論我國網(wǎng)絡(luò)租約車監(jiān)管措施的完善

馮曉玉

摘 要：2015年政府工作報告首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，加快發(fā)展分享經(jīng)濟，以滴滴、快的等為代表的網(wǎng)絡(luò)租約車平臺迅速發(fā)展起來。網(wǎng)絡(luò)租約車的出現(xiàn)，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟、社會效益，但同時也帶來了監(jiān)管主體不明、平臺企業(yè)定性及不正當(dāng)競爭等一系列監(jiān)管難題。筆者立足于我國網(wǎng)絡(luò)租約車面臨的現(xiàn)實問題，探尋可得借鑒的域外監(jiān)管措施，提出對我國網(wǎng)絡(luò)租約車監(jiān)管的完善建議。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)租約車；市場準(zhǔn)入；不正當(dāng)競爭；合作監(jiān)管

2015年1月7日，因私家車車主陳超在濟南西站運送乘客時使用滴滴打車軟件，客管中心的執(zhí)法人員認定陳超屬于非法運營，責(zé)令其停止違法行為并處以罰款2萬元。陳超因不服行政處罰，向中區(qū)法院起訴要求撤銷客管中心作出的行政處罰決定。該案歷時兩年，審理一度延期，中級法院最終判決陳超勝訴，撤銷原行政處罰。此案是針對專車的首例行政訴訟，被稱為“全國專車第一案”。此案一出，引發(fā)了學(xué)界和社會公眾對專車身份的激烈討論，加快了我國對網(wǎng)絡(luò)租約車監(jiān)管措施的完善。2016年7月14日，交通運輸部聯(lián)合工商部、工信部等其他六部委頒布 《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并于同年11月1日起施行。《暫行辦法》被稱為專車新規(guī)，將網(wǎng)絡(luò)租約車（以下簡稱“網(wǎng)約車”）列入了出租汽車管理法規(guī)體系內(nèi)，首次明確了網(wǎng)絡(luò)租約車的合法地位。

一、我國網(wǎng)約車的發(fā)展概況

（一）網(wǎng)約車的概念

我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展迅猛，移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在交通運輸領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用，網(wǎng)約車正是“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)的典型代表。但是，網(wǎng)約車在理論上一直是一個模糊不清的概念，帶來了監(jiān)管的難題，要完善我國對網(wǎng)約車的監(jiān)管措施，首先必須對其概念做出準(zhǔn)確界定。

有學(xué)者認為，網(wǎng)約車是通過互聯(lián)網(wǎng)平臺提供的智能手機應(yīng)用軟件有償預(yù)約車輛，為自己提供城市出行服務(wù)，實現(xiàn)點到點運輸服務(wù)的出行方式。此觀點將網(wǎng)約車等同于一種出行方式，而且其中“互聯(lián)網(wǎng)平臺”的外延太過寬泛，也沒有抓住網(wǎng)約車概念的核心，筆者并不完全贊同。

根據(jù)《暫行辦法》第2條，筆者認為，網(wǎng)約車是指利用其接入的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺企業(yè)提供的乘客需求信息，有別于以巡游方式提供出行服務(wù)的傳統(tǒng)出租車，提供預(yù)約出租汽車服務(wù)的特定車輛。此觀點立足于網(wǎng)約車接入的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)服務(wù)平臺，體現(xiàn)與以巡游方式提供出租汽車服務(wù)的傳統(tǒng)出租車的本質(zhì)區(qū)別，較為準(zhǔn)確地界定了網(wǎng)約車的概念。生活中更常用“專車”來指代這種新型車輛，目前除了專車，還有快車、拼車、順風(fēng)車等多種形式的網(wǎng)約車。

（二）我國網(wǎng)約車的發(fā)展現(xiàn)狀

我國網(wǎng)約車的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。最初，網(wǎng)約車平臺企業(yè)將出租車接入網(wǎng)約車平臺實現(xiàn)信息匹配，改善因信息不對稱造成的空駛問題。接下來，網(wǎng)約車極大滿足了長期處于饑渴狀態(tài)的出行市場需求，是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對傳統(tǒng)行業(yè)造成沖擊和顛覆的典型代表。隨著出行市場日益壯大，以及消費者越來越個性化的需求，大量私家車接入網(wǎng)約車平臺企業(yè)，提供更為個性化的運輸服務(wù)，形成我國當(dāng)前的網(wǎng)約車市場。

