關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障支出問(wèn)題的研究

【摘要】本文從西方發(fā)達(dá)國(guó)家與中國(guó)的社會(huì)保障支出水平為落腳點(diǎn)展開(kāi)進(jìn)行，通過(guò)對(duì)比得出當(dāng)今中國(guó)社會(huì)保障支出仍處于一個(gè)較低水平的結(jié)論，并試圖分析我國(guó)社會(huì)保障支出存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，并對(duì)我國(guó)社會(huì)保障支出需要持續(xù)增長(zhǎng)的原因進(jìn)行了一定的闡述。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障制度；支出；持續(xù)增長(zhǎng)；國(guó)際比較；問(wèn)題

一、中外社會(huì)保障歷史

自19世紀(jì)80年代德國(guó)率先以法律形式建立真正意義上的社會(huì)保障制度以來(lái)，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度已經(jīng)走過(guò)了100多年不斷發(fā)展、不斷完善的歷程。從最初的窄覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、形式單一的，以安撫勞工不滿情緒和穩(wěn)固當(dāng)局統(tǒng)治地位為目的的社會(huì)政策，發(fā)展為當(dāng)今寬覆蓋、高給付、形式多樣的、以提高公共福利和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)為目的的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。社會(huì)保障制度經(jīng)歷了戰(zhàn)前戰(zhàn)后、兩次“石油危機(jī)”前后等若干階段，其制度體系不斷完善，形成了以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，囊括社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫等項(xiàng)目的完整體系，建立了高互濟(jì)的全民保障系統(tǒng)。

反觀我國(guó)，自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，為了促進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、保障人民群眾的生活水平，我國(guó)始終致力于建立并不斷完善適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度。我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)大致可分為三個(gè)階段。第一階段在50年代初，頒布了《勞動(dòng)保障條例》，實(shí)施了職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等制度，標(biāo)志著社會(huì)保障制度的初步建立。第二階段是在80年代中國(guó)政府建立起了較為完善失業(yè)的保障制度。進(jìn)入90年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會(huì)保障制度更加走向完善。建立了下崗職工最低生活保障體系及社會(huì)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)發(fā)放制度，并進(jìn)一步推進(jìn)了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障制度的政策。這是第三個(gè)階段標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)主義保障制度的最終建立。

二、各國(guó)社會(huì)保障支出水平情況

部分國(guó)家社會(huì)保障支出水平比較表（1980-2009年）

注：表中數(shù)據(jù)來(lái)自穆懷中《社會(huì)保障國(guó)際比較》（第三版）

通過(guò)表格，并結(jié)合社會(huì)保障的相關(guān)知識(shí)進(jìn)行分析。我們可以得出如下幾點(diǎn)結(jié)論。

1、總體來(lái)看，社會(huì)保障水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。以上發(fā)達(dá)國(guó)家在1980-2009年的社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重均進(jìn)行了增長(zhǎng)，尤其是英國(guó)、芬蘭、美國(guó)、日本、法國(guó)，近30年來(lái)社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提升了10%以上。這說(shuō)明在“社會(huì)保障危機(jī)”之后，即使西方工業(yè)化國(guó)家先后采取措施控制社會(huì)保障支出，但這些國(guó)家的社會(huì)保障支出仍然保持了一個(gè)快速的增長(zhǎng)，社會(huì)保障支出負(fù)擔(dān)較大。

2、無(wú)論以上發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障型是福利國(guó)家型還是自保公助，這些國(guó)家2009年社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重表現(xiàn)出了一個(gè)共性，均保持在30%左右。社會(huì)保障支出水平的發(fā)展趨勢(shì)是越來(lái)越接近，這說(shuō)明社會(huì)保障水平有其自身的適度區(qū)間，也有其共同的適度標(biāo)準(zhǔn)。

3、與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較低，且在1980-2005年幾乎沒(méi)有的增長(zhǎng)，但近年來(lái)（2005-2009年，增速較快）。我國(guó)2009年的的社會(huì)保障支出水平仍低于發(fā)達(dá)國(guó)家1980年代的水平，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大。

4、無(wú)論是以上這些發(fā)達(dá)國(guó)家還是我國(guó)，在這近30年的時(shí)間里社會(huì)保障直吹水平均明顯保持上升的趨勢(shì)，說(shuō)明社會(huì)保障支出具有剛性，具有不斷膨脹的趨勢(shì)。

