完善地方政府融資平臺(tái)管理的思考

摘 要：地方政府融資平臺(tái)面臨預(yù)算制度缺失、自有資本數(shù)量不足、治理結(jié)構(gòu)扭曲、政企關(guān)系不清和缺乏有效約束等突出問題；完善融資平臺(tái)管理需要從清理整頓規(guī)范，摸清平臺(tái)情況、依法管理平臺(tái)，規(guī)范融資行為、完善財(cái)政與權(quán)力的分配、建立保障機(jī)制，設(shè)立償債基金、完善監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)管等多方面著手。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái) 管理機(jī)制 地方政府

隨著地方政府對(duì)建設(shè)性資金需求的持續(xù)增長(zhǎng)，融資平臺(tái)建設(shè)格外受到關(guān)注。融資平臺(tái)的建立，對(duì)于支持薄弱環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用，但平臺(tái)運(yùn)作和管理也出現(xiàn)了一些亟需關(guān)注的問題。正確看待和處理好這些問題，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和信貸風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

一、融資平臺(tái)面臨的主要問題

（一）預(yù)算制度缺失，發(fā)展能力受限

不能將地方政府融資平臺(tái)簡(jiǎn)單地看作是國(guó)有企業(yè)，這類平臺(tái)應(yīng)當(dāng)關(guān)注地方的基礎(chǔ)設(shè)施以及能讓公眾受益的公共領(lǐng)域。這些屬于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，不僅其自有資本主要來源于地方政府的財(cái)政撥款及土地出讓收入，而且與地方政府之間還存在著直接的信用連帶責(zé)任。由于這種信用連帶關(guān)系，以及地方政府對(duì)資金的籌集和投資方式，這種地方政府的融資平臺(tái)具有了公共部門的作用?；诖耍谫Y平臺(tái)的融資和投資行為都應(yīng)該納入地方政府預(yù)算管理，但從實(shí)際運(yùn)行情況看并非如此。地方政府對(duì)融資平臺(tái)資金的規(guī)劃缺乏清晰統(tǒng)一的管理辦法，使平臺(tái)的運(yùn)行處于比較低效的狀態(tài)，直接影響到了平臺(tái)融資作用的發(fā)揮，也不利于相關(guān)部門對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)影響到融資平臺(tái)的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）自有資本數(shù)量不足，面臨的信貸風(fēng)險(xiǎn)較高

地方政府融資平臺(tái)由于受政府可支配財(cái)力有限的制約，致使其自有資本金不足，有的甚至挪用貸款，或把政府辦公樓、城市公共設(shè)施等注入公司充當(dāng)資本金，擴(kuò)大公司資產(chǎn)，造成公司資質(zhì)先天不足。平臺(tái)融資渠道主要包括銀行貸款、項(xiàng)目直接融資、和信托產(chǎn)品等，其中銀行信貸在政府融資結(jié)構(gòu)中占比重較大。在地方政府融資平臺(tái)公司資質(zhì)的先天不足的情況下，一旦地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)還貸危機(jī)，很容易造成銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（三）治理結(jié)構(gòu)扭曲，產(chǎn)權(quán)邊界模糊

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的企業(yè)有著清晰的結(jié)構(gòu)和管理制度，對(duì)其內(nèi)部成員或部門，如員工、股東和管理層等實(shí)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，制定明確的權(quán)利及義務(wù)。當(dāng)下由地方政府建立的融資平臺(tái)普遍都由政府出資籌劃組建，機(jī)構(gòu)組成呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，很多不同性質(zhì)的單位被松散地組合在一起其主體產(chǎn)權(quán)邊界模糊，公司注冊(cè)資本不實(shí)或注冊(cè)方式不合規(guī)，市場(chǎng)化融資“借、用、管、還”的責(zé)任主體不清晰，造成地方政府既是融資管理及運(yùn)作制度模糊。政府一方面是平臺(tái)的投資者，另一方面也是政策制定者，同時(shí)又是具體項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理者。這種不規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任和權(quán)利的分配不相匹配，使得政策制定、投資及利益劃分方面出現(xiàn)混亂。

