè)。但隨著服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，自由職業(yè)者以及臨時(shí)工、季節(jié)工、小時(shí)工、勞務(wù)派遣工等靈活就業(yè)越來(lái)越多。據(jù)估計(jì)，靈活就業(yè)占比在50%以上。過(guò)于依賴單位征收、依賴工資核定基數(shù)的征收模式致使大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能及時(shí)納入職工保險(xiǎn)范圍。二是按現(xiàn)行規(guī)定，職工保險(xiǎn)都要求按期繳費(fèi)，參保人逐年或逐月繳費(fèi)，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)特點(diǎn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告，與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重為36.2%，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于沒有穩(wěn)定就業(yè)，收入并不穩(wěn)定，很難按期正常繳費(fèi)。

二、實(shí)現(xiàn)職工保險(xiǎn)長(zhǎng)期可持續(xù)需要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入保險(xiǎn)范圍

職工保險(xiǎn)包括企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)。多年來(lái)，A省職工保險(xiǎn)收支總體平衡，但部分險(xiǎn)種出現(xiàn)本年收支缺口，并呈現(xiàn)出缺口險(xiǎn)種在增加、缺口地區(qū)在擴(kuò)大的趨勢(shì)，甚至于出現(xiàn)個(gè)別地區(qū)個(gè)別險(xiǎn)種滾存結(jié)余面臨缺口。社?；鹬虚L(zhǎng)期收支平衡面臨的問題在于收入增速趕不上支出增速。

（一）職工社?；鹗罩Ш?/p>

1.收入增長(zhǎng)乏力

投資收益長(zhǎng)期偏低，劃撥國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社?；痦攲釉O(shè)計(jì)尚未完善，基金收入過(guò)度依賴保險(xiǎn)費(fèi)收入。近年實(shí)施的降費(fèi)率政策對(duì)基金收入影響巨大，更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響卻是參保人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)的變化。

（1）職工保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，參保人員中繳費(fèi)人數(shù)占比在降低

一是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口游離于職工保險(xiǎn)甚至于社會(huì)保險(xiǎn)制度之外。2016年A省基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含職工保險(xiǎn)、居民保險(xiǎn)）參保人數(shù)3747.85萬(wàn)人，占全省常住人口3834萬(wàn)人的97.75%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含職工保險(xiǎn)、居民保險(xiǎn)）參保人數(shù)2471.22萬(wàn)人，占全省常住人口的64.45%，占15歲以上常住人口的應(yīng)參保人員（排除在校學(xué)生160萬(wàn)人）3053萬(wàn)人的80.94%。全省依然有580多萬(wàn)居民沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，86萬(wàn)居民沒有基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

二是選擇性參保問題突出。同是職工保險(xiǎn)，相當(dāng)部分參保人員選擇保險(xiǎn)利益更容易實(shí)現(xiàn)的醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，卻沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。同是醫(yī)療保險(xiǎn)，相當(dāng)部分參保人員選擇繳費(fèi)更低、但待遇與職工醫(yī)保相差不多、“性價(jià)比”更高的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，而不愿參加職工醫(yī)保。2016年，全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)838.86萬(wàn)人，職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)789.78萬(wàn)人，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)733.77萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)575.52萬(wàn)人，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)612.84萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)1491.36萬(wàn)人，居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)2958.07萬(wàn)人。

三是參保人員中繳費(fèi)人數(shù)占比不斷下降，中斷繳費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

A省分為省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)和B計(jì)劃單列市兩個(gè)統(tǒng)籌區(qū)。2016年底，省級(jí)統(tǒng)籌區(qū)參保人員中在職職工513.1萬(wàn)人，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)368.37萬(wàn)人，中斷繳費(fèi)人數(shù)達(dá)144.73萬(wàn)人，約占參保人數(shù)的39.29%。近年來(lái)，省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)參保人數(shù)占比不斷下降，見圖1。

圖1 A省省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)參保人員中繳費(fèi)人數(shù)占比情況表

（2）各個(gè)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)差別較大，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)較低

2016年，A省各地職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均年繳費(fèi)基數(shù)為44211元，全省工傷保險(xiǎn)人均年繳費(fèi)基數(shù)為37497元，而企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均年繳費(fèi)基數(shù)為24309元。同樣顯示出保險(xiǎn)利益更容易實(shí)現(xiàn)的險(xiǎn)種繳費(fèi)基數(shù)更高的特點(diǎn)。

