淺談社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的原因

摘要：社會(huì)保障支出的持續(xù)增長(zhǎng)，是一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都具備的世界普遍態(tài)勢(shì)。通過(guò)介紹世界社會(huì)保障支出絕對(duì)總額與相對(duì)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的情況，以多學(xué)科的角度，從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的角度簡(jiǎn)要分析世界社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的原因。社會(huì)保障支出的持續(xù)增長(zhǎng)是政治民主化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口老齡化、社會(huì)保障制度不斷完善共同作用的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障支出；絕對(duì)總額；相對(duì)規(guī)模；持續(xù)增長(zhǎng)

一、社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的現(xiàn)狀：以部分OECD國(guó)家為例

（一）絕對(duì)社會(huì)保障支出增長(zhǎng)情況

通過(guò)對(duì)部分OECD國(guó)家2010-2016年社會(huì)保障支出總額的測(cè)算①，可以發(fā)現(xiàn)：發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出總額高，在世界GDP下滑前呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。發(fā)展中國(guó)家由于其迅速崛起，社會(huì)保障支出總額增長(zhǎng)尤為迅速。2010年-2016年，韓國(guó)社會(huì)保障支出總額增長(zhǎng)了1.62倍。雖然在2015年韓國(guó)GDP有所回落，但韓國(guó)的社會(huì)保障支出依然保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這些發(fā)展中國(guó)家由于歷史、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等原因，社會(huì)保障水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有一定差距，但就發(fā)展速度而言，已經(jīng)超過(guò)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。

（二）相對(duì)社會(huì)保障支出增長(zhǎng)情況

根據(jù)部分OECD國(guó)家1980-2001年社會(huì)保障支出水平占GDP的比重的數(shù)據(jù)②，國(guó)際上社會(huì)保障相對(duì)支出水平總體上較為穩(wěn)定，但穩(wěn)中有進(jìn)：從整體上看，社會(huì)保障支出水平占GDP的比重在20年間大約增長(zhǎng)了3到7個(gè)百分點(diǎn)。盡管比重上的變化基本不大，但在絕對(duì)規(guī)模上早已大大增長(zhǎng)。且發(fā)達(dá)國(guó)家的相對(duì)社會(huì)保障支出要遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家。

由于各國(guó)社會(huì)保障具體制度和模式上存在差異，因此社會(huì)保障占GDP的比重也不盡相同。同為發(fā)達(dá)國(guó)家，2001年日本社會(huì)保障支出占GDP的比重為16.9%，瑞典為28.9%，美國(guó)為14.8%，反映出東亞社會(huì)保障模式、社會(huì)民主型的福利國(guó)家、自由型福利國(guó)家具體社會(huì)保障制度的不同之處：瑞典的社會(huì)福利項(xiàng)目高度制度化，社會(huì)福利已成為當(dāng)?shù)孛癖姷幕拘枨?，社?huì)福利支出在這一類國(guó)家中所占比重非常高，而日本和美國(guó)則側(cè)重于“補(bǔ)缺口”。

二、社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的原因分析

導(dǎo)致社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的原因是多方面的，主要從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)保障制度四個(gè)宏觀層面分析社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的原因。

（一）政治學(xué)原因

由于中國(guó)與國(guó)外具體的制度與國(guó)情不同，對(duì)社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的原因不能一概而論。因此，在政治學(xué)方面，將國(guó)外與國(guó)內(nèi)社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的原因作分類闡述。

1.國(guó)外社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的政治學(xué)原因

（1）政黨競(jìng)爭(zhēng)與競(jìng)選承諾

社會(huì)保障水平的高低直接關(guān)系到人民的生存與發(fā)展，與人民的生活密切相關(guān)。在民主政治中，是人民最為關(guān)心的話題之一。在西方國(guó)家大選時(shí)，社會(huì)保障便成為了各個(gè)政黨競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)選時(shí)的武器之一。西方國(guó)家各個(gè)政黨為了在競(jìng)選中獲得更多的選票，通常會(huì)做出“提升福利水平、增加福利開(kāi)支”的承諾。根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，公民為了追求自身效用的最大化，自然會(huì)選擇對(duì)自身福利水平做出較高承諾的政黨。如此循環(huán)往復(fù)，社會(huì)保障支出水平必然會(huì)不斷放大。

例如，在1945年英國(guó)大選中，以丘吉爾為代表的保守黨未關(guān)注《貝弗里奇報(bào)告》中提出的福利問(wèn)題，而是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)英國(guó)當(dāng)前的政治嚴(yán)峻形勢(shì)，工黨卻對(duì)《貝弗里奇報(bào)告》加以重視，提出了“擺脫貧困”的競(jìng)選宣言。最終，工黨獲得了三分之二的下院席位，贏得了執(zhí)政的機(jī)會(huì)。

