“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式鼓勵政策的比較研究

何楊 陳宇

“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式鼓勵政策的比較研究

何楊 陳宇

參與投資國的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，正在成為中國企業(yè)向“一帶一路”國家投資的重要形式。本文以印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南等“一帶一路”國家為代表，比較分析這些國家為鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展正在考慮實(shí)施或正在實(shí)施的PPP模式，為中國企業(yè)更好地參與“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施投資提供參考。

PPP國際比較一帶一路

一、“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資與PPP模式

我國實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略以來，中國企業(yè)對“一帶一路”①通常所說的“一帶一路”沿線64個國家包括：東南亞11國（印度尼西亞、泰國、馬來西亞、越南、新加坡、菲律賓、緬甸、柬埔寨、老撾、文萊、東帝汶），南亞8國（印度、巴基斯坦、孟加拉國、斯里蘭卡、阿富汗、尼泊爾、馬爾代夫、不丹），獨(dú)聯(lián)體、格魯吉亞及蒙古8國（俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯、阿塞拜疆、亞美尼亞、摩爾多瓦、格魯吉亞、蒙古），中亞5國（哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦），西亞北非16國（沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、阿曼、伊朗、土耳其、以色列、埃及、科威特、伊拉克、卡塔爾、約旦、黎巴嫩、巴林、也門共和國、敘利亞、巴基斯坦），中東歐16國（波蘭、羅馬尼亞、捷克共和國、斯洛伐克、保加利亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、克羅地亞、阿爾巴尼亞、塞爾維亞、馬其頓、波黑、黑山）。但是需要注意的是，“一帶一路”應(yīng)該是一個開放的概念，并不完全限于這64個國家，比如德國的杜伊斯堡等都是“一帶一路”的積極參與者。國家的貿(mào)易和投資大幅度增長。由于“一帶一路”沿線國家大多屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等偏上或中等偏下的國家，有的還屬于低收入國家，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在著較大的投資需求。如越南鐵路總里程為2347萬公里，菲律賓鐵路總里程僅為479萬公里。中國企業(yè)帶去的資金和技術(shù)成為改善“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施的重要來源，而參與PPP項(xiàng)目正在成為一種主要的方式。

PPP是指政府部門與社會投資者之間建立合作伙伴關(guān)系來提供基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共設(shè)施的建設(shè)和相關(guān)服務(wù)的一種方式。廣義的PPP指政府部門與社會投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項(xiàng)目，并由社會投資者建設(shè)并運(yùn)營該項(xiàng)目的方式，包含BOT、BTO等多種模式。這種融資形式的本質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取公共產(chǎn)品加快建設(shè)及有效運(yùn)營。因此，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。

表1 各國私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模比較單位：億美元

由表1可以看出，越南、菲律賓、泰國、印度尼西亞、馬來西亞等“一帶一路”沿線國家的交通通信、供水衛(wèi)生、電信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域都在逐步引入私人投資。其中向私人資本開放程度最高的是能源投資領(lǐng)域，菲律賓和印度尼西亞在吸引私人投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的規(guī)模較高。本文對這些國家進(jìn)行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)上述國家為發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施使用的鼓勵政策具有鮮明的特征。例如馬來西亞為促進(jìn)不同行業(yè)的投資實(shí)施了非常廣泛的稅收優(yōu)惠政策，如在《促進(jìn)投資條例》①http：//www.agc.gov.my/Akta/Vol.%207/Act%20327.pdf。中規(guī)定了廣泛的優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠政策都適用于PPP模式。與馬來西亞不同，菲律賓和越南這類國家直接頒布法令來鼓勵和支持通過PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

二、典型國家鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的典型做法

（一）印度尼西亞

印度尼西亞政府預(yù)計2015-2020年在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域每年都有600億美元的資金缺口，將鼓勵PPP模式的政策作為本國五年計劃的一部分，也是為了促進(jìn)PPP模式流線化發(fā)展。盡管在印度尼西亞不存在單純?yōu)楣胶献黜?xiàng)目設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但是有許多機(jī)構(gòu)密切合作促進(jìn)公私合作模式發(fā)展。其中一個機(jī)構(gòu)名為公司合作模式中心，它是為項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、實(shí)施提供指導(dǎo)②東亞東盟經(jīng)濟(jì)研究中心——公私合作國家文件—印度尼西亞。。

經(jīng)濟(jì)事務(wù)部出臺的公私合作模式投資指南中表明政府將在特定情況下幫助私人部門獲得土地和稅收減免優(yōu)惠①http：//www.bi.go.id/NR/rdonlyres/3112CCDF-1B05-413F-BE01-89C4D47A1212/20232/PPPinvestorguide.pdf（2015年10月1日最后查看）。。此外，經(jīng)濟(jì)事務(wù)部協(xié)調(diào)部長聲明針對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的免稅期和免稅額的優(yōu)惠形式將與制造業(yè)相似②http：//www.indii.co.id/news_daily_detail.php?id=4644（2015年10月1日最后查看）。。