（四）政企關(guān)系不清，缺乏有效約束

目前，我國(guó)某些地方對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建造依舊留有行政化的痕跡，融資平臺(tái)均冠以公司名稱，號(hào)稱“企業(yè)化”運(yùn)作，但地方政府始終沒有從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出過，政企不分的現(xiàn)象依然比較突出。這種政府背景色彩濃厚的“企業(yè)”在市場(chǎng)中并沒有清晰的自主權(quán)，無法獲得可靠的利益，償還債務(wù)的能力不足，最終只能由政府墊資還債。這類行政化的企業(yè)依然不能解決政府支配城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)的現(xiàn)狀。由此，平臺(tái)脫離了政府職能部門的有效監(jiān)管，政府控制著平臺(tái)機(jī)構(gòu)及融資中介的貸款行為和經(jīng)營(yíng)行為，導(dǎo)致整個(gè)平臺(tái)缺乏有效約束。這種市場(chǎng)約束機(jī)制的缺失、貸款主體的變相轉(zhuǎn)移就極大地增加了商業(yè)銀行貸款后續(xù)管理的困難。由于政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)未能成為實(shí)質(zhì)的市場(chǎng)化企業(yè)，導(dǎo)致平臺(tái)無法體現(xiàn)出其應(yīng)有的作用。

二、完善融資平臺(tái)管理的建議

（一）清理整頓規(guī)范，摸清平臺(tái)情況

加強(qiáng)融資平臺(tái)的管理，首要的就是要對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)進(jìn)行分類、清理和監(jiān)督，明確融資平臺(tái)的規(guī)模。首先是調(diào)查全國(guó)各地所涉及的融資平臺(tái)的數(shù)目，這需要有清晰的融資平臺(tái)定義，方便融資平臺(tái)的甄別，這方面的前期工作是為后續(xù)進(jìn)一步糾正融資平臺(tái)亂象做好準(zhǔn)備。其次是調(diào)查清楚各地方融資平臺(tái)現(xiàn)有的資產(chǎn)規(guī)模。目前融資平臺(tái)貸款余額，只有進(jìn)行認(rèn)真統(tǒng)計(jì)后才能有準(zhǔn)確數(shù)目。抽回的融資平臺(tái)，按照其項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行分類清理，統(tǒng)一整合，增加其資本金，壯大其資產(chǎn)規(guī)模對(duì)于財(cái)力較弱的市縣的融資平臺(tái)進(jìn)行相應(yīng)的改革，一般縣級(jí)區(qū)域應(yīng)只運(yùn)行一個(gè)融資平臺(tái)，市級(jí)區(qū)域同樣需要嚴(yán)格資質(zhì)管理，對(duì)不合格的融資平臺(tái)進(jìn)行裁撤或并購整合。

（二）依法管理平臺(tái)，規(guī)范融資行為

任何融資活動(dòng)都必須有相應(yīng)的載體，都必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行。融資平臺(tái)作為地方政府的融資主體，更應(yīng)如此。在各地政府融資平臺(tái)成立后，至今沒有正式的加強(qiáng)融資平臺(tái)管理的法律法規(guī)，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)的管理缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和約束。因此，可由地方政府制訂與融資平臺(tái)有關(guān)的規(guī)章條文，從制度上管理地方政府對(duì)融資平臺(tái)的運(yùn)行。

（三）完善財(cái)政與權(quán)力的分配

促使地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的一個(gè)深層次原因是機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對(duì)滯后。現(xiàn)行財(cái)稅體制導(dǎo)致了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，地方事權(quán)過多與財(cái)力不足的矛盾在基層政府中表現(xiàn)得越來越突出，加之均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小以及均等化的橫向與縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，地方政府被迫建立各類融資平臺(tái)進(jìn)行融資舉債。由此可以看出，只要政府間財(cái)稅體制關(guān)系得不到根本性改變，地方政府通過融資平臺(tái)繼續(xù)融資的行為不可能得到遏制。因此，應(yīng)借助當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有利時(shí)機(jī)，改革現(xiàn)行的財(cái)稅體制，從根本上解決財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。