（2）勞資雙方的力量對(duì)比

工業(yè)革命后，人類社會(huì)進(jìn)入到工業(yè)化時(shí)代，一個(gè)新興的階級(jí)——工人階級(jí)由此誕生并且不斷發(fā)展壯大。由于資本家對(duì)工人的剝削，產(chǎn)生了一系列的階級(jí)矛盾問(wèn)題動(dòng)。為緩和階級(jí)矛盾，資本主義國(guó)家相繼出臺(tái)相關(guān)法令。其中以美國(guó)羅斯福新政中頒布的《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》最具代表性，規(guī)定了最高工時(shí)和最低工資，對(duì)勞工權(quán)益的保護(hù)起到了一定的作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，越來(lái)越多的保護(hù)勞工權(quán)益的國(guó)際組織的建立，在推動(dòng)各國(guó)提高對(duì)工資勞動(dòng)者的保障性支出方面起到了重要的作用。

2.我國(guó)社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的政治學(xué)原因

由于我國(guó)的政黨制度與西方不同，因此，我國(guó)社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的政治學(xué)原因在于中國(guó)共產(chǎn)黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念的不斷深化。

“社會(huì)保障”都是每年兩會(huì)上的熱議話題。從近年來(lái)的政府工作報(bào)告中可以看出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)從單純追求GDP的增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣衽c國(guó)家共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。不僅追求把經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，更要保證讓人民享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果?！熬珳?zhǔn)扶貧”“脫貧攻堅(jiān)”等一個(gè)個(gè)任務(wù)都體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)民生的重視。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)原因

1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)

當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮和增長(zhǎng)狀態(tài)時(shí)，社會(huì)可用于再分配的剩余產(chǎn)品不斷增多，從而為社會(huì)保障水平的提高奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。在社會(huì)保障支出占GDP的比重不變的情況下，GDP的增長(zhǎng)必然導(dǎo)致社會(huì)保障絕對(duì)支出水平的增加。根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托的發(fā)展階段增長(zhǎng)理論可知社會(huì)保障支出的增加是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府需為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期階段，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的公共投資減少，干預(yù)活動(dòng)加強(qiáng)；到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，政府的教育、保健、社會(huì)福利支出逐漸增加，進(jìn)一步推動(dòng)公共支出的增長(zhǎng)。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)了社會(huì)保障項(xiàng)目的完善和對(duì)弱勢(shì)群體援助力度的加大。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)環(huán)境也會(huì)產(chǎn)生影響，生活水平的提高使人們對(duì)自身的生活狀態(tài)有了更高的要求，人們對(duì)福利性社會(huì)保障項(xiàng)目（例如住房、教育等）的需求增加。

2.通貨膨脹的必然結(jié)果

由于通貨膨脹，使得物價(jià)不斷上漲，在居民原有收入不變的情況下，物價(jià)上漲必然導(dǎo)致居民生活消費(fèi)水平的降低，效用下降。從而導(dǎo)致居民對(duì)未來(lái)的不確定性增加。此時(shí)，為了維持社會(huì)穩(wěn)定和保證居民的基本生活需要，政府的社會(huì)保障支出應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的增加。

（三）社會(huì)學(xué)原因

人口老齡化的影響。人口老齡化對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集模式的國(guó)家沖擊尤為劇烈。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)率不變的情況下，由于人口老齡化的影響，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增長(zhǎng)，制度贍養(yǎng)率出現(xiàn)問(wèn)題，若繳費(fèi)率和替代率仍保持原有水平，那么勞動(dòng)年齡人口的繳費(fèi)不足以支付老年人口的需求，養(yǎng)老金支出總額增加，社會(huì)保險(xiǎn)基金收不抵支，缺口越來(lái)越大。若繳費(fèi)率隨著人口老齡化而上漲，這時(shí)雖然解決了缺口問(wèn)題，但無(wú)疑給在職工作的年輕一代帶來(lái)繳費(fèi)的巨大壓力，從而產(chǎn)生一系列的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

（四）社會(huì)保障制度自身原因

1.社會(huì)保障制度的不斷完善

社會(huì)保障制度的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。1604年頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，雖然其只帶有狹窄的社會(huì)救濟(jì)的性質(zhì)，但展示了對(duì)未來(lái)社會(huì)保障的朦朧思路。1883年德國(guó)《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，標(biāo)志著社會(huì)保障制度以法律的形式在世界上首次建立起來(lái)。此后，社會(huì)保障制度經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、給付水平大幅提升，從過(guò)去的零散、自發(fā)、隨意的救濟(jì)發(fā)展為體系化、制度化的系統(tǒng)。

從世界總體范圍來(lái)看，社會(huì)保障的覆蓋面越來(lái)越大、支出項(xiàng)目越來(lái)越多、給付水平不斷提升。根據(jù)財(cái)政部課題組2007年的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，1940年-2004年建立任何社會(huì)保障項(xiàng)目類型的國(guó)家（地區(qū)）數(shù)量從57個(gè)增長(zhǎng)到172個(gè)，增長(zhǎng)了三倍。從具體的支出項(xiàng)目來(lái)看，老年和工傷保障最為普及，比例分別為98.8%和97.1%。建立疾病與生育項(xiàng)目的國(guó)家占86%；失業(yè)項(xiàng)目和家庭津貼項(xiàng)目占比雖然較少，但與1940年相比，仍有較大增長(zhǎng)。其中，家庭津貼項(xiàng)目與1940年相比增長(zhǎng)了13.7倍。社會(huì)保障項(xiàng)目的增多必然導(dǎo)致社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)，體現(xiàn)了社會(huì)保障制度在全球范圍內(nèi)的不斷發(fā)展。