2.支出壓力不斷加大

（1）享受待遇人數(shù)穩(wěn)步增長(zhǎng)

一是享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人數(shù)穩(wěn)步上升。全省領(lǐng)取企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的退休人員從2011年末的91.69萬(wàn)人增長(zhǎng)到2016年末的128.87萬(wàn)人。二是醫(yī)療保險(xiǎn)待遇人次快速增長(zhǎng)。全省享受職工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇人員從2014年的4832萬(wàn)人次快速增長(zhǎng)到2016年的6480萬(wàn)人次。三是工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)享受人數(shù)急劇增加，見表2。

表2 工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受人數(shù)變化表單位：萬(wàn)人

（2）待遇支付水平穩(wěn)步增長(zhǎng)

一是企業(yè)職工養(yǎng)老金增長(zhǎng)較快。為趕上全國(guó)平均水平，“十二五”期間A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)超常規(guī)調(diào)整待遇，月人均養(yǎng)老金從2007年的853元提高到2016年的2349元，見圖2。與此同時(shí)，養(yǎng)老金實(shí)行保底計(jì)發(fā)。A省規(guī)定參保人員退休時(shí)基本養(yǎng)老金低于當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)60%的，按60%發(fā)給。對(duì)于按正常計(jì)發(fā)辦法計(jì)算的養(yǎng)老金在最低工資標(biāo)準(zhǔn)60%以下的參保人員而言，最低工資不斷上漲，繳費(fèi)基數(shù)越低越劃算，提高繳費(fèi)基數(shù)積極性不高。

圖2 A省2007年至2016年月人均養(yǎng)老金情況圖（單位：元）

二是醫(yī)療待遇支出增速較快。隨著醫(yī)保目錄擴(kuò)大、物價(jià)上漲等因素，醫(yī)療費(fèi)用自然增長(zhǎng)較快。同時(shí)，隨著參保人員老齡化程度加深，醫(yī)療費(fèi)開支不斷增加。

三是失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目不斷擴(kuò)大。近年來(lái)，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目逐步從發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金擴(kuò)大到代繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、發(fā)放穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼等項(xiàng)目。失業(yè)保險(xiǎn)金水平也逐年提高，詳見表3。

表32011 年至2016年月人均失業(yè)金單位：元

四是工傷保險(xiǎn)待遇與社會(huì)平均工資掛鉤定期調(diào)整，一次性工傷補(bǔ)助金與上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入掛鉤。A省2011年以來(lái)，人均工傷待遇以14.53%的速度增長(zhǎng)，詳見表4。

表4 A省2011-2016年工傷待遇水平單位：元

（二）原因分析

人們參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)可簡(jiǎn)單概括為趨利避害。趨利，就是投入產(chǎn)出效益。避害，就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。人們普遍希望少繳費(fèi)甚至不繳費(fèi)，社?；鹪黾又С鎏岣叽?，但普遍不愿意多承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。精算平衡不足、社會(huì)保險(xiǎn)功能設(shè)置碎片化等制度設(shè)計(jì)缺陷、激勵(lì)約束機(jī)制缺失、上下級(jí)政府支出責(zé)任劃分不科學(xué)等機(jī)制缺陷，進(jìn)一步削弱了人們繳費(fèi)的積極性，放大了支出的剛性約束。在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，管理服務(wù)體系、能力落后加劇了基金的收支矛盾，人口結(jié)構(gòu)變化卻從減收和增支兩方面削弱制度的可持續(xù)性。

1.組織管理能力落后

（1）征收模式落后

一是如前所述，征收模式?jīng)]有適應(yīng)靈活就業(yè)人員占比不斷提高、收入不穩(wěn)定的就業(yè)新形勢(shì)。二是部門分工協(xié)作機(jī)制未完善。A省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由地稅部門征收，但尚未形成科學(xué)的分工協(xié)作機(jī)制，影響及時(shí)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入?yún)⒈７秶５囟惒块T以《社會(huì)保險(xiǎn)法》未授予其檢查、處罰等權(quán)力為由，沒有開展實(shí)質(zhì)審核。人社部門以征收職責(zé)已委托稅務(wù)部門為由，只肯加強(qiáng)支出管理，不肯開展收入管理。

（2）投資運(yùn)營(yíng)水平較低

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)基金只能存銀行、買國(guó)債，投資渠道狹窄，投資收益很低。目前，中央出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)管理辦法，各地可將結(jié)余資金委托中央投資。A省正在積極組織養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金摸底，準(zhǔn)備開展投資運(yùn)營(yíng)。但對(duì)于醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)而言，依然面臨著投資渠道狹窄的困境。

