“偽PPP項目”的特征以及引入可用性考核方法的探究

陳方平

“偽PPP項目”的特征以及引入可用性考核方法的探究

陳方平

“偽PPP項目”將影響PPP模式的規(guī)范推廣，也會增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險和隱患。本文剖析了“偽PPP項目”的特征，進(jìn)一步分析認(rèn)為缺乏有效的包含可用性的績效考核方法是產(chǎn)生“偽PPP項目”的重要原因。繼而以非收費公路項目為例，提出非經(jīng)營性項目績效考核的方法，該方法對項目的可用性做了針對性的安排，能夠化解當(dāng)前普遍存在的忽略可用性考核所帶來的問題。

PPP項目可用性績效考核

本輪PPP改革推進(jìn)三年多來，取得了顯著成效。截至2017年3月31日，財政部全國PPP綜合信息平臺入庫項目數(shù)達(dá)到12287個，金額達(dá)到14.5萬億元，已簽約落地項目超過1400個。特別是在2016年，各項工作進(jìn)展順利，落地PPP項目數(shù)量和規(guī)模較2015年增長4倍多，覆蓋地區(qū)及行業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大，民企參與度穩(wěn)步提升，發(fā)展環(huán)境不斷改善。取得驕人成績的同時，一些地方政府由于發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不到位、政府監(jiān)管不到位，或是推動PPP項目的心態(tài)過于急切等原因，推進(jìn)PPP工作過程中也出現(xiàn)了一些問題。各種打著PPP旗號搞固定回報、明股實債、回購安排等變相融資，社會資本不參與運營或缺少績效考核變相搞BT項目等不規(guī)范現(xiàn)象依然存在，市場存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險①詳見：《財政部PPP中心主任焦小平：初心不變財政部堅持力推PPP改革》，《中國財經(jīng)報》，2017-03-10［2017-5-30］。http：//www.cfen.com.cn/cjxw/ppp/201703/t20170310_2554201.html。。這些“偽PPP項目”的做法，既影響了PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險和隱患。

業(yè)界開始關(guān)注和討論“偽PPP項目”，以防止其對我國化解地方債和推動公共產(chǎn)品供給側(cè)改革形成挑戰(zhàn)。赫榮亮②赫榮亮：《揭開“偽PPP項目”真相》，《決策》，2016年第10期：46-47。認(rèn)為，“偽PPP項目”立項目標(biāo)偏離公共本質(zhì)，使得公眾利益受損或者造成監(jiān)管力度不及，還會由于風(fēng)險向政府傾斜，造成社會買單成本過高。由于“偽PPP項目”有多方面的危害，應(yīng)該引起重視，防范此類項目的出現(xiàn)。本文即是以此為目標(biāo)，從政策依據(jù)出發(fā)，結(jié)合實際案例，剖析“偽PPP項目”的特征，并針對容易產(chǎn)生“偽PPP項目”的非經(jīng)營性項目提出考慮可用性的績效考核方法，從而規(guī)避不規(guī)范的做法。

一、“偽PPP項目”的特征

2016年6月8日，財政部等二十部委以財金函〔2016〕47號文印發(fā)了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》提出了PPP示范項目的評審標(biāo)準(zhǔn)，其中的定性標(biāo)準(zhǔn)可作為判別PPP項目是否規(guī)范的依據(jù)之一。《通知》對于項目的適用領(lǐng)域、運作方式、合作期限等關(guān)乎PPP模式真?zhèn)蔚氖马椌邢鄳?yīng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)表明作為示范的PPP項目不應(yīng)該出現(xiàn)以下情況：（1）不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的；（2）采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；（3）合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的；（4）采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資的。

上述四項特征中的前三項相對直白，容易判斷和識別。PPP模式的推廣已有三年，現(xiàn)如今各項目已經(jīng)不太可能犯這三項低級錯誤。關(guān)鍵是第四項，固定回報、回購安排、明股實債這三個提法與PPP項目的具體表現(xiàn)形式之間需要建立起聯(lián)系，才能用這些判據(jù)去甄別模式的真?zhèn)?。正因為這種間接性，使得一些不規(guī)范的做法不容易被發(fā)現(xiàn)而存在于近幾年的實際案例中。