就我國(guó)而言，與其他國(guó)家（特別是發(fā)展中國(guó)家）相比，我國(guó)的社會(huì)保障制度相對(duì)比較完善，項(xiàng)目較為齊全。目前建立失業(yè)保障項(xiàng)目的國(guó)家并不多，而我國(guó)是少數(shù)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展中國(guó)家之一。我國(guó)目前已建立包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫的社會(huì)保障體系。就社會(huì)保險(xiǎn)而言，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)逐年增加。2009年-2015年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)增長(zhǎng)尤為突出，這與我國(guó)2009年9月起建立新農(nóng)保，2014年將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度改革有密不可分的聯(lián)系。截至2013年末，我國(guó)醫(yī)保已經(jīng)全民覆蓋。在社會(huì)救助和社會(huì)福利方面，農(nóng)村低保制度在2007年底已經(jīng)覆蓋全國(guó)農(nóng)村地區(qū)，近幾年住房保障、義務(wù)教育全免費(fèi)等項(xiàng)目的開(kāi)展，更是擴(kuò)大了我國(guó)社會(huì)保障的規(guī)模。上述社會(huì)保障覆蓋面、支出項(xiàng)目的增加也意味著社會(huì)保障支出總額的增加。

2.社會(huì)保障支出的剛性規(guī)律

實(shí)踐證明，社會(huì)保障絕對(duì)支出具有較強(qiáng)的剛性，即社會(huì)保障支出水平一旦上升，不論在什么經(jīng)濟(jì)條件下，就很難使它再降下來(lái)。

社會(huì)保障支出具有剛性規(guī)律的原因主要有兩點(diǎn)：

（1）公民權(quán)的不斷發(fā)展，公民普遍把社會(huì)保障看做是一種基本權(quán)利

根據(jù)英國(guó)的T.H.馬歇爾（T.H.Marshall，1950）[4]提出的公民權(quán)理論，福利的發(fā)展是由公民權(quán)的意思演進(jìn)造成的，公民權(quán)的發(fā)展使公民的權(quán)利不斷擴(kuò)大，公民被賦予正當(dāng)?shù)睦碛上蛏鐣?huì)尋求資源以滿足個(gè)人需要。就社會(huì)保障而言，從濟(jì)貧法傳統(tǒng)到保險(xiǎn)傳統(tǒng)，社會(huì)保障不再是一種恥辱，人們普遍把社會(huì)保障看作是自己的社會(huì)基本權(quán)利，削減社會(huì)保障給付，等于剝奪了人們部分社會(huì)權(quán)利。隨著民主政治的不斷發(fā)展，削減社會(huì)保障支出是越來(lái)越難辦到的。

（2）公民把社會(huì)保險(xiǎn)給付看作是個(gè)人的勞動(dòng)成果

由于社會(huì)保險(xiǎn)以履行義務(wù)作為享受權(quán)利的前提，這就使得人們把社會(huì)保險(xiǎn)給付看作是自己勞動(dòng)的成果，減少這種成果，自然會(huì)引起人們普遍不滿和強(qiáng)烈反對(duì)。因此，社會(huì)保障給付總量連年遞增，呈現(xiàn)出一種“滾雪球”的趨勢(shì)。

三、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)保障支出的持續(xù)增長(zhǎng)，是一個(gè)世界普遍的趨勢(shì)。究其原因，最根本在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，為社會(huì)保障支出的增加奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。政黨競(jìng)爭(zhēng)、勞資力量對(duì)比的改變、通貨膨脹和人口老齡化的影響都對(duì)社會(huì)保障支出的不斷增長(zhǎng)起到了不可忽視的推動(dòng)作用。社會(huì)保障制度的不斷完善促使社會(huì)保障支出的增加，同時(shí)社會(huì)保障支出的增加也反映出其制度的完善。建立更為完善的社會(huì)保障制度，合理控制社會(huì)保障支出的規(guī)模，既不加重人民負(fù)擔(dān)，又能物盡其用，合理起到保障的作用，是當(dāng)下需要進(jìn)一步思考的重要問(wèn)題。

【注釋】

①根據(jù)部分OECD國(guó)家社會(huì)保障支出占GDP的比重和世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織公布的GDP數(shù)據(jù)測(cè)算整理

②資料來(lái)源：財(cái)政部社會(huì)保障司課題組《社會(huì)保障支出水平的國(guó)際比較》

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作者簡(jiǎn)介：張寅凱，男，浙江遂昌人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障系。