三、我國(guó)社會(huì)保障支出存在的問(wèn)題

1、財(cái)政社會(huì)保障支出水平雖逐年提高但整體偏低

2000年國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》中提到，在加強(qiáng)社會(huì)保障資金的籌集和管理方面，要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步增加社會(huì)保障支出；各級(jí)財(cái)政必須進(jìn)一步深化財(cái)政支出管理改革，嚴(yán)格實(shí)施部門(mén)預(yù)算，加大調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)化企業(yè)虧損補(bǔ)貼，壓縮部分性支出，逐步將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重提高到15%～20%；今后預(yù)算超收的財(cái)力，除了保證法定支出外，主要用于補(bǔ)充社會(huì)保障資金。方案中所提到的社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重是一般意義上的財(cái)政社會(huì)保障支出水平，這個(gè)一般意義上的財(cái)政社會(huì)保障支出包括撫恤和社會(huì)福利、救濟(jì)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)，而不包括社會(huì)保險(xiǎn)支出。如果按照這一統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，我們考察1997年以后的情況：1998年，我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出額為591.1億元，占財(cái)政支出總額比重的5.5%，到2000年，財(cái)政社會(huì)保障支出額為1287.1億元，占財(cái)政支出總額比重提高到8.1%。盡管這一比重逐年有所提高，但離我們要達(dá)到的15%～20%的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。顯然，現(xiàn)階段我國(guó)一般意義上的財(cái)政社會(huì)保障支出水平整體是偏低的。

2、與其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)保障支出水平也較低

從前面各國(guó)社會(huì)保障的支出對(duì)比表可以得知，2009年西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出占GDP的比重達(dá)到30%左右，二我國(guó)的社會(huì)保障支出之占到GDP的百分之十幾，僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的一半左右。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出占GDP均在30%，說(shuō)明這說(shuō)明社會(huì)保障水平有其自身的適度區(qū)間，也有其共同的適度標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)的社會(huì)保障支出水平較低。不能較好地滿足人民群眾的社會(huì)保障需求。

四、解決我國(guó)社會(huì)保障支出存在的問(wèn)題的對(duì)策

1、提高財(cái)政收入，擴(kuò)大中國(guó)的財(cái)政支出規(guī)模瓦格納法則指出：隨著人均收入的提高，財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模也隨之提高。我國(guó)在改革之前由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度，財(cái)政支出比重呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢(shì)，而在改革之后卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制邁上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行軌道并達(dá)到一定階段以后，財(cái)政支出規(guī)模有上升的趨勢(shì)。有數(shù)據(jù)表明，中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模（財(cái)政支出總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）1978年為31.0%，1995年為11.7%，而到2001年上升到19.7%，可見(jiàn)，中國(guó)的財(cái)政支出規(guī)模有擴(kuò)大的空間。財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大，意味著財(cái)政可支配的收入增加，這樣可用于社會(huì)保障支出的資金也會(huì)相應(yīng)增加。

2、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步增加社會(huì)保障支出財(cái)政在社會(huì)保障支出中，最大的支出為養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出，因此，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出。未來(lái)的5～10年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，能用來(lái)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的資金來(lái)源，比較可行的途徑是政府建設(shè)性支出債務(wù)化和行政管理支出的適當(dāng)壓縮，以及其他支出的控制。具體表現(xiàn)在，可以將基本建設(shè)支出和國(guó)有企業(yè)挖潛改造支出的一部分通過(guò)發(fā)行建設(shè)債券籌集，從而騰出部分財(cái)政支出用于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出。另外壓縮行政管理支出占財(cái)政支出的比重也可以騰出部分財(cái)政支出，從而用于社會(huì)保障支出。