固定回報意味著不論社會資本方實際經(jīng)營收益和成本幾何，其回報都不會因此發(fā)生變化。參考財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號），回購安排的表現(xiàn)形式主要是：政府與社會資本合資設(shè)立項目公司的，在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機構(gòu)對社會資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購安排；明股實債按照字面意思理解即為“表面是股權(quán)投資，實質(zhì)上是債權(quán)投資?！逼渑c傳統(tǒng)的純粹股權(quán)投資或債權(quán)投資的區(qū)別在于這種投資方式雖然形式上是以股權(quán)的方式投資于企業(yè)，但本質(zhì)上卻具有剛性兌付的保本約定。固定回報、回購安排、明股實債這三者的解釋和具體做法雖不相同，但其本質(zhì)卻十分相似，都是社會資本方?jīng)]有承擔(dān)應(yīng)由其承擔(dān)的“商業(yè)性”風(fēng)險，其所得不再基于績效。當(dāng)社會資本可以獲得固定回報，而不必承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險和績效壓力時，就無法調(diào)動其創(chuàng)收增效的積極性，這與PPP理念產(chǎn)生了實質(zhì)性的背離。

綜上，“偽PPP項目”的核心特征是未能建立按績效付費的回報機制，使社會資本方處于無風(fēng)險享受固定回報的局面。

二、按績效付費的具體形式

按績效付費在不同經(jīng)營屬性的PPP項目中有不同的形式。采用使用者付費機制的PPP項目中，由于使用量會受社會資本所提供服務(wù)水平的高低而有所變動，能直接反映在收入中，績效的體現(xiàn)比較清晰。而非經(jīng)營性項目往往采用政府付費機制，該機制下政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務(wù)，績效的體現(xiàn)容易模糊。

以非收費的公路項目為例，在政府付費的大框架下具體常采用可用性付費和運營績效付費的方式?？捎眯愿顿M針對建設(shè)投資，運營績效付費針對運營成本。財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）中，對可用性付費和績效付費的付費原則有清晰的說明，主要內(nèi)容概括如下：（1）在按可用性付費的項目中，政府會按照原先約定的金額向社會資本付款，但如果存在不可用的情形，再根據(jù)不可用的程度扣減實際的付款。（2）在按績效付費的項目中，政府與社會資本通常會明確約定項目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府付費與社會資本的績效表現(xiàn)掛鉤，如果社會資本未能達(dá)到約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，則會扣減相應(yīng)的付費。

可見，不論是可用性付費還是運營績效付費，都應(yīng)在運營期內(nèi)持續(xù)評價，根據(jù)評價結(jié)論決定付費額度。反之，如果不經(jīng)評價便以固定價格支付給社會資本，就進(jìn)入了固定回報的“禁區(qū)”，屬于典型的“偽PPP項目”。

三、“偽PPP項目”出現(xiàn)的原因

PPP模式中按績效付費的理念是先進(jìn)的，但是在推廣之初，由于BT模式的慣性思維短期內(nèi)無法轉(zhuǎn)變。對于竣工驗收通過的項目，卻在運營期中還要對其進(jìn)行可用性評價，并可能扣減可用性付費，不光是社會資本方，連政府方都不容易接受這種做法。

各方不能接受這種付費安排的直接結(jié)果就是項目無法落地，這個結(jié)果對于PPP模式的推廣有不利的影響。權(quán)衡利弊，探索者們在初期做出了如下安排：（1）嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量檢驗評定程序，驗收不通過不予付費；（2）驗收通過的項目，運營期內(nèi)按固定價格支付可用性付費；（3）運營期內(nèi)按運營績效評價結(jié)果，核定運營績效付費額度。

該安排雖然嚴(yán)格考核運營績效，但視驗收時點的可用性為整個運營期內(nèi)的可用性，沒有真正體現(xiàn)PPP模式按績效付費的理念。

安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項目的操作者們提到，在當(dāng)時BT思維仍占主導(dǎo)地位的情況下，對國際上“基于可用性的績效合同”模式進(jìn)行了本土化改造，使項目順利落地。同時，建議后續(xù)可考慮在此類項目中將一定比例的可用性服務(wù)費轉(zhuǎn)入運維績效服務(wù)費①②財政部政府和社會資本合作中心：《PPP示范項目案例選編（第一輯）》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016。。