2.人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)收支影響深遠(yuǎn)

A省勞動(dòng)年齡人口自2013年出現(xiàn)改革開放以來(lái)的首次下降，預(yù)計(jì)今后年均減少8萬(wàn)人。同時(shí)，外省流入A省勞動(dòng)力凈流入年均增量，也從“十一五”的4.8萬(wàn)人下降到目前的約3萬(wàn)人。勞動(dòng)力減少將進(jìn)一步拉低A省全社會(huì)的供養(yǎng)比，社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面難度進(jìn)一步加大。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2014年55-59歲人員占總?cè)丝诒壤秊?.64%，50-54歲人員占總?cè)丝诒壤秊?.6%，45-49歲人員占總?cè)丝诒壤秊?.81%，40-44歲人員占總?cè)丝诒壤秊?.7%。這意味著今后20年，老年人口增長(zhǎng)將呈加速態(tài)勢(shì)，進(jìn)而會(huì)推高基金支出增速。

三、積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)現(xiàn)基金可持續(xù)運(yùn)行的建議

當(dāng)前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)等職工保險(xiǎn)面臨的困難，需要通過(guò)完善頂層設(shè)計(jì)，采取綜合措施才能從根本上解決。積極對(duì)接城鎮(zhèn)化，完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加職工保險(xiǎn)，可以加快推進(jìn)市民化，還可以提高職工保險(xiǎn)供養(yǎng)比，為實(shí)現(xiàn)基金長(zhǎng)期可持續(xù)創(chuàng)造條件。

（一）進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)收支政策

積極支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口按靈活就業(yè)人員身份參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，探索適應(yīng)靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險(xiǎn)保障方式。

1.完善城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)政策銜接

農(nóng)村居民養(yǎng)老主要依靠子女贍養(yǎng)、個(gè)人儲(chǔ)蓄、土地，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金只占極小部分，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金穩(wěn)步提高。居民醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化，有效地改善了供養(yǎng)比，有力地提高了基金的支付能力。推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加職工基本保險(xiǎn)，并不會(huì)降低農(nóng)村居民保險(xiǎn)待遇。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將游離于社會(huì)保險(xiǎn)制度之外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)人員全覆蓋。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)參保人員參加職工保險(xiǎn)，以進(jìn)一步提高待遇水平。

2.合理確定靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)基數(shù)

靈活就業(yè)人員是一個(gè)十分復(fù)雜的群體，既有困難群體，也有收入豐厚的富裕群體，要改變依賴工資確定繳費(fèi)基數(shù)的做法。一是參照商業(yè)保險(xiǎn)做法，建立脫離工資、但與領(lǐng)取的待遇密切相關(guān)的繳費(fèi)基數(shù)確定辦法。二是引導(dǎo)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)承受能力較強(qiáng)的無(wú)雇工個(gè)體工商戶主等靈活就業(yè)人員自覺提高繳費(fèi)基數(shù)。三是主動(dòng)適應(yīng)靈活就業(yè)群體收入不穩(wěn)定的特點(diǎn)，研究躉交辦法。

3.完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法

一是取消養(yǎng)老金計(jì)發(fā)保底政策。該政策提高了一部分繳費(fèi)基數(shù)低、繳費(fèi)年限短的參保弱勢(shì)群體的養(yǎng)老金待遇水平，在一定程度上起到了縮小養(yǎng)老金水平差距、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用。但在我國(guó)整個(gè)收入分配、稅收體制以及其他基本公共服務(wù)未實(shí)現(xiàn)福利制度的現(xiàn)階段，由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)的保底政策，存在較大負(fù)面作用，既造成繳費(fèi)與待遇不對(duì)等的不公平局面，又扭曲了計(jì)發(fā)辦法中原有的制度安排，使長(zhǎng)繳多得、多繳多得激勵(lì)機(jī)制失靈，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在繳滿15年后中斷繳費(fèi)。要逐步取消養(yǎng)老金保底計(jì)發(fā)的政策，完善長(zhǎng)繳多得、多繳多得激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)參保人員通過(guò)選擇高基數(shù)繳費(fèi)、長(zhǎng)期繳費(fèi)提高養(yǎng)老金水平。