總而言之，要提高我國(guó)的社會(huì)保障支出水平。我國(guó)的社會(huì)保障支出水平既要逐漸向西方發(fā)達(dá)國(guó)家靠攏，進(jìn)入一個(gè)適度的區(qū)間。又要采用“小步走戰(zhàn)略”，切忌過(guò)快過(guò)急。我國(guó)的社會(huì)保障支出水平之所以要向西方發(fā)達(dá)國(guó)家靠攏，是因?yàn)槲覈?guó)目前的社會(huì)保障水平較低，無(wú)法較好地滿足我國(guó)人民群眾的物質(zhì)文化需要，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸向西方發(fā)達(dá)國(guó)家靠攏，社會(huì)保障支出水平也要向西方發(fā)達(dá)國(guó)家靠攏；之所以又要采用“小步走戰(zhàn)略”，切忌過(guò)快過(guò)急，是借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，社會(huì)保障支出水平具有剛性，一旦開(kāi)支特別是不合理開(kāi)支增加，便較難減少。所以，我們必須要嚴(yán)格控制社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)，確保增長(zhǎng)的部分都是合理、必須的，從而有效避免福利過(guò)度，確保社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性發(fā)展。

五、我國(guó)社會(huì)保障支出需要持續(xù)增長(zhǎng)的原因分析

1、社會(huì)保障需求的提高

首先，隨著生活水平的普遍提高，人民群眾不再滿足于僅僅保持溫飽的生活，對(duì)穩(wěn)定、高質(zhì)量的物質(zhì)文化需求快速增長(zhǎng)。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，在我國(guó)社會(huì)保障制度建立的初期，人民群眾的生活水平尚且達(dá)不到溫飽，所以對(duì)社會(huì)保障的需求也僅僅處于較低的層次。而隨著改革開(kāi)放的不斷深入，人民群眾的生活逐漸接近小康水平，轉(zhuǎn)而追求更高層面的需要，所以對(duì)于社會(huì)保障中的社會(huì)福利（例如公共綠地、廣場(chǎng)、體育設(shè)施、圖書(shū)館等）的需求快速增長(zhǎng)。

其次，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，分配方式亟待完善，社會(huì)公平問(wèn)題尖銳，貧富差距較大。雖然一大批人憑借著改革開(kāi)放的機(jī)會(huì)憑借著自己的勞動(dòng)成為了先富起來(lái)的人，但仍然存在著一大批需要政府進(jìn)行援助的弱勢(shì)群體，例如殘障人士、流浪者、孤兒燈。北上廣深早已與世界接軌，一座座摩天大樓拔地而起，然而燈紅酒綠的都市的背后是我國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的赤貧的農(nóng)村。同時(shí)，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)人口老齡化的問(wèn)題不斷突出，養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式也隨著人們觀念的變化和計(jì)劃生育少子化變得難以實(shí)行，基于以上這些原因，人們對(duì)于社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)的需求與日俱增。

2、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)

不斷發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和持續(xù)增長(zhǎng)的國(guó)家財(cái)政收入是我國(guó)社會(huì)保障支出持續(xù)增長(zhǎng)的必要條件。如果僅有社會(huì)保障的需求，而沒(méi)有實(shí)行社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)（即不斷發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入），那么社會(huì)保障制度就會(huì)因?yàn)槿狈Y金，不堪重負(fù)而無(wú)法順利運(yùn)行下去，人民群眾的社會(huì)保障需要也無(wú)從滿足。

因此，正是我國(guó)快速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入，為我國(guó)社會(huì)保障支出的持續(xù)增長(zhǎng)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3、社會(huì)保障支出項(xiàng)目不斷增多

社會(huì)保障其實(shí)是一項(xiàng)歷史非常悠久的傳統(tǒng)，到19世紀(jì)末才成為一項(xiàng)重要的社會(huì)制度。在中國(guó)古代，遇大災(zāi)饑饉之年，政府常常開(kāi)倉(cāng)放糧賑濟(jì)災(zāi)民，非正式的則有一些民間組織，如寺廟，在災(zāi)年“施粥”，歐洲最早的濟(jì)貧法及“院內(nèi)院外”救濟(jì)傳統(tǒng)也已初具社會(huì)保障制度的雛形。在我們現(xiàn)在看來(lái)，這些正式與非正式的措施或者傳統(tǒng)，只帶有社會(huì)保障中很狹窄的社會(huì)救濟(jì)的性質(zhì)，支出的隨意性、臨時(shí)性和不確定性，覆蓋面的狹窄，政府的介入程度低以及保障水平極低，其支出規(guī)模必然很小。