無獨有偶，河南省洛陽市市政道橋PPP項目操作者們的提法更加直接，他們認(rèn)為從政府付費的本意來看，把可用性僅限定為建設(shè)可用性的思路還存在一些偏差?？捎眯泽w現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是項目全生命周期的可用性，非僅是建設(shè)期的可用性。他們還認(rèn)為該種偏差思路把可用性付費與運營維護(hù)付費割裂開來，不利于項目公司站在全生命周期的角度投資、建設(shè)、運營維護(hù)項目②。

綜上，將建成時點的可用性作為整個運營期可用性的不規(guī)范做法，是在PPP模式推廣之初特定背景下的權(quán)宜之計，是發(fā)展過程中的過渡方式，為PPP模式的推廣起到了促進(jìn)作用。但在今天，PPP模式的核心理念已經(jīng)越來越深入人心之時，應(yīng)當(dāng)擯棄這些不能充分落實PPP模式理念的做法。

四、考慮可用性的績效考核方法

如前所述，可用性考核不能僅限于建成時點，而應(yīng)在整個運營期內(nèi)持續(xù)進(jìn)行。本文以非收費一級公路項目為例，提出一套績效考核方法，尤其是其中用于考核項目可用性的方法，可供其他類似項目參考。

（一）考核內(nèi)容

1.可用性考核

主要針對社會資本方所建設(shè)的工程是否滿足可用性要求進(jìn)行考核，項目通過交（竣）工驗收為可用性具備的前提。未滿足考核要求的，政府方可根據(jù)協(xié)議中相關(guān)約定提取社會資本方提交的建設(shè)期履約擔(dān)保中的相應(yīng)金額，社會資本方應(yīng)當(dāng)整改，直至合格，同時承擔(dān)由此造成的工期延誤和費用增加等責(zé)任。在運營期內(nèi)通過對交通的中斷天數(shù)進(jìn)行考核，形成可用性系數(shù)q1，并將考核結(jié)果與可用性服務(wù)費和運營服務(wù)費支付掛鉤。

2.運營績效考核

運營績效考核主要針對運營期內(nèi)的養(yǎng)護(hù)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核?？赏ㄟ^常規(guī)考核和臨時考核方式對項目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，通過對公路技術(shù)狀況進(jìn)行考核，形成運營績效系數(shù)q2，并將考核結(jié)果與可用性服務(wù)費和運營服務(wù)費支付掛鉤。

（二）考核方法

1.可用性系數(shù)的確定方法

項目交（竣）工驗收通過，進(jìn)入運營期后，開始進(jìn)行可用性考核，測定可用性系數(shù)?？捎眯韵禂?shù)q1的計算方法見式（1）所示。

式中：q1為可用性系數(shù)，當(dāng)q1＞1時，取為1；Da為當(dāng)期社會資本方原因?qū)嶋H造成交通中斷的當(dāng)量天數(shù)；Dp為當(dāng)期社會資本方原因計劃內(nèi)交通中斷的當(dāng)量天數(shù)，由招投標(biāo)過程確定。投標(biāo)人在運營方案中給出逐年計劃中斷當(dāng)量天數(shù)和其算術(shù)平均值，其中逐年的計劃中斷當(dāng)量天數(shù)用于實際支付額的計算，算術(shù)平均值僅作為評標(biāo)階段評分使用。

當(dāng)期社會資本方原因?qū)嶋H造成交通中斷的當(dāng)量天數(shù)Da的計算方法見式（2）所示。

式中：Di為第i點中斷的持續(xù)時間，中斷通行時間小于2h的不計，2h～12h計為0.5天，12h～24h計為1天；Ni為第i點中斷影響的車道數(shù)；N為公路總車道數(shù)；L為項目的總里程；Li為第i點中斷影響的里程，一般情況下，單點影響里程取為1km，當(dāng)兩點之間距離小于1km時，車行方向前方的點按兩點間實際距離計算影響里程。

將中斷定義為：阻礙交通運行，至少一車道的某一斷面不能通行的情形。

中斷時間的統(tǒng)計以一年為一個周期，社會資本方原因造成交通中斷的時間均應(yīng)納入統(tǒng)計，包括其按計劃進(jìn)行的各級維修和日常保養(yǎng)，但不包括非由社會資本方原因引起的中斷時間，如交通事故、自然不可抗力等原因?qū)е碌慕煌ㄖ袛鄷r間。