（二）馬來西亞

馬來西亞一直以來提供廣泛的稅收優(yōu)惠政策，主要包含在1986年促進(jìn)投資法案中。該法案規(guī)定的激勵政策通過財政部網(wǎng)站公布。

1.基礎(chǔ)設(shè)施免稅額

該政策適用于在沙巴州、沙撈越州和馬來半島東部走廊指定地區(qū)從事制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、酒店業(yè)、旅游業(yè)等其他行業(yè)和商業(yè)活動的馬來西亞居民企業(yè)。企業(yè)發(fā)生用于像橋梁、碼頭、港口、公路等固定性結(jié)構(gòu)的重建、擴(kuò)張或提升活動的資本性支出，將獲得上述支出100%的免稅額。該免稅額可抵消預(yù)計法定收入的85%，剩余法定收入按照先前企業(yè)所得稅率納稅。任何未使用的免稅額可延期至以后年度充分使用。

2.工業(yè)建筑物免稅額

為了鼓勵私人部門參與公私合作項(xiàng)目，1967年所得稅法案第三模塊進(jìn)行了修訂。該項(xiàng)修正案允許公私合作項(xiàng)目享受工業(yè)建筑免稅額的優(yōu)惠。

3.印花稅減免

企業(yè)與政府簽訂的服務(wù)合同免征印花稅。該政策可以減少企業(yè)交易成本③東亞東盟經(jīng)濟(jì)研究中心—公私合作國家文件—馬來西亞。。

（三）新加坡

新加坡雖然沒有鼓勵公私合作項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策的特定法規(guī)，但已出臺廣泛稅收優(yōu)惠。這些政策包含于所得稅法和《經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張激勵（所得稅減免）法案》④http：//statutes.agc.gov.sg/aol/home.w3p（2015年2月27日最后查看）。中，其中《經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張激勵法案》是為了新加坡行業(yè)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別制定的，該法案中明確了先鋒企業(yè)、投資免稅額、發(fā)展與擴(kuò)展等優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠政策與上文列出的馬來西亞法規(guī)相近，主要適用于從事基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展事業(yè)的企業(yè)。

（四）菲律賓

菲律賓政府已經(jīng)采納一項(xiàng)關(guān)于鼓勵私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策。《建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移法案》（共和國法令1991年第6957號，共和國法令1994年第7718號修訂）明確私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政策與規(guī)范框架。同時，政府成立建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移中心（BOT中心）來管理協(xié)調(diào)實(shí)施《建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移法案》⑤A.Quium：《私人部門參與交通運(yùn)輸建設(shè)：亞太地區(qū)趨勢、問題和機(jī)構(gòu)》，《亞太地區(qū)交通運(yùn)輸公報》，2003（73）。。

2010年9月，阿基諾總統(tǒng)發(fā)布一行政命令，將BOT中心更名為公私合作模式中心（PPP中心）。在此之前，BOT中心隸屬于貿(mào)易與工業(yè)部；現(xiàn)在，PPP中心是國民經(jīng)濟(jì)與開發(fā)局（NEDA）的附屬機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是組織、執(zhí)行公私合作模式項(xiàng)目的管理者與促進(jìn)者。菲律賓政府正在尋求一系列諸如水利、能源、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并期待通過《BOT法案》和NEDA合資指南來實(shí)施公私合作項(xiàng)目⑥基松賓托雷斯律所.客戶警示簡訊，2010-11。。

企業(yè)可以向綜合投資法下的投資委員會或是菲律賓經(jīng)濟(jì)區(qū)管理局注冊來享受優(yōu)惠政策。同時，菲律賓政府設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，該區(qū)域提供更大的稅收優(yōu)惠政策，例如：蘇比克經(jīng)濟(jì)特區(qū)和自由港區(qū)。投資委員會在其投資重點(diǎn)計劃中明確相應(yīng)區(qū)域，并通過稅收優(yōu)惠等政策鼓勵上述區(qū)域內(nèi)的投資①基松賓托雷斯律所.在菲律賓經(jīng)商，2012。。

（五）越南

2011年7月，越南計劃投資部副部長鄧輝東表示如果越南想要實(shí)現(xiàn)工業(yè)國家的目標(biāo)，直到2020年，越南每年需要投資150億美元②Ashurst，律師，越南公私合作模式機(jī)遇下的新星，（2012-01）。。

