對農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證工作中存在問題的探索及思考
——以諸暨市為例

□浙江省土地勘測規(guī)劃院 夏 任 金楨淳

對農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證工作中存在問題的探索及思考
——以諸暨市為例

□浙江省土地勘測規(guī)劃院 夏 任 金楨淳

▲▲建設(shè)中的諸暨

為切實保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民合法

財產(chǎn)權(quán)益，浙江省委、省政府出臺了《關(guān)于做好農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，從解決農(nóng)村宅基地及住房歷史遺留問題、規(guī)范農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證行為、加大農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作力度、健全農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證長效機(jī)制等方面作出具體規(guī)定，創(chuàng)新和層層落實農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證政策。關(guān)于如何貫徹落實《通知》的要求、切實有效地解決農(nóng)村宅基地及住房歷史遺留問題，筆者結(jié)合在諸暨市農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記工作的實踐，分析和探討存在的問題，以供讀者參考。

一、研究區(qū)域概況

諸暨市地處浙江省中北部，區(qū)域面積2311平方公里，下轄3個街道、24個鎮(zhèn)鄉(xiāng)，常住人口約115萬。諸暨市于1992年開始在全市啟動農(nóng)村宅基地及房屋統(tǒng)一確權(quán)登記發(fā)證工作。諸暨市國土資源局是負(fù)責(zé)全市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證的行政責(zé)任主體，27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基層國土資源所是具體承接農(nóng)村集體土地上宅基地及房屋的確權(quán)登記發(fā)證的業(yè)務(wù)主體，國土資源所土管員是具體負(fù)責(zé)所聯(lián)片區(qū)農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證的經(jīng)辦人員。土管員負(fù)責(zé)日常農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作中的“資料受理”“實地踏勘”“權(quán)屬調(diào)查”“資料審查”“表格填寫”“登記發(fā)證”工作。

二、農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證中遇到的問題

（一）初始登記中，無權(quán)源資料（證明）房屋的建造時間認(rèn)定難

《通知》中明確，要以《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（1982年2月13日實施）、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（1993年11月1日實施）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實破解農(nóng)民建房難的意見》（2014年3月27日出臺）三個文件為根據(jù)，以文件實施（出臺）的時間節(jié)點為劃分依據(jù)，結(jié)合農(nóng)村宅基地及房屋使用、建造時間，區(qū)別不同的確權(quán)登記發(fā)證方式。如：1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)民占用宅基地建房且至今未擴(kuò)建或翻建的，在確定宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上，對該宅基地上的房屋可按現(xiàn)有實際建筑面積確定房屋所有權(quán)；1982年 2月13日至1993年11月1日《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》實施前，農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)或超過批準(zhǔn)面積占用宅基地建房的，且在1993年11月1日之后未發(fā)生變化的，在確定宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上，根據(jù)已確定宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)的房屋建筑面積確定房屋所有權(quán)（超出宅基地使用權(quán)范圍的房屋建筑面積不予確權(quán)）；1993年11月1日至2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實破解農(nóng)民建房難的意見》出臺前，農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)或超過批準(zhǔn)面積占用宅基地建房的，在確定宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上，對已確定宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)的房屋，補(bǔ)辦村鎮(zhèn)規(guī)劃審批手續(xù)后，按照村鎮(zhèn)規(guī)劃批準(zhǔn)的建筑面積確定房屋所有權(quán)（超出宅基地使用權(quán)范圍的房屋建筑面積不予確權(quán)），占用經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地建房，可以在補(bǔ)辦村鎮(zhèn)規(guī)劃審批手續(xù)后，按村鎮(zhèn)規(guī)劃批準(zhǔn)的建筑面積確定房屋所有權(quán)。

按照《通知》中明確的三個時間節(jié)點，作為基層實際從事確權(quán)登記的工作人員，在農(nóng)村宅基地及房屋初始登記中，遇到無法提供權(quán)源資料（證明）的宅基地及房屋是否能確權(quán)登記時，首先要解決的就是認(rèn)定該處房屋的建造時間。按照當(dāng)前的工作實踐，可直接證明房屋建造時間的證明材料少，所以認(rèn)定農(nóng)村房屋建造的時間難度較大。況且建造時間前后相差一年，有可能在確權(quán)登記上是原則性的差別，這對確權(quán)登記發(fā)證又提出了更高的要求?；鶎訉嵺`中，很大程度上只能靠實地踏勘、經(jīng)驗判斷、詢問相關(guān)人員等手段了解情況，但缺乏技術(shù)性的規(guī)范。