2.運營績效系數(shù)的確定方法

運營績效系數(shù)q2的計算方法見式（3）～（5）所示。

式中：q2為運營績效系數(shù)，q2≤1；MQI為公路技術(shù)狀況指數(shù)；PQI為路面使用性能指數(shù)。

MQI、PQI應(yīng)根據(jù)《公路技術(shù)狀況評定標(biāo)準(zhǔn)》（JTGH20-2007）、《公路橋梁技術(shù)狀況評定標(biāo)準(zhǔn)》（JTG/TH21-2011）、《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》（JTG H10-2009）、《公路橋涵養(yǎng)護(hù)規(guī)范》（JTGH11-2004）等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范提出的方法和參數(shù)確定。

（三）考核結(jié)果的應(yīng)用

根據(jù)社會資本方實際運營情況確定可用性系數(shù)和運營績效系數(shù)后，將作為各期政府方實際支付可用性服務(wù)費和運營績效服務(wù)費的重要依據(jù)，其應(yīng)用方式見式（6）所示。

F為政府實際付費額；A為可用性付費基準(zhǔn)額，即當(dāng)社會資本提供的公路通行服務(wù)達(dá)到考核要求后政府方的可用性付費額；B為運營績效付費基準(zhǔn)額，即當(dāng)社會資本提供的公路通行服務(wù)達(dá)到考核要求后政府方的運營績效付費額；j為可用性付費納入運營績效考核的比例；q1為可用性系數(shù)；q2為運營績效系數(shù)。

（四）有關(guān)說明

第一，以通行天數(shù)為主要對象對項目的可用性進(jìn)行考核十分必要。首先，假設(shè)建成后不再進(jìn)行可用性考核，那么從回報機制上看，社會資本方可能放棄運營收入，同時也無需支出運營成本，從而只獲得針對建設(shè)投資的可用性付費，這樣的結(jié)果與傳統(tǒng)BT模式無異，會讓PPP模式的設(shè)計名存實亡。其次，車輛的通行與保持優(yōu)良的公路技術(shù)狀況具有相對性，如果不設(shè)置對通行天數(shù)的考核指標(biāo)，僅設(shè)置運營績效（主要依據(jù)公路技術(shù)狀況）考核指標(biāo)，那么極端的情況是，公路建成后一天都不讓車輛通行，則路況不受損。誠然，這種假設(shè)情況實際并不可能發(fā)生，但試圖降低通行天數(shù)從而延緩公路技術(shù)狀況下降，減少維護(hù)成本的動機是存在的，于是很可能原本一天就能修復(fù)的路段，拖延至三天才修復(fù)完成，這將實質(zhì)性影響用戶通行體驗。

第二，以通行天數(shù)為主要對象對項目的可用性進(jìn)行考核具有可行性。假設(shè)一條高速公路，建成之后進(jìn)入收費運營期，社會資本方的收入全部來源于車輛通行費。因為社會資本方自身原因，不論是施工期留下的質(zhì)量隱患還是運營期的管理問題，導(dǎo)致通行中斷，從而影響車流量，由此造成的通行費收入損失理所應(yīng)當(dāng)由社會資本方承擔(dān)，這一點恐怕沒有太多異議。非收費公路雖然沒有直接來源于使用者的通行費收入，卻由政府代替使用者，就使用者所獲得的通行服務(wù)進(jìn)行支付，其本質(zhì)與收費公路并無區(qū)別。因此當(dāng)非收費公路通行中斷，導(dǎo)致車流量減少，意味著該項目產(chǎn)生的社會效益有所降低，折減相應(yīng)的可用性付費也是合情合理的，更何況財金〔2014〕156號明確提到如果存在不可用的情形，應(yīng)根據(jù)不可用的程度扣減實際的付款。

第三，應(yīng)考慮適當(dāng)比例的可用性付費納入運營績效考核影響范圍，即式6中參數(shù)“j”的安排?？捎眯灾笜?biāo)僅存在可用和不可用兩種情況，而在可用的范圍內(nèi)，卻存在多個不同水平的使用體驗。如果不將部分可用性付費納入運營績效考核影響范圍，社會資本方容易為了保證盡可能多的可用天數(shù)，而減少維修次數(shù)，甚至于放棄維修而僅保證體驗極差的可用性。

第四，運營績效付費計算中存在可用性系數(shù)q1的原因是，全年中不可用的那幾天，連道路的可用性都不具備，更談不上運營維護(hù)的水平，這些天的運營績效付費也應(yīng)扣除。