政府鼓勵在交通運(yùn)輸、水利、垃圾處理和能源部門利用公私合作模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)1997年77號法令和1998年62號法令設(shè)立的基礎(chǔ)框架，私人部門以建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移（BOT）、建設(shè)-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營（BTO）和建設(shè)-轉(zhuǎn)移（BT）的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2007年78號法令與2009年108號法令進(jìn)一步明確建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移模式的法律框架。越南政府為將公私合作模式引入本國已制定一系列法律法規(guī)?！豆胶献鳁l例》中的試點(diǎn)投資規(guī)則在2011年1月生效，其中明確公私合作項(xiàng)目選擇規(guī)范。

土地問題可能成為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)展的障礙，因此，越南政府在這方面的支持十分重要③東亞東盟經(jīng)濟(jì)研究中心——公私合作國家文件—越南。。在越南，土地是公共財產(chǎn)且只有越南公民有權(quán)使用，外國投資者不能擁有和使用土地④見：EAICAdvisory—Economic Research Institute for ASEANand East Asia（ERIA）—PPP CountryProfile for Vietnam，第2頁。，只可以選擇租賃土地。但是在《公私合作條例》中作為政府刺激投資政策的一部分，規(guī)定在特定地區(qū)內(nèi)可免除私人投資者的土地使用費(fèi)或是在項(xiàng)目期間內(nèi)的土地租金⑤《公私合作條例》第8章第42條。。

《建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移條例》與《公私合作條例》中規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目適用企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策。大部分優(yōu)惠政策包含于《投資法》中。

（六）泰國

1992年，泰國政府出臺《私人部門參與國家事業(yè)法案》，用以處理公私合作項(xiàng)目以及管理各類投資額超過10億泰銖的項(xiàng)目。此外，為了更好地支持公私合作項(xiàng)目的發(fā)展，泰國財政部已起草一項(xiàng)新的公私合作法案⑥東亞東盟經(jīng)濟(jì)研究中心——公私合作國家文件—泰國。。

《私人部門參與國家事業(yè)法案》旨在為私人部門參與國家事業(yè)建設(shè)提供制度要求和程序規(guī)范并授予私人部門相應(yīng)特權(quán)⑦Chalongphob Susangarn：《泰國公私合作模式：經(jīng)驗(yàn)與展望》，亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式部長級會議，2007年10月4日。。

投資特權(quán)是泰國政府用來吸引外國投資和實(shí)現(xiàn)分散泰國工業(yè)基地目標(biāo)的措施之一。投資委員會直接負(fù)責(zé)促進(jìn)投資。泰國海關(guān)有權(quán)減免進(jìn)口稅收。

投資委員會促進(jìn)計劃還提供合法的優(yōu)惠政策來輔助鼓勵投資：比如任意地區(qū)免征機(jī)器進(jìn)口稅，任意地區(qū)提供8年企業(yè)所得稅免稅期，交通運(yùn)輸、電力與水利供應(yīng)費(fèi)用加倍扣除，用于生產(chǎn)或出口的原始研究材料免征進(jìn)口稅，安裝或建設(shè)設(shè)施的費(fèi)用按25%加計扣除，原始研究材料減免征其他進(jìn)口稅收等。

《投資促進(jìn)法案》中同時還明確一些非稅收優(yōu)惠類的鼓勵政策，例如：允許引進(jìn)技術(shù)工人和專家從事鼓勵類活動，允許擁有土地，允許以外幣形式向海外付款，確保政府不會將鼓勵類投資者的資產(chǎn)國有化等。

三、鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的優(yōu)惠政策總結(jié)

（一）加速折舊、投資補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼

企業(yè)可以在短于資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)壽命的時間內(nèi)沖銷資本成本，即通過減少期限來增加資產(chǎn)折舊的賬面價值。這是與基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)的最常見的稅收優(yōu)惠政策之一。馬來西亞在這方面政策較為特殊，企業(yè)可獲得資本支出的60%的投資免稅額（在如沙巴州、沙撈越州和馬來半島東部走廊指定地區(qū)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)投資免稅額為資本支出的80%）。馬來西亞也提供基礎(chǔ)設(shè)施免稅額和工業(yè)建筑物免稅額?；A(chǔ)設(shè)施免稅額最高為預(yù)計年度法定收入的85%。越南和印度尼西亞也允許基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目加速折舊。

（二）地區(qū)性優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠政策通常是為了適用于一國內(nèi)特定地區(qū)內(nèi)的投資或是為了刺激該地區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。菲律賓、馬來西亞和越南是很好的例子。在菲律賓克拉克、蘇比克等經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)，企業(yè)按照總收入的5%繳納稅收來代替其他所有全國性或地方性稅收；同時，像增值稅和消費(fèi)稅減免、職工培訓(xùn)和勞動支出加計扣除等優(yōu)惠政策也適用。在馬來西亞，如沙巴州、沙撈越州和馬來半島東部走廊指定地區(qū)等特殊地區(qū)的稅收減免額和投資補(bǔ)貼額高于其他地區(qū)。越南也在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)實(shí)施較低稅率。