滴滴未來三年目標(biāo)，叫3313戰(zhàn)略，每天服務(wù)三千萬人，三分鐘之內(nèi)車到面前，每天服務(wù)三千萬的用戶和一千萬的司機。

二、我國網(wǎng)約車監(jiān)管面臨的現(xiàn)實問題

網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展的過程中，亦在一定時期內(nèi)產(chǎn)生了市場及監(jiān)管的混亂，隨著相關(guān)法律規(guī)范的完善，對網(wǎng)約車的監(jiān)管逐步走上正軌，但依然存在如下問題：

（一）監(jiān)管主體不明確

網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)的典型代表，是移動互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)與交通運輸業(yè)務(wù)的融合應(yīng)用，其憑借“互聯(lián)網(wǎng)所具有的泛在性——時間泛在、空間泛在和主體泛在，使得分布式的資源配置、協(xié)同型的價值網(wǎng)絡(luò)和跨越空間的經(jīng)濟集合成為可能，從而打破了實體地域的經(jīng)濟集合概念”。網(wǎng)約車不同于傳統(tǒng)出租車，交通運輸、工信及工商等多個政府部門都可以對其實施監(jiān)管，多頭監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在，存在監(jiān)管主體不明確的問題。

（二）網(wǎng)約車平臺企業(yè)的定性問題

隨著網(wǎng)約車市場的日益壯大，如何對其監(jiān)管變得越來越復(fù)雜，理論上對于平臺的定性問題存在較大的分歧，有以下三種主流觀點：

第一種，大多數(shù)平臺企業(yè)認為其與消費者之間是信息服務(wù)合同關(guān)系，即平臺僅提供包括費用、車輛、駕駛員、行駛路線等相關(guān)服務(wù)信息。如滴滴《專車使用條款》第1 條規(guī)定，“滴滴出行平臺提供的不是出租、租車及/或駕駛服務(wù)，我們所提供的僅是租賃車輛及駕駛?cè)藛T的相關(guān)信息。我們只是您和供應(yīng)商之間的平臺。”

第二種，認為平臺企業(yè)與消費者之間是居間服務(wù)合同關(guān)系，平臺只是促成消費者與駕駛員交易的居間人。如優(yōu)步的服務(wù)協(xié)議規(guī)定“Uber出行平臺本身不提供汽車服務(wù)，并且Uber也不是一家承運商。汽車服務(wù)是由汽車服務(wù)提供商提供的，您可以通過使用應(yīng)用程序和/或服務(wù)發(fā)出請求。Uber只是充當(dāng)您和汽車服務(wù)提供商之間的中間人?！?/p>

第三種，認為平臺企業(yè)和消費者之間是運輸服務(wù)合同關(guān)系。

筆者贊同第三種觀點，主要理由如下：其一，有關(guān)網(wǎng)約車服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、收費規(guī)則及服務(wù)質(zhì)量保障等合同內(nèi)容都由網(wǎng)約車平臺企業(yè)負責(zé)制定和實施。其二，實踐中出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量、侵權(quán)行為、責(zé)任事故等糾紛也由平臺負責(zé)處理。其三，國內(nèi)已經(jīng)形成超級網(wǎng)約車平臺企業(yè)，品牌性較強，如滴滴、快的及神舟專車等，消費者在選擇網(wǎng)約車出行服務(wù)時均認為在和網(wǎng)約車平臺企業(yè)進行交易。

（三）不正當(dāng)競爭問題

追求規(guī)模經(jīng)濟是滲透在互聯(lián)網(wǎng)公司的基因中的，網(wǎng)約車平臺企業(yè)也不例外。在全面深化改革的關(guān)鍵期，我國城鎮(zhèn)化速度日益加快，城市范圍迅速擴張，但是沒有及時更新完善城市公共交通的配套建設(shè)，導(dǎo)致無法滿足不斷增長的出行市場需求。城市和郊區(qū)均缺乏高效便捷的出行方式，而采用巡游方式載客的出租車無法彌補這一缺口。網(wǎng)約車的出現(xiàn)解決了傳統(tǒng)出租車拒載、繞路、態(tài)度差等弊病，提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但是，為了爭取更多的用戶以擴大市場份額，一些平臺企業(yè)在市場競爭中采取減免、補貼、返還等各種不正當(dāng)競爭行為，以達到市場支配地位形成壟斷，這將無疑有害于我國社會主義市場經(jīng)濟的健康良好運行。

