對(duì)中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的思考

摘 要：河南是第三批獲批的中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，對(duì)處于缺少發(fā)展經(jīng)驗(yàn)階段的河南自貿(mào)區(qū)而言，面臨著復(fù)制其他自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步創(chuàng)新的任務(wù)，但在人才儲(chǔ)備、行政效率和產(chǎn)業(yè)配套方面還存在著不足，需要在改進(jìn)政績考核、改善經(jīng)營環(huán)境、建立中央與地方的互動(dòng)機(jī)制及全面認(rèn)識(shí)企業(yè)需求方面進(jìn)行持續(xù)的努力。

關(guān)鍵詞：河南 自貿(mào)區(qū) 思考

2016年8月31日，國務(wù)院決定設(shè)立中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。根據(jù)規(guī)劃，河南自貿(mào)區(qū)以鄭州為主，包括鄭州、洛陽、開封三個(gè)片區(qū)，網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外相結(jié)合，一區(qū)多片分層推進(jìn)，總面積14024平方公里，其中包括三個(gè)片區(qū)：鄭州片區(qū)、洛陽片區(qū)和開封片區(qū)。

一、中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的定位

河南是第三批入圍的自貿(mào)區(qū)，國家在設(shè)置這11個(gè)自貿(mào)區(qū)時(shí)，已經(jīng)考慮到了定位問題。對(duì)于河南自貿(mào)區(qū)來說，主要是落實(shí)中央關(guān)于加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系的要求，著力建設(shè)服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐。

因此，中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著三點(diǎn)重任：

一是肩負(fù)著河南進(jìn)一步擴(kuò)大開放的重任?？梢哉f河南目前處在對(duì)外開放最好的時(shí)期，進(jìn)出口額排名已經(jīng)是全國第10位，這對(duì)地處內(nèi)陸，相對(duì)比較閉塞的河南是不容易的，河南需要以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，全面對(duì)接國際投資貿(mào)易規(guī)則，加快融入世界開放大格局。

二是肩負(fù)著把河南建設(shè)成為現(xiàn)代綜合交通樞紐的重任?，F(xiàn)代交通建設(shè)是國家為河南自貿(mào)區(qū)定位時(shí)就已經(jīng)明確了的重要內(nèi)容。而河南在這方面的確有優(yōu)勢(shì)，米字形的高鐵網(wǎng)初步形成，高速公里里程全國第一，航空物流突飛猛進(jìn)，新鄭機(jī)場的貨郵吞吐量已經(jīng)是全國前七。鄭州到歐洲的班列的承載量和貨值等指標(biāo)在中歐班列中也名列前茅。這些優(yōu)勢(shì)都是河南自貿(mào)區(qū)的倚靠，鞏固這些優(yōu)勢(shì)也是河南自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)。

三是肩負(fù)著推進(jìn)河南三大國家戰(zhàn)略規(guī)劃和與三大國家戰(zhàn)略平臺(tái)協(xié)同發(fā)展的重要責(zé)任。河南目前有三大國家戰(zhàn)略規(guī)劃，分別是：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、中原城市群發(fā)展規(guī)劃；同時(shí)又有著三大國家戰(zhàn)略平臺(tái)，即：中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、中國（鄭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)。彼此具有內(nèi)在聯(lián)系性和目標(biāo)一致性，共同構(gòu)成了強(qiáng)有力的國家戰(zhàn)略組合。河南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為重要一份子，對(duì)于合力的順利發(fā)揮自然也有著至關(guān)重要的作用。

二、中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)初期情況

（一）布局設(shè)計(jì)情況

從全省范圍來說，應(yīng)該著力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)、物流樞紐、跨境電商和全域旅游這四大方面。具體到鄭州、開封和洛陽，又各有側(cè)重。比如說洛陽，重點(diǎn)發(fā)展制造業(yè)和文化旅游及智能制造業(yè)。開封，文創(chuàng)是它重要的發(fā)展方向。鄭州重在打造樞紐經(jīng)濟(jì)，完善多式聯(lián)運(yùn)，形成立體化的交通樞紐格局。將這三個(gè)片區(qū)有機(jī)地結(jié)合起來，形成整個(gè)河南自貿(mào)區(qū)的新格局，對(duì)于推動(dòng)全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的意義。