（三）遞延虧損規(guī)定

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常在經(jīng)營最初幾年處于虧損狀態(tài)，因此各國一般允許私人部門遞延虧損沖抵未來收入。例如，印度尼西亞和越南允許私人部門損失遞延五至十年。

（四）間接稅減免

為了鼓勵投資，各國對關(guān)稅、進(jìn)口稅和增值稅等其他間接稅進(jìn)行減免。這一政策十分常見且被廣泛用來鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。例如，在菲律賓，經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)免征增值稅與關(guān)稅；機(jī)器、設(shè)備和原材料減征關(guān)稅；企業(yè)免征地方稅。在馬來西亞，企業(yè)與政府之間簽訂服務(wù)合同免征印花稅。

（五）其他優(yōu)惠政策

一些調(diào)研國家制定一攬子非稅收優(yōu)惠政策來鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。盡管這些政策不是特定的稅收優(yōu)惠政策，但是常用來鼓勵外國投資。例如：越南和泰國制定法律確?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不被國有化。越南也對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供法律保障；而在泰國，可引進(jìn)技術(shù)工人作為改善工程投資，同時外商可以擁有土地所有權(quán)也可用外幣對外匯款。

四、中國企業(yè)參與“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的策略分析

2016年1-11月，我國企業(yè)對“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資達(dá)到133.5億美元，其中主要投向了新加坡、印尼、印度、泰國、馬來西亞、越南等國家地區(qū)。而在印尼、印度、泰國、馬來西亞、越南等國家的投資相當(dāng)部分集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。中國企業(yè)在“走出去”的過程中，應(yīng)該充分了解相應(yīng)國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資需求，積極參與PPP等模式投資，助推“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

但是，在PPP模式對接“一帶一路”國家的過程中，可能會面臨制度環(huán)境與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異、企業(yè)國際化能力不足等問題，被投資國同時也存在包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險在內(nèi)的多種風(fēng)險，會影響到該區(qū)域PPP模式的推廣運(yùn)用。從對典型國家的研究發(fā)現(xiàn)，有一些策略應(yīng)該在中國企業(yè)通過PPP模式參與“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中予以考慮。

首先，注重分析當(dāng)?shù)貒?，做好?jīng)濟(jì)、環(huán)境、稅收等方面的盡職調(diào)查。如印度尼西亞在大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中給予了PPP模式特殊的優(yōu)惠政策，應(yīng)該積極加以運(yùn)用。其次，要充分了解PPP模式中的交易結(jié)構(gòu)、合同體系、盈利模式、退出機(jī)制等，盡可能降低當(dāng)?shù)氐耐顿Y風(fēng)險，保障投資利益。第三，明確東道國法律中對政府方履約的強(qiáng)制性規(guī)定，以此綜合評價東道國PPP投資環(huán)境，為PPP項(xiàng)目選擇做參考。如越南的《公私合作條例》、泰國的《私人部門參與國家事業(yè)法案》都規(guī)定了政府方有責(zé)任確保特許經(jīng)營協(xié)議的有效履行，不僅明確了政府方履行PPP合同義務(wù)的法定性，同時還通過關(guān)聯(lián)政府官員的個人獎懲，加大了PPP合同的執(zhí)行力。另外，為了確保政府方履行PPP合同協(xié)助義務(wù)的主動性，最大程度保障社會投資人和項(xiàng)目公司利益，除了通過法定和約定的手段外，還可以利用資本合作的方式確立政府方與社會投資人風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的格局。

［1］何楊，應(yīng)劭凱.“一帶一路”主要國家和重點(diǎn)行業(yè)投資的稅收比較研究［J］.國際稅收，2015（7）.

［2］楊志勇.實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的財稅政策研究［J］.稅務(wù)研究，2015（6）.

［3］黃立群.“一帶一路”貿(mào)易暢通政策研究［J］.國際貿(mào)易，2016（8）.

作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Comparative Analysis on PPP Incentive Policies for Infrastructure in B&R Countries

He YangChen Yu

Participating in their infrastructure PPP projects has become an important pattern for Chinese corporations to invest in One Belt and One Road(B&R)countries.This paper analyzes the PPP incentive policies in these countries which encourage infrastructure development,taking Indonesia,Malaysia,Philippine,Singapore, Thailand and Vietnam as examples.It can bring implications for Chinese corporations to participate in the infrastructure investment in B&R countries.

PPP;International Comparison;B&R

F125

A

2096-1391（2017）06-086-06

*本文為國家社科基金青年項(xiàng)目（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：15CJY074）的階段性成果，并得到“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”資助以及“中央財經(jīng)大學(xué)科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計劃”資助。