對(duì)于我國(guó)而言，因?yàn)槿狈ι鐣?huì)保障方面的專(zhuān)門(mén)研究和人才知識(shí)儲(chǔ)備，同時(shí)也由于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的限制，現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度自從我國(guó)誕生以來(lái)就存在著諸多的缺陷和不足，社會(huì)保障的覆蓋面非常的狹窄。隨著對(duì)社會(huì)保障研究的不斷深入和社會(huì)保障制度的不斷完善，以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置為核心的社會(huì)保障不斷細(xì)化、涉及到人們生活的方方面面。從最基礎(chǔ)的保障基礎(chǔ)生活發(fā)展到促進(jìn)就業(yè)、提高人們的物質(zhì)文化生活水平等方面，從物資的發(fā)放到公共物品的生產(chǎn)、公共設(shè)施的的建設(shè)等方面，社會(huì)保障支出項(xiàng)目不斷增多，從而社會(huì)保障支出也持續(xù)增長(zhǎng)。

4、社會(huì)保障具有剛性

首先，政府失靈與內(nèi)部性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在貫徹公共選擇的制度結(jié)構(gòu)——官僚機(jī)構(gòu)中，官僚在經(jīng)濟(jì)中也與其他任何人一樣，總是從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，企圖通過(guò)現(xiàn)存制度實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。公共選擇理論認(rèn)為選民的眼光是近視的，短期的政策調(diào)整帶來(lái)的短期效用最大化能夠吸引選民的投票，制度的目標(biāo)群體只會(huì)在乎能否給自己帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的預(yù)期效益。隨著社會(huì)保障支出逐漸成為社會(huì)保障國(guó)家（尤其是西方福利國(guó)家）財(cái)政預(yù)算中的重要組成部分和實(shí)現(xiàn)政府職能的主要手段，而官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部無(wú)效率，其支配資源最大化傾向，必定帶來(lái)“最大化預(yù)算收入”的傾向。而對(duì)政府起主要制約能力的選民，從自身利益出發(fā)，通常對(duì)政府在福利支出增長(zhǎng)上采取默許甚至支持的態(tài)度，并且不惜為此承擔(dān)高額的稅收。而直接負(fù)責(zé)官僚機(jī)構(gòu)的政治家，官僚機(jī)構(gòu)的技術(shù)壟斷和彼此的信息不對(duì)稱(chēng)，也使其對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的的“最大化預(yù)算收入”傾向的遏制有心無(wú)力。

其次，選舉制度與福利剛性。從社會(huì)政治文明發(fā)展的角度看，西方的代議制民主在二戰(zhàn)后獲得空前的發(fā)展，大大強(qiáng)化了公民權(quán)，與公民生老病死密切相關(guān)的社會(huì)保障制度自然成為了人民評(píng)價(jià)當(dāng)局執(zhí)政能力與水平的重要指標(biāo)。輪選政府為了在競(jìng)選中獲勝而投民眾所好，不斷放大福利需求，提高福利預(yù)期，一旦遇到經(jīng)濟(jì)困難財(cái)政緊張勢(shì)必積重難返、騎虎難下，改革只是不得已而為之。各屆政府要不是走投無(wú)路，決不會(huì)貿(mào)然削減福利開(kāi)支。從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論出發(fā)，消費(fèi)者作為理性經(jīng)濟(jì)人，有不斷滿足自己偏好，實(shí)現(xiàn)最大效用的內(nèi)在動(dòng)力，福利預(yù)期趨向于極大化。從勞動(dòng)者自身角度出發(fā)，收入不斷增長(zhǎng)是理所當(dāng)然的，收入降低是最不愿看到的。工資和物價(jià)剛性加劇了福利的制度剛性，導(dǎo)致了社會(huì)保障國(guó)家福利水平及福利開(kāi)支的“棘輪效應(yīng)”，上去容易下來(lái)難。事實(shí)上，世界上各主要發(fā)達(dá)國(guó)家在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)的福利開(kāi)支增長(zhǎng)率，高于同期GDP增長(zhǎng)率。各項(xiàng)福利開(kāi)支的持續(xù)增長(zhǎng)，造成社會(huì)保障制度尾大不掉，總開(kāi)支規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭難以遏制。

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【作者簡(jiǎn)介】

林爍（1995—），男，漢族，浙江溫州人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2013級(jí)本科生，主要研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障。