世界社會(huì)保障支出持續(xù)增長的原因分析

張寅凱??

摘要：社會(huì)保障支出的持續(xù)增長，是一個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都具備的世界普遍態(tài)勢(shì)。本文通過介紹世界社會(huì)保障支出絕對(duì)總額與相對(duì)規(guī)模持續(xù)增長的情況，以多學(xué)科的角度，從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的角度簡要分析世界社會(huì)保障支出持續(xù)增長的原因。社會(huì)保障支出的持續(xù)增長是政治民主化、經(jīng)濟(jì)增長、人口老齡化、社會(huì)保障制度不斷完善共同作用的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障支出；絕對(duì)總額；相對(duì)規(guī)模；持續(xù)增長；原因分析

一、社會(huì)保障支出持續(xù)增長的現(xiàn)狀：以部分OECD國家為例

（一）絕對(duì)社會(huì)保障支出增長情況

通過對(duì)部分OECD國家1980-2001年社會(huì)保障支出絕對(duì)總額的測(cè)算①，可以發(fā)現(xiàn)：社會(huì)保障支出絕對(duì)總額的增長是一個(gè)國際普遍的趨勢(shì)。

發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障支出絕對(duì)總額高，且呈穩(wěn)步增長態(tài)勢(shì)：1980年-2001年，加拿大的社會(huì)保障支出從39101.49百萬美元提高至130423.63百萬美元，法國從145658.15百萬美元提高至381416.36百萬美元，日本從110872.78百萬美元增長到703016.34百萬美元，英國從97001.89百萬美元增長到323762.26百萬美元，美國從380712.5百萬美元增長到1572544.4百萬美元，發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障支出絕對(duì)總額居高不下。

發(fā)展中國家由于其迅速崛起，社會(huì)保障支出絕對(duì)總額增長尤為迅速：1985年-2001年，墨西哥社會(huì)保障支出絕對(duì)總額從3320.51百萬美元增長到85515.07百萬美元，增長了25.75倍；1990年-2001年，韓國社會(huì)保障支出絕對(duì)總額從8827.47百萬美元增長到32516.17百萬美元，增長了3.68倍。雖然這些發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較發(fā)達(dá)國家相比有限，社會(huì)保障支出絕對(duì)總額與發(fā)達(dá)國家相比仍有一定差距。但就其自身而言，已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步。

（二）相對(duì)社會(huì)保障支出增長情況

在理論界，通常把社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重及財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重作為衡量社會(huì)保障支出水平的主要指標(biāo)。②因此，本文選取了部分OECD國家1980-2001年社會(huì)保障支出水平占GDP的比重及我國社會(huì)保障支出情況作為參考數(shù)據(jù)。

根據(jù)部分OECD國家1980-2001年社會(huì)保障支出水平占GDP的比重的數(shù)據(jù)③，可看出在這二十年間，國際上社會(huì)保障相對(duì)支出水平總體上較為穩(wěn)定，但穩(wěn)中有進(jìn)：從整體上看，社會(huì)保障支出水平占GDP的比重在20年間大約增長了3到7的百分點(diǎn)。盡管比重上的變化基本不大，但在絕對(duì)規(guī)模上早已大大增長。且發(fā)達(dá)國家的相對(duì)社會(huì)保障支出要遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家。

由于各國社會(huì)保障具體制度和模式上存在差異，因此社會(huì)保障占GDP的比重也不盡相同。同為發(fā)達(dá)國家，2001年日本社會(huì)保障支出占GDP的比重為16.9%，瑞典為28.9%，美國為14.8%，反映出東亞社會(huì)保障模式、社會(huì)民主型的福利國家、自由型福利國家具體社會(huì)保障制度的不同之處：瑞典的社會(huì)福利項(xiàng)目高度制度化，社會(huì)福利已成為當(dāng)?shù)孛癖姷幕拘枨螅鐣?huì)福利支出在這一類國家中所占比重非常高，而日本和美國則側(cè)重于“補(bǔ)缺口”。

二、社會(huì)保障支出持續(xù)增長的原因分析

導(dǎo)致社會(huì)保障支出持續(xù)增長的原因是多方面的，具體來講，主要有以下幾個(gè)方面的原因：

（一）政治學(xué)原因

（1）政黨競(jìng)爭與競(jìng)選承諾

社會(huì)保障水平的高低直接關(guān)系到人民的生存與發(fā)展，與人民的生活密切相關(guān)。在民主政治中，是人民最為關(guān)心的話題之一，幾乎各屆政府都會(huì)將社會(huì)保障制度建設(shè)作為其工作的重要內(nèi)容。以我國為例，“社會(huì)保障”都是每年兩會(huì)上的熱議話題?？梢哉f，社會(huì)保障水平的高低是公民評(píng)價(jià)政府的重要指標(biāo)之一。因此，從民主政治的角度來看，社會(huì)保障便成為了各個(gè)政黨競(jìng)爭和競(jìng)選時(shí)的武器之一。各個(gè)政黨為了在競(jìng)選中獲得更多的選票，通常會(huì)做出“提升福利水平、增加福利開支”的承諾。公民他們?yōu)榱俗非笞陨硇в玫淖畲蠡?，自然?huì)選擇對(duì)自身福利水平做出較高承諾的政黨。如此循環(huán)往復(fù)，社會(huì)保障支出水平必然會(huì)不斷放大。