（二）行政設(shè)置情況

目前，鄭州、洛陽和開封的綜合服務(wù)中心基本上都已經(jīng)準(zhǔn)備完畢，對(duì)于三地服務(wù)中心來說，都是工商、質(zhì)監(jiān)、國稅、地稅、海關(guān)、國檢、發(fā)改、公安、人社、統(tǒng)計(jì)、交運(yùn)、商務(wù)、食藥監(jiān)、國土、消防、環(huán)保、金融機(jī)構(gòu)等聚集一處，按照“一口受理”的原則，編制業(yè)務(wù)流程清單和辦理事項(xiàng)指南。鄭州服務(wù)中心還專門設(shè)立了24小時(shí)自助受理服務(wù)區(qū)，以便為存有時(shí)差的全球企業(yè)服務(wù)。

（三）實(shí)施方案設(shè)計(jì)情況

河南省推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的原則是重點(diǎn)推進(jìn)、分步實(shí)施。目前商務(wù)部門已經(jīng)梳理確定了2017年河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作要點(diǎn)，初步形成了《總體方案》、《實(shí)施方案》、《年度工作要點(diǎn)》的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案體系，隨后將按照方案計(jì)劃，有重點(diǎn)、有計(jì)劃、分步推動(dòng)實(shí)施。

（四）復(fù)制推廣情況

河南自貿(mào)區(qū)的資歷很淺，認(rèn)真總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)前輩們?nèi)〉玫某墒旖?jīng)驗(yàn)，及時(shí)復(fù)制推廣，也是前一段以及今后一段時(shí)期要做的工作。目前河南計(jì)劃復(fù)制推廣來自廣東、天津和福建的19項(xiàng)自貿(mào)區(qū)改革事項(xiàng)，包括“負(fù)面清單以外領(lǐng)域外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批改革”、“依托電子口岸公共平臺(tái)建設(shè)國際貿(mào)易單一窗口，推進(jìn)單一窗口免費(fèi)申報(bào)機(jī)制”、“國際海關(guān)經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者（AEO）互認(rèn)制度”、“出境加工監(jiān)管”、“原產(chǎn)地簽證管理改革創(chuàng)新”、“免除低風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)植物檢疫證書清單制度”等等。

三、目前中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面臨的主要問題

（一）高層次人才的匱乏

自貿(mào)區(qū)設(shè)立的初衷，是為了整個(gè)貿(mào)易投資的便利化。通過國際化的制度建設(shè)，高水平地對(duì)接國際規(guī)則，然后按照國際慣例進(jìn)行運(yùn)作。而對(duì)河南面言，適應(yīng)整個(gè)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的，熟悉國際化規(guī)則的各類專業(yè)人才還是相對(duì)比較缺乏的。比如，河南全省的高等院校，211只有一所，全省能夠招博士的名額不到500人，而浙江大學(xué)一個(gè)學(xué)校，就招三四千人。這樣的人才配置，對(duì)于河南省來說，發(fā)展是非常不利的。另外，從工資水平上說，河南城鎮(zhèn)居民工資收入水平在全國是倒數(shù)幾名，對(duì)高層次人才的吸引力有限，不僅外來高層次人才不易留下來，省內(nèi)培養(yǎng)的高層次人才還在外流，所以，這對(duì)河南自主創(chuàng)新能力的發(fā)揮就有很大的制約性。

（二）行政效率不高

總體來說，自貿(mào)區(qū)是為企業(yè)提供一個(gè)國際化的舞臺(tái)，同時(shí)要高水平地對(duì)接國際化規(guī)則。所以對(duì)人才、企業(yè)都有非常強(qiáng)的吸引力。但是行政效率的低下會(huì)大大增加企業(yè)的運(yùn)營成本和影響企業(yè)的盈利能力，行政效率的高低在一定程度上影響著自貿(mào)區(qū)的吸引力和建設(shè)效果?，F(xiàn)在全國的自貿(mào)區(qū)格局是“1、3、7”，將來會(huì)形成“n”，如果有了先行機(jī)會(huì)的河南在這方面做的不好的話，將會(huì)喪失先機(jī)。

目前去河南的行政單位辦事，“門難進(jìn)、臉難看”的情況已經(jīng)少有發(fā)生，但辦事效率低仍成為大多數(shù)此類單位的通病。如行政機(jī)關(guān)公布的電話多數(shù)無人接聽，當(dāng)事人本來幾句話就能問明白的事情往往需要跑到現(xiàn)場排隊(duì)等號(hào)，當(dāng)面咨詢，嚴(yán)重降低了辦事的效率。行政機(jī)關(guān)的信息公開欄更新速度慢，內(nèi)容也較少。盡管多年來河南省政府部門一直提要深入推進(jìn)行政改革，但由于管理機(jī)制并未理順，行政效率依然較低。