三、網(wǎng)約車監(jiān)管的域外視角

網(wǎng)約車在國外起步比我國要早，因此國外對網(wǎng)約車的監(jiān)管已經(jīng)有了相對成熟的理論及實踐經(jīng)驗。近兩年來，法國、新加坡、美國等紛紛出臺了新的對策與措施。當(dāng)前關(guān)于網(wǎng)約車監(jiān)管的模式，世界范圍內(nèi)主要有以下三種：

（一）否認網(wǎng)約車的合法性并嚴格查處

優(yōu)步在短短五年內(nèi)借助廣大消費者的歡迎，經(jīng)營規(guī)模迅速擴張，市場份額不斷擴大，在全球三百多個城市均有運營。但是在多個地區(qū)與當(dāng)?shù)卣O(jiān)管機構(gòu)和傳統(tǒng)出租車行業(yè)產(chǎn)生利益沖突，一些國家為維護當(dāng)?shù)爻鲎廛囆袠I(yè)的利益和市場的穩(wěn)定發(fā)展，嚴格禁止網(wǎng)約車的運營。比如：法國的執(zhí)法部門不僅不承認網(wǎng)約車的合法性，而且將網(wǎng)約車服務(wù)作為非法營業(yè)進行嚴格查處。日本也對網(wǎng)約車全面禁止，在優(yōu)步進軍日本市場半年后遭封殺，是因為網(wǎng)約車屬于沒有資質(zhì)的車輛，違反了日本《道路運送法》。

（二）承認網(wǎng)約車的合法性但嚴格監(jiān)管

新加坡等國已經(jīng)通過立法確認網(wǎng)約車的合法身份，但對其運營采取嚴格的監(jiān)管措施。比如：不僅要求所有網(wǎng)約車平臺企業(yè)要在“陸路交通管理局”備案，而且只有通過管理局的審核才能獲得運營資格。同時要求服務(wù)過程中的收費和附加費事先向消費者說明，并且不得超過本地出租車現(xiàn)行價格。為了杜絕拒載行為，陸路交通局規(guī)定，消費者可以在不告知駕駛員目的地的前提下進行預(yù)約。此外，還要求所有平臺配備基本的客服，以應(yīng)對各種資訊以及投訴處理等事物。這是新加坡政府首次對網(wǎng)約車嚴格監(jiān)管。

（三）承認網(wǎng)約車的合法性且寬松監(jiān)管

在美國，已經(jīng)有三個州（科羅拉多、加利福尼亞以及華盛頓哥倫比亞特區(qū)）紛紛通過立法或監(jiān)管決定，確認網(wǎng)約車合法地位，而且不設(shè)運價、數(shù)量管制，給予更大的自主權(quán)。加州公共事業(yè)委員會（CPUC）認定，優(yōu)步及類似的網(wǎng)約車服務(wù)，與傳統(tǒng)的出租車不同，屬于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)。為此委員會專門為優(yōu)步等網(wǎng)約車企業(yè)創(chuàng)立“交通網(wǎng)絡(luò)公司”（TNC），制定新的監(jiān)管策略，如TNC和私家車不需要申請各類道路運輸行政許可。明尼阿波利斯交通網(wǎng)絡(luò)公司條例規(guī)定，網(wǎng)約車是指經(jīng)TNC認可的、利用網(wǎng)絡(luò)在線服務(wù)平臺發(fā)布的乘客需求信息，提供預(yù)約客運服務(wù)的非營利性的私家車。[4]

美國還實施新型的政企共同監(jiān)管模式，政府主要負責(zé)對車輛和駕駛員設(shè)置準(zhǔn)入條件；而交通網(wǎng)絡(luò)公司則具體負責(zé)考核車輛和駕駛員的準(zhǔn)入資質(zhì)，并承擔(dān)各類日常監(jiān)管職責(zé)。