第五，計劃內(nèi)的不可用時段允許扣除。任何一個項目，正常的維修保養(yǎng)是必然發(fā)生的，因此會占用一定時間，使得這段時間內(nèi)項目處于不可用的狀態(tài)。該時段的責(zé)任不在社會資本方，應(yīng)當(dāng)允許扣除。但是，為了激勵社會資本方通過加強技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，計劃內(nèi)的中斷天數(shù)可在招投標(biāo)的過程中，由各投標(biāo)人根據(jù)自身技術(shù)和管理水平自行填報，該指標(biāo)甚至可以成為競標(biāo)因素之一，計劃中斷天數(shù)越低，得分越高，中標(biāo)可能越大。然而，投標(biāo)人也不能光為了中標(biāo)而將該值報得很低，畢竟超過該值的由社會資本自身原因?qū)嶋H造成的中斷天數(shù)將折減政府付費額度，報得越低，受折減影響的可能性越大。于是，該機制能夠引導(dǎo)投標(biāo)人在中標(biāo)與履約之間找到平衡點。

第六，中斷通行有其特定的含義。在本機制中，中斷通行并不限于公路絕對中斷從而不能通行的情況，還包括某里程、某個車道中斷的情況。雖然某里程、某車道中斷時，通過繞行等方式，能夠保證車輛繼續(xù)通行，但通行質(zhì)量不可避免地因此下降，究其原因，仍然是某段公路不可用而造成的。因此，本機制的安排中引入了當(dāng)量天數(shù)，即每個年度全部中斷情況在統(tǒng)計其持續(xù)時間和影響里程后，折算為全里程的當(dāng)量中斷天數(shù)，便于比較和核算。

第七，由于實際的中斷影響里程難以估計，所以本機制利用在投標(biāo)前事先約定的方式，規(guī)定單點影響里程為1km，當(dāng)兩點之間距離小于1km時，車行方向前方的點按兩點間實際距離計算影響里程。投標(biāo)人報價時按此原則估算其計劃中斷天數(shù)；運營期內(nèi)也仍然按此原則測定實際中斷天數(shù)。

第八，考慮到短時間臨時中斷對通行的影響較小，也為了降低運營期統(tǒng)計中斷天數(shù)的難度和工作量，可事先約定若干小時（如本例中的2h）內(nèi)的中斷不計入統(tǒng)計。

第九，運營績效考核不僅針對MQI（公路技術(shù)狀況指數(shù)），還針對PQI（路面使用性能指數(shù)），主要是因為在MQI指標(biāo)的各項構(gòu)成中，PQI指標(biāo)對車輛通行體驗的影響程度最大。

五、結(jié)論和展望

本文提出的考慮可用性的績效考核方法能夠化解當(dāng)前普遍存在的忽略可用性考核所帶來的問題，但由于增加了考核內(nèi)容，考核的難度和工作量也有所增加。下階段可針對可用性考核的具體實施辦法開展研究，以便完善相關(guān)方法、增加可操作性。

作者單位：建經(jīng)投資咨詢有限公司（浙江杭州）

（責(zé)任編輯：邢荷生）

本刊參考文獻(xiàn)格式

專著：［序號］作者.書名［M］.版本.出版地：出版者，出版年：起止頁碼（可選）.

期刊：［序號］作者.文章題名［J］.刊名，出版年，卷（期）.

論文集：［序號］作者.論文題名［C］.論文集名.出版地：出版者，出版年：起止頁碼.

學(xué)位論文：［序號］作者.學(xué)位論文題名［D］.保存地點：保存單位，年份.

報紙：［序號］作者.文章題名［N］.報紙名，出版日期（版次）.

電子文獻(xiàn)：［序號］作者.電子文獻(xiàn)題名.［發(fā)表或更新日期］.電子文獻(xiàn)的出處或可獲得地址.

《財政科學(xué)》編輯部

The Characteristics of Fake PPP Projects and the Introduction of Applicability Assessment

Chen Fangping

Fake PPP projects will impede the promotion of PPP model,and increase local government's debt risk.This paper investigates the characteristics of fake PPP projects.With further analysis,it is identified that the lack of performance assessment methodology which effectively incorporates the applicability assessment is an important cause for fake PPP project.Followed by an example of a non toll road project,the paper proposes a performance assessment method for non-operative projects.The method makes pertinent arrangement for project applicability,and is able to resolve prevalent problems resulting from the ignorance of applicability.

PPP Project;Applicability;Performance Assessment

F821.7

A

2096-1391（2017）06-0128-07