（四）完善對(duì)融資操作的監(jiān)督

現(xiàn)在地方政府的融資平臺(tái)往往靠被夸大了的政府信用進(jìn)行融資擔(dān)保，很大程度上加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要改變這種狀況，消除政府對(duì)融資平臺(tái)的行政化干預(yù)，弱化融資平臺(tái)的政府信用，改變其為政府“融資圈錢”的形象，消除平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性，就必須完善法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)融資行為市場(chǎng)化。在制度明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，通過優(yōu)化融資平臺(tái)運(yùn)行程序，減弱融資平臺(tái)的行政化色彩，加強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)化特色，重視品牌建設(shè)和自負(fù)盈余責(zé)任，以市場(chǎng)為杠桿妥善完成地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金需要。這才是市場(chǎng)化環(huán)境下融資平臺(tái)得以長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展的正確方法。

（五）建立保障機(jī)制，設(shè)立償債基金

為緩解地方政府償債壓力，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)建立融資償還保障機(jī)制，通過設(shè)立相應(yīng)的債務(wù)償還基金帳戶，保證地方政府具有及時(shí)足量清還債務(wù)的能力，維護(hù)地方政府的債務(wù)信用。地方政府需要結(jié)合自身多方面的財(cái)政能力，制訂完善的償還規(guī)劃，同時(shí)定期排查計(jì)劃執(zhí)行情況，把所有的項(xiàng)目收入劃撥到基金賬戶。債務(wù)償還基金的資金收入應(yīng)由多方面構(gòu)成，例如投資收益、地方政府財(cái)政預(yù)算等。地方政府融資平臺(tái)應(yīng)當(dāng)具備風(fēng)險(xiǎn)控制能力，這種能力可以來自于平臺(tái)投資收益、不動(dòng)產(chǎn)升值、企業(yè)資產(chǎn)溢價(jià)以及公司稅務(wù)退還等方面。

（六）建立約束機(jī)制，遏制過度負(fù)債

首先，將地方政府融資納入財(cái)政預(yù)算管理，強(qiáng)化對(duì)地方政府部門財(cái)政規(guī)劃的監(jiān)督。例如可以制定債務(wù)與資產(chǎn)的比例、債務(wù)償還額等具體要求對(duì)融資平臺(tái)的運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范，并將這類要求和政府績(jī)效相掛鉤的控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，避免地方政府的債務(wù)過于膨脹。另外，為使融資體量規(guī)范在真正所需的范圍內(nèi)，可將融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模和債務(wù)管理方面的工作歸劃到地方政府的日常管理中來，由政府相關(guān)部門來監(jiān)督和評(píng)測(cè)平臺(tái)的運(yùn)作狀態(tài)。將地方政府融資平臺(tái)的融資操作與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況、城市建設(shè)潛力、政府財(cái)政等經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，使融資平臺(tái)的資產(chǎn)和債務(wù)處于平衡之中。并且在制定融資相關(guān)的政策時(shí)，明確責(zé)任和權(quán)益的分配。

（七）完善監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)管

地方政府融資平臺(tái)的管理僅靠加強(qiáng)內(nèi)部管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要逐步建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)來自于平臺(tái)外的監(jiān)督管理，完善金融監(jiān)督管理對(duì)地方政府財(cái)政運(yùn)作應(yīng)有的監(jiān)管和調(diào)節(jié)作用。地方政府融資平臺(tái)最大的資金來源就是銀行貸款，銀行承擔(dān)著由此帶來的重大風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)融資信息的共享，有利于提高地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作的合理運(yùn)作，同時(shí)，也需完善地方政府財(cái)政運(yùn)作和對(duì)應(yīng)審核會(huì)計(jì)部門的同級(jí)監(jiān)管和調(diào)節(jié)關(guān)系。兩個(gè)系統(tǒng)的部門需要互相協(xié)作，提出完整嚴(yán)密的融資平臺(tái)運(yùn)作監(jiān)管規(guī)劃，嚴(yán)格管理，對(duì)融資平臺(tái)的融資及投資進(jìn)行切實(shí)的全程監(jiān)管。

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（朱立新，山東省齊河縣財(cái)政局。）