最初，大部分外國政府對優(yōu)步等網(wǎng)約車平臺企業(yè)采取抵制態(tài)度，之后隨著網(wǎng)約車的市場效益日益明顯，紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榫徍偷膽B(tài)度，開始評估討論網(wǎng)約車的合法性，并且探尋有效的監(jiān)管措施?，F(xiàn)如今，美國、新加坡等國家已承認網(wǎng)約車的合法性，只是二者采取的監(jiān)管措施的寬松程度不同。從某種程度上來看，上述國家的監(jiān)管態(tài)度體現(xiàn)了其當(dāng)?shù)卦械慕煌ㄟ\輸狀況。如果其本地傳統(tǒng)出租車行業(yè)占有的市場份額較大，公共交通能基本滿足出行市場需求，政府則持謹慎態(tài)度以控制網(wǎng)約車進入，以免對既有出行市場造成沖擊和引起混亂；相反，如果當(dāng)?shù)毓步煌o法滿足出行市場的需求，政府則采取鼓勵支持態(tài)度，讓網(wǎng)約車進入市場以緩解交通運輸壓力，提供更為高效便捷的出行方式。

四、對我國網(wǎng)約車監(jiān)管的完善建議

（一）確立集中統(tǒng)一、政企合作的監(jiān)管模式

“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟模式是跨界的業(yè)態(tài)，并且網(wǎng)約車平臺企業(yè)大多是輕資產(chǎn)企業(yè)，一般只有一個主要營業(yè)機構(gòu)所在地，而面向全國甚至全球提供服務(wù)。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式是按屬地管轄原則來劃分管轄范圍和分配管轄資源的，使得縣市一級監(jiān)管部門無法有效監(jiān)管，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)監(jiān)管模式勢必會人為割裂網(wǎng)約車的內(nèi)在聯(lián)系和有機統(tǒng)一。實踐中，網(wǎng)約車在提供出行服務(wù)的同時，往往還提供其他各種服務(wù)，如城市導(dǎo)游、小額信貸，順路快遞等業(yè)務(wù)。由于傳統(tǒng)監(jiān)管具有行業(yè)分割性，在這種情況下，交通、工信、旅游及郵政等多個部門都可以對其實施監(jiān)管。筆者認同“我們沒有必要為自己設(shè)定一個非此即彼的‘二選一難題：不是信息服務(wù)，就是運輸服務(wù)。它是跨界的業(yè)態(tài)。”

關(guān)于政企合作監(jiān)管，筆者認為“沒有行業(yè)的協(xié)作，大部分管制方案都會失敗”。對實際經(jīng)營服務(wù)信息的掌控，平臺企業(yè)遠超政府監(jiān)管部門，其借助現(xiàn)代GPS技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)雙向互動評價機制第一時間掌握監(jiān)管所需的信息，誠然，政府有權(quán)要求共享信息親自監(jiān)管，但是政府監(jiān)管人員和經(jīng)費有限，很難針對網(wǎng)約車日常經(jīng)營活動實時監(jiān)管，因為政府就算獲得足夠信息也無力對其進行實時分析處理[6]。具體操作上，我國也可吸收美國加州的經(jīng)驗，由監(jiān)管部門設(shè)置車輛和駕駛員的準(zhǔn)入條件、安全運營標(biāo)準(zhǔn)等，由平臺企業(yè)負責(zé)具體實施日常監(jiān)督管理責(zé)任，協(xié)助政府進行監(jiān)管。筆者認為可以先在我國部分城市進行試點，再根據(jù)實際運行情況與反饋效果決定是否推廣。

（二）設(shè)立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入門檻

1.車輛

根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，車輛必須符合下列條件：乘用車是七座以下的；安裝定位、報警裝置；技術(shù)性能符合相關(guān)運營安全標(biāo)準(zhǔn)等。但同時規(guī)定，相應(yīng)主管部門有權(quán)結(jié)合本地實際情況確定車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營運要求，并且放權(quán)地方政府可以對發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》另有規(guī)定。筆者認為，盡管《暫行辦法》對于擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛設(shè)定的條件比較寬松，但卻放權(quán)地方政府，因而實際上各地對車輛準(zhǔn)入設(shè)定的條件參差不齊，并且有的地方可能會嚴格限制車輛準(zhǔn)入。如北京、上海、青島等地，關(guān)于車輛標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為：必須是當(dāng)?shù)爻鞘熊囕v牌照，而且在車輛軸距和排量上也作了嚴格要求。在這里，筆者認同“在處理市場與政府的關(guān)系中，尤其是在‘互聯(lián)網(wǎng)+的時代，需要在競爭的市場與聰明的監(jiān)管中達致平衡，創(chuàng)新政府監(jiān)管的理念與方式?！盵7]需要在市場調(diào)節(jié)和政府監(jiān)管之間找到平衡，設(shè)立統(tǒng)一的車輛準(zhǔn)入條件，而不是一味嚴格限制。