（2）勞資雙方的力量對(duì)比

工業(yè)革命后，人類社會(huì)進(jìn)入到工業(yè)化時(shí)代，一個(gè)新興的階級(jí)——工人階級(jí)由此誕生并且不斷發(fā)展壯大。由于資本家對(duì)工人的剝削，產(chǎn)生了一系列的問題，導(dǎo)致階級(jí)矛盾激化，爆發(fā)了歐洲三大工人運(yùn)動(dòng)。為緩和階級(jí)矛盾，資本主義國家相繼出臺(tái)相關(guān)法令、建立工會(huì)，作為維護(hù)勞工權(quán)益的組織。其中以美國羅斯福新政中頒布的《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》最具代表性，規(guī)定了最高工時(shí)和最低工資，對(duì)勞工權(quán)益的保護(hù)起到了一定的作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，越來越多的保護(hù)勞工權(quán)益的國際組織的建立，在推動(dòng)各國提高對(duì)工資勞動(dòng)者的保障性支出方面起到了重要的作用。例如國際勞工組織在1952年發(fā)布的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，在保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的同時(shí)，也推動(dòng)了世界社會(huì)保障支出的增長。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)原因

（1）經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)

當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮和增長狀態(tài)時(shí)，社會(huì)可用于再分配的剩余產(chǎn)品不斷增多，從而為社會(huì)保障水平的提高奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。在社會(huì)保障支出占GDP的比重不變的情況下，GDP的增長必然導(dǎo)致社會(huì)保障絕對(duì)支出水平的增加。根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托的發(fā)展階段增長理論可知社會(huì)保障支出的增加是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府需為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期階段，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的公共投資減少，干預(yù)活動(dòng)加強(qiáng)；到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，政府的教育、保健、社會(huì)福利支出逐漸增加，進(jìn)一步推動(dòng)公共支出的增長。

且經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)了社會(huì)保障項(xiàng)目的完善和對(duì)弱勢(shì)群體援助力度的加大。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長對(duì)社會(huì)環(huán)境也會(huì)產(chǎn)生影響，生活水平的提高使人們對(duì)自身的生活狀態(tài)有了更高的要求，人們對(duì)福利性社會(huì)保障項(xiàng)目（例如住房、教育等）的需求增加。

（2）通貨膨脹的必然結(jié)果

由于通貨膨脹，使得物價(jià)不斷上漲，在居民原有收入不變的情況下，物價(jià)上漲必然導(dǎo)致居民生活消費(fèi)水平的降低，效用下降。從而導(dǎo)致居民對(duì)未來的不確定性增加。此時(shí)，為了維持社會(huì)穩(wěn)定和保證居民的基本生活需要，政府的社會(huì)保障支出應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的增加。

（三）社會(huì)學(xué)原因

人口老齡化的影響。人口老齡化使養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增多，老年撫養(yǎng)比的上升使勞動(dòng)力年齡人口的繳費(fèi)不足以支付老年人口的需求。④在支出標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，養(yǎng)老金支出總額肯定會(huì)增加，從而使得社會(huì)保障支出增加。以智利為例，從1974年到1980年，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增加了42.7%，繳費(fèi)人數(shù)不但沒有增加反而較1973年下降了6.7%，養(yǎng)老金支出連年增加，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。而我國“未富先老”所帶來的問題將更為嚴(yán)重。

（四）社會(huì)保障制度自身原因

（1）社會(huì)保障制度的不斷完善

社會(huì)保障制度的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)漫長的歷史過程。1604年頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，雖然其只帶有狹窄的社會(huì)救濟(jì)的性質(zhì)，目的在于壓低失業(yè)勞工的工資，強(qiáng)化統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)威，反映了一定的社會(huì)偏見，但使得社會(huì)救助第一次采用立法形式公諸于世，展示了對(duì)未來社會(huì)保障的朦朧思路。直到1883年德國《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，標(biāo)志著社會(huì)保障制度以法律的形式在世界上首次建立起來。此后，社會(huì)保障制度經(jīng)過一百多年的發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、給付水平大幅提升，誕生了“福利國家”，保障內(nèi)容多樣化，從過去的零散、自發(fā)、隨意的救濟(jì)發(fā)展為體系化、制度化的系統(tǒng)。