（三）服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)

2017年2月11日，省長陳潤兒在調(diào)研自貿(mào)區(qū)籌備情況時(shí)就表示，河南自貿(mào)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)要抓住四個(gè)方面工作：一是多式聯(lián)運(yùn)；二是現(xiàn)代物流，三是跨境電商；四是全域旅游。這四個(gè)方面工作都與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有著密切聯(lián)系。河南省的GDP連年穩(wěn)居全國第五位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是二三一型，盡管與全國平均水平一致，但事實(shí)上，河南服務(wù)業(yè)的占比長期處于全國后進(jìn)，2016年，全國服務(wù)業(yè)占整個(gè)國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)516%，而河南服務(wù)業(yè)則占GDP的419%，比全國平均水平低近10個(gè)百分點(diǎn)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和競爭力也與河南省的經(jīng)濟(jì)規(guī)模不相匹配。這對(duì)實(shí)現(xiàn)河南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)帶來一定難度。

另外還有開放型經(jīng)濟(jì)總量不足，從事開放型經(jīng)營的企業(yè)比例不高，開展自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要更長的適應(yīng)時(shí)間以及經(jīng)濟(jì)增長壓力較大情況下招商引資難度加大等困難。

四、促進(jìn)中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)發(fā)展的建議

（一）科學(xué)制定自貿(mào)區(qū)行政管理部門的政績考核制度

自貿(mào)區(qū)設(shè)立的初衷是對(duì)一些改革措施進(jìn)行先行先試，對(duì)日后面向全國的決策提供依據(jù)。對(duì)河南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)提出經(jīng)過三至五年改革探索，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，努力將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為投資貿(mào)易便利、高端產(chǎn)業(yè)集聚、交通物流通達(dá)、監(jiān)管高效便捷、輻射帶動(dòng)作用突出的高水平高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易園區(qū)。對(duì)于河南這樣一個(gè)相對(duì)比較閉塞的省份來說，這個(gè)任務(wù)還是十分艱巨的。想在三五年內(nèi)達(dá)到要求，自貿(mào)區(qū)相關(guān)的各個(gè)行政管理部門都面臨較大壓力，政績考核時(shí)如果指標(biāo)過于機(jī)械，則不利于自貿(mào)區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展和試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的順利完成。因此，在設(shè)計(jì)政績考核制度時(shí)應(yīng)側(cè)重于改革措施的落實(shí)情況、服務(wù)職能的完成情況和營商環(huán)境的改善情況，使區(qū)內(nèi)試驗(yàn)全面真實(shí)地反映出來。

（二）推動(dòng)中央與地方的良性互動(dòng)，加大自貿(mào)區(qū)的改革力度

從目前已經(jīng)設(shè)立的自貿(mào)區(qū)情況來看，在負(fù)面清單、金融監(jiān)管、海關(guān)監(jiān)管、外匯管理等方面的改革創(chuàng)新力度有限，創(chuàng)新力度有限并非當(dāng)?shù)卣畬?duì)試驗(yàn)有畏難情緒，而是中央事權(quán)與地方事權(quán)分配問題造成的。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，屬于中央事權(quán)的有金融、司法、稅收、海關(guān)、國家安全審查、檢驗(yàn)檢疫等等，區(qū)域內(nèi)改革措施的實(shí)行一般要靠上級(jí)批準(zhǔn)，省內(nèi)及自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的職能有限。在實(shí)踐中，地方管理部門要提高管理效能遲早會(huì)與自上而下制定政策的行業(yè)管理方式發(fā)生沖突，行業(yè)管理與市場準(zhǔn)入的矛盾必然涉及中央和地方事權(quán)的重新安排與調(diào)整問題。因此，地方要加強(qiáng)與中央及行業(yè)管理頂層的溝通，爭取進(jìn)行更深層次的制度性改革。