2.駕駛員

目前網(wǎng)約車駕駛員大多來自社會上的閑散車主，其素質(zhì)參差有別，而當(dāng)前監(jiān)管措施還不夠完善，而交通安全事關(guān)社會公共利益，駕駛員個人條件至關(guān)重要。

關(guān)于駕駛員的準(zhǔn)入條件，《暫行辦法》規(guī)定有：取得相應(yīng)駕駛證并具有3年以上駕齡；無吸毒記錄，無酒駕記錄；無暴力犯罪記錄等。但是，這里有一個兜底條款即“城市人民政府規(guī)定的其他條件”。同樣，地方政府有權(quán)對駕駛員準(zhǔn)入提出其他限制條件，從而導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)不一，比如有的地方規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員必須具有當(dāng)?shù)貞艏?，有的地方?guī)定駕駛員取得居住證明即可。據(jù)此，筆者建議設(shè)立統(tǒng)一嚴格的駕駛員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，禁止影響交通運輸安全的人進入，同時也防止各地規(guī)定其他條件將符合標(biāo)準(zhǔn)的人員拒之門外。

（三）禁止各類不正當(dāng)競爭行為

1.細分市場，差異監(jiān)管

網(wǎng)約車的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)出租車長期以來的壟斷地位，帶來極大的沖擊和顛覆，不可避免地產(chǎn)生利益沖突，而沖突的關(guān)鍵就在于，二者共存于同一市場而網(wǎng)約車又具有競爭優(yōu)勢。因而要區(qū)分網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的不同市場定位，在準(zhǔn)入條件、運行價格、稅收負擔(dān)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面實行差異化監(jiān)管，防止二者互相滲透，尤其是防止網(wǎng)約車以巡游方式攬客，應(yīng)該采取多種手段對它們實施細分。譬如，要求網(wǎng)約車遵循“車庫到車庫”原則，要求對所有網(wǎng)約車的行駛軌跡進行實時監(jiān)控等。

第一，將二者定位于不同出行市場與消費人群。傳統(tǒng)出租車為廣大消費者提供普遍的出行服務(wù)，仍然作為特許經(jīng)營進行嚴格管制；網(wǎng)約車為有個性化需求的消費者提供特殊的出行服務(wù)，不應(yīng)限制其發(fā)展，交由市場調(diào)節(jié)即可。第二，由于傳統(tǒng)出租車在市場競爭中處于劣勢地位，可以通過一定的政策支持與財稅補貼給予財政支持；另外，嚴格監(jiān)管網(wǎng)約車的收入，規(guī)范其依法納稅，嚴防偷稅漏稅，從而緩和二者的利益沖突。

2.價格管制

作為特許經(jīng)營的傳統(tǒng)出租車在我國是有價格管制的，而對于網(wǎng)約車，筆者認為沒有必要進行價格管制，應(yīng)采取市場調(diào)價。首先，二者服務(wù)對象不同，網(wǎng)約車為特殊需求人群提供出行服務(wù)，應(yīng)鼓勵發(fā)展，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。再者，二者雖然市場定位不同，但畢竟共存于同一市場中，存在價格競爭，網(wǎng)約車的服務(wù)價格往往不會高于傳統(tǒng)出租車，已經(jīng)形成事實上的管制。但是，為防止一些平臺為了擴大市場占有，在競爭中采取減免、返還、補貼等各種不正當(dāng)競爭行為，筆者建議，應(yīng)建立有效的投訴渠道，讓各個網(wǎng)約車平臺企業(yè)之間相互監(jiān)督，對網(wǎng)約車服務(wù)中存在的各類擾亂市場的行為進行實時監(jiān)督和及時投訴。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)既滿足了乘客出行需要，解決了城市交通問題，又極大提升了閑置車輛和人力資源利用率，能夠產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟、社會效益。在渡過發(fā)展初期的市場混亂和監(jiān)管亂象后，隨著對網(wǎng)約車監(jiān)管的不斷完善，網(wǎng)約車市場一定會朝著良性有序的趨勢發(fā)展。

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