從世界總體范圍來看，社會(huì)保障的覆蓋面越來越大、支出項(xiàng)目越來越多、給付水平不斷提升。根據(jù)財(cái)政部課題組2007年的統(tǒng)計(jì)來看，1940年-2004年建立任何社會(huì)保障項(xiàng)目類型的國家（地區(qū)）數(shù)量從57個(gè)增長到172個(gè)，增長了三倍。從具體的支出項(xiàng)目來看，老年和工傷保障最為普及，比例分別為98.8%和97.1%。建立疾病與生育項(xiàng)目的國家占86%；失業(yè)項(xiàng)目和家庭津貼項(xiàng)目占比雖然較少，但與1940年相比，仍有較大增長。其中，家庭津貼項(xiàng)目與1940年的7個(gè)國家相比增長了13.7倍。社會(huì)保障項(xiàng)目的增多必然導(dǎo)致社會(huì)保障支出的增長，體現(xiàn)了社會(huì)保障制度在全球范圍內(nèi)的不斷發(fā)展。

就我國而言，與其他國家（特別是發(fā)展中國家）相比，我國的社會(huì)保障制度項(xiàng)目較為齊全。我國目前已建立包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫的社會(huì)保障體系。就社會(huì)保險(xiǎn)而言，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)逐年增加。2009年-2014年，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)從23549.9萬人增長到84231.9萬人，這與我國2009年9月起建立新農(nóng)保，2014年將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度改革有密不可分的聯(lián)系。截至2013年末，我國醫(yī)保已經(jīng)全民覆蓋。在社會(huì)救助和社會(huì)福利方面，農(nóng)村低保制度在2007年底已經(jīng)覆蓋全國農(nóng)村地區(qū)，近幾年住房保障、義務(wù)教育全免費(fèi)等項(xiàng)目的開展，更是擴(kuò)大了我國社會(huì)保障的規(guī)模。上述社會(huì)保障覆蓋面、支出項(xiàng)目的增加也意味著社會(huì)保障支出總額的增加。

（2）社會(huì)保障支出的剛性規(guī)律

實(shí)踐證明，社會(huì)保障支出表現(xiàn)出較強(qiáng)的剛性。主要表現(xiàn)在：社會(huì)保障水平一旦上升，不論在什么經(jīng)濟(jì)條件下，就很難使它再降下來。原因主要有兩點(diǎn)：一方面，從社會(huì)心理的角度說，人們普遍把社會(huì)保障看作是自己的社會(huì)基本權(quán)利，削減社會(huì)保障給付，等于剝奪了人們部分社會(huì)權(quán)利，這在民主意識(shí)較強(qiáng)的國家里是很難辦到的。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)是以履行義務(wù)作為享受權(quán)利的前提，這就使得人們把社會(huì)保險(xiǎn)給付看作是自己勞動(dòng)的成果，減少這種成過，自然會(huì)引起人們普遍不滿和強(qiáng)烈反對(duì)。因此，社會(huì)保障給付總量連年遞增，呈現(xiàn)出一種“滾雪球”的趨勢(shì)。⑤

三、總結(jié)

社會(huì)保障支出的持續(xù)增長，是一個(gè)世界普遍的趨勢(shì)。究其原因，最根本在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，為社會(huì)保障支出的增加奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。政黨競(jìng)爭、勞資力量對(duì)比的改變、通貨膨脹和人口老齡化的影響都對(duì)社會(huì)保障支出的不斷增長起到了不可忽視的推動(dòng)作用。社會(huì)保障制度的不斷完善促使社會(huì)保障支出的增加，同時(shí)社會(huì)保障支出的增加也反映出其制度的完善。建立更為完善的社會(huì)保障制度，合理控制社會(huì)保障支出的規(guī)模，既不加重人民負(fù)擔(dān)，又能物盡其用，合理起到保障的作用，是當(dāng)下需要進(jìn)一步思考的重要問題。

[注釋]

①資料來源：根據(jù)OECD有關(guān)數(shù)據(jù)和世界各國GDP數(shù)據(jù)測(cè)算整理.

②財(cái)政部社會(huì)保障司課題組：《社會(huì)保障支出水平的國際比較》，《財(cái)政研究》2007年第10期，37頁.

③資料來源：財(cái)政部社會(huì)保障司課題組《社會(huì)保障支出水平的國際比較》.

④穆懷中等：《發(fā)展中國家社會(huì)保障制度的建立和完善》，人民出版社2008年版，第316頁.

⑤鄧大松、林毓銘、謝圣遠(yuǎn)等：《社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究》，人民出版社2007年版，第137頁，有刪減.

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）