（三）緊緊圍繞入駐企業(yè)需求制定政策方案，并建立反饋機(jī)制

入駐企業(yè)的經(jīng)營情況是自貿(mào)區(qū)是否能夠繁榮發(fā)展的根本所在，對(duì)于這點(diǎn)，政府部門已經(jīng)有共識(shí)，要為入駐企業(yè)提供便利化服務(wù)，降低區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營成本。這樣，就需要政府部門在制度創(chuàng)新之前，充分調(diào)查擬入駐企業(yè)的需要，去企業(yè)調(diào)研，政策設(shè)計(jì)方面與企業(yè)多進(jìn)行溝通，立足長遠(yuǎn)，立足國家戰(zhàn)略目標(biāo)，立足河南實(shí)際，立足企業(yè)需求，才能提供出企業(yè)最在意的政府服務(wù)，而非閉門造車，一廂情愿地設(shè)計(jì)政策，進(jìn)行所謂的制度創(chuàng)新。

改革的動(dòng)力是在實(shí)踐中出現(xiàn)的。雖然各個(gè)職能部門圍繞自貿(mào)區(qū)已經(jīng)在簡政放權(quán)方面的大大前進(jìn)了一步，并且設(shè)置了權(quán)責(zé)清單，但事實(shí)上，由于以往我國管理中行政因素分布較為廣泛，許許多多與現(xiàn)行政策矛盾但還未失效的細(xì)則依然存在。隨著入駐企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的進(jìn)行，必然對(duì)企業(yè)的發(fā)展有著束縛作用。因此，應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)等便利條件，建立政策執(zhí)行效果反饋機(jī)制，對(duì)與試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新政策相悖的規(guī)定，及時(shí)研究修改，涉及法律的，盡早交人大常委會(huì)討論。

（四）加大對(duì)入駐企業(yè)的監(jiān)管力度，塑造誠信經(jīng)營氛圍

自貿(mào)區(qū)內(nèi)注冊(cè)公司門檻既低注冊(cè)效率又非常高，在短期內(nèi)會(huì)吸引大量企業(yè)注冊(cè)和入駐，這對(duì)市場監(jiān)管部門的工作形成挑戰(zhàn)。因此，監(jiān)管要確定重點(diǎn)。主要監(jiān)管企業(yè)是否誠信經(jīng)營、依法經(jīng)營。監(jiān)管要?jiǎng)?chuàng)新方式，信用系統(tǒng)不僅要與銀行、司法、稅收、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、工商等多部門聯(lián)合，還要通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，積極推廣網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等非現(xiàn)場監(jiān)管方式，同時(shí)鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)群眾，進(jìn)行全方面、大范圍的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，不斷提高監(jiān)管效能。監(jiān)管要有結(jié)果。監(jiān)管出來的問題，要及時(shí)公開處理結(jié)果。對(duì)市場主體的違法違規(guī)行為加大懲處，增加其違法成本，使其不愿違法，也不敢違法。為自貿(mào)區(qū)塑造一個(gè)法治化、公平化的經(jīng)營氛圍。

（五）發(fā)揮交通優(yōu)勢(shì)和市場優(yōu)勢(shì)，形成特色鮮明的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈

河南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展要揚(yáng)長避短。目前河南自貿(mào)區(qū)的突出優(yōu)勢(shì)是區(qū)位優(yōu)勢(shì)、交通優(yōu)勢(shì)、文化優(yōu)勢(shì)以及市場優(yōu)勢(shì)。河南地處中國中心，是高鐵樞紐，沿第二歐亞大陸橋，高速公路里程全國第一，還有航空優(yōu)勢(shì)，所以，無論是國家在“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中，還是對(duì)河南自貿(mào)區(qū)的定位當(dāng)中，都把建設(shè)現(xiàn)代物流體系當(dāng)作重點(diǎn)?，F(xiàn)代物流業(yè)無疑應(yīng)當(dāng)成為河南自貿(mào)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以大規(guī)模的物流產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)、虹吸效應(yīng)，建立一個(gè)以物流為中心的生態(tài)圈。另外，河南是中國人口第一大省，本身就是一個(gè)大市場，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，滿足這個(gè)大市場的各個(gè)層次的需求是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)與機(jī)遇的任務(wù)。圍繞這個(gè)大市場，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)展養(yǎng)老、教育、醫(yī)療服務(wù)業(yè)，則不僅可以使這些服務(wù)企業(yè)能夠獲得收益和發(fā)展，還能夠?qū)⑵涔芾斫?jīng)驗(yàn)輻射至自貿(mào)區(qū)外，提高河南人民生活質(zhì)量和水平。

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（雷瑛，河南行政學(xué)院副教授。）