二是完善躉繳對(duì)應(yīng)的待遇計(jì)發(fā)辦法。人們普遍擔(dān)憂以躉交社保費(fèi)為條件，將大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等納入職工保險(xiǎn)，將進(jìn)一步加劇基金收支不平衡。直接套用逐年繳費(fèi)對(duì)應(yīng)的待遇計(jì)發(fā)辦法，這種擔(dān)憂是有依據(jù)的。因此，應(yīng)兼顧維護(hù)參保個(gè)人利益和基金收支平衡，盡快制定躉繳對(duì)應(yīng)的待遇計(jì)發(fā)辦法及待遇調(diào)整辦法。

（二）進(jìn)一步理順管理服務(wù)機(jī)制

1.做好商事登記改革銜接工作

《A省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一”登記制度改革的通知》明確，2016年10月1日起，對(duì)全省企業(yè)，在“三證合一、一照一碼”的基礎(chǔ)上，全面實(shí)行“五證合一、一照一碼”登記模式，整合社會(huì)保險(xiǎn)登記證和統(tǒng)計(jì)登記證。這意味著企業(yè)只要一經(jīng)注冊(cè)登記，就取得社會(huì)保險(xiǎn)登記證，相關(guān)數(shù)據(jù)就傳遞給征收部門。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、征收部門應(yīng)主動(dòng)銜接，及時(shí)做好征收工作。

2.改進(jìn)靈活就業(yè)人員參保服務(wù)

隨著居住證的推行，越來(lái)越多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過(guò)居住證納入社會(huì)管理體系。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、征收部門應(yīng)主動(dòng)銜接，靠前服務(wù)，及時(shí)將取得居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入職工保險(xiǎn)范圍。

3.加快推進(jìn)“五險(xiǎn)統(tǒng)征”

一是統(tǒng)一征收主體。賦予其征管、檢查、監(jiān)督、處罰的職責(zé)，授權(quán)征收機(jī)構(gòu)對(duì)欠費(fèi)個(gè)人采取強(qiáng)制手段執(zhí)行，以加強(qiáng)收入管理。二是通過(guò)醫(yī)保、工傷等即期可以實(shí)現(xiàn)的利益引導(dǎo)個(gè)人積極繳費(fèi)。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化社保補(bǔ)貼政策

1.推進(jìn)社會(huì)補(bǔ)貼城鄉(xiāng)均等化

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼主要針對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員，應(yīng)逐步將符合條件的進(jìn)城務(wù)工人員納入就業(yè)困難人員范圍。

2.研究躉繳保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼辦法

現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼主要是針對(duì)逐年繳納數(shù)額確定，為適應(yīng)靈活就業(yè)人員參保實(shí)際，應(yīng)研究制定躉繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼辦法。

3.出臺(tái)針對(duì)農(nóng)民工參加職工保險(xiǎn)的繳費(fèi)辦法

參照在一定時(shí)期內(nèi)保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體用地收益權(quán)政策精神，在一定時(shí)期內(nèi)保留A省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的政策補(bǔ)貼。

［1］邸東輝.適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度［C］.當(dāng)前社會(huì)保障熱點(diǎn)問題研究選編.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015：34-45.

［2］卓鍇化.構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)約束機(jī)制的思考［J］.財(cái)政科學(xué)，2016（7）.

［3］李宏，何春暉.農(nóng)民工市民化過(guò)程中的社會(huì)保險(xiǎn)問題研究——以河北省為例［J］.經(jīng)濟(jì)論壇，2014（3）.

作者單位：福建省財(cái)政廳社保處

（責(zé)任編輯：董麗娟）

The Long-term Social Insurance Fund Sustainability Study during the Progress of Population Transfer From Agriculture to Urban Citizen

Zhuo Kaihua

Now the social insurance system has covered urban and rural areas in system level.The separation and division of urban and rural areas and different groups is one of the important factors gradually limiting population transfer from agriculture to urban citizens i.e.the urbanization of rural population.Meanwhile，with the aging of the population,the ratio of supporting and supply in urban areas has continued to decline with the continuous increase in expenditure level,balance of basic pension insurance fund and the medical insurance fund face great pressure,accumulated surplus gradually shrink,even deficit comes out in many local areas.The thesis suggests that taking the obstacles of urbanization as a chance,social insurance income and expenditure policy should be further improved,management and service mechanism be upgraded,social security allowance policies be optimized,also promoting population urbanization with long-term sustainability of employee social insurance.

Agriculture Transferring Population;Urbanization;Social Insurance

F821.7

A

2096-1391（2017）06-0120-08