(二)宅基地權(quán)源資料（證明）及房屋本身的合法性審查難，以及如何規(guī)避一房多證、重復(fù)發(fā)證問題

在對農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證過程中，特別是初始登記中，經(jīng)常會涉及對“土改權(quán)單”“文革時期建房批單”“農(nóng)業(yè)部門宅基地使用權(quán)證（批文）”等時間較早的宅基地權(quán)源資料（證明）的有效性審查。以上這些權(quán)源資料（證明）時間早，土地坐落多因地理變遷而較難確定，且土地坐落多采用土名方式標(biāo)注、加之宗地四至不太明確，增加了對權(quán)籍調(diào)查的難度。

為了防止無效的權(quán)源資料（證明）被冒用，或者同一份權(quán)源資料（證明）被多次使用等問題，對權(quán)源資料（證明）的審查要注意如下幾個問題。一是權(quán)源資料（證明）是否已經(jīng)在該戶的其他宅基地的確權(quán)登記中使用過。二是權(quán)源資料（證明）所批準(zhǔn)的宅基地是否已經(jīng)使用其他證明材料確權(quán)登記（比如使用村集體經(jīng)濟(jì)組織出具的證明）。三是權(quán)源資料（證明）所批準(zhǔn)的宅基地和待確權(quán)登記的宅基地是否吻合。四是權(quán)源資料（證明）所批準(zhǔn)的宅基地上建造的房屋是否存在拆翻建的行為。

三、針對農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證問題的建議

（一）建立規(guī)范化的建房時間認(rèn)定機(jī)制

1.多方面利用已有的權(quán)威性的資源

在基層工作實踐中發(fā)現(xiàn)，縣級住建（規(guī)劃）部門（以諸暨為例，市住建局下屬的城建檔案館）大量存有上世紀(jì)80、90年代的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織測繪的村級現(xiàn)狀圖或規(guī)劃圖，在這些現(xiàn)狀圖或規(guī)劃圖當(dāng)中，能夠相對直觀地標(biāo)注出是否存在待確權(quán)宅基地及房屋，以此倒推來判斷待確權(quán)宅基地及房屋存在的時間。省級測繪部門存有各區(qū)縣上世紀(jì)80、90年代的衛(wèi)星遙感影像，也同樣可以作為判斷待確權(quán)登記宅基地及房屋存在的時間依據(jù)。

2.強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，建立建房時間審查聯(lián)動機(jī)制

筆者在派駐諸暨市人民政府暨陽街道辦事處工作期間，協(xié)助暨陽街道辦事處總結(jié)了農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證工作的問題，初步形成了有效的建房時間審查聯(lián)動機(jī)制，具有一定的參考價值。暨陽街道是諸暨市的主城區(qū)，隨著城市建設(shè)速度加快，城中村改造、城鄉(xiāng)結(jié)合部拆遷頻繁，加之歷史遺留問題突出，確權(quán)登記發(fā)證的工作點多、面廣。審查聯(lián)動機(jī)制的核心在于：以公開、透明為原則，最大程度發(fā)揮各方的優(yōu)勢（特別是讓村級自治組織的力量參與其中），分化建房時間審查的風(fēng)險點。具體操作為：首先，由村二委會提出并匯總無權(quán)源資料（證明）的待確權(quán)登記的房屋及戶主名單，交該村村民代表會議討論審查，以村民代表會議紀(jì)要的形式明確待確權(quán)登記房屋的建造時間屬于哪個時間節(jié)點；其次，將村民代表會議審查明確的名單在村內(nèi)上墻公示（公示7天），并明確異議救濟(jì)途徑；最后，由村二委會將經(jīng)過公示無異議的名單上報街道城建辦和國土資源所，由城建辦和國土資源所進(jìn)行實質(zhì)和程序?qū)彶?。確實有重大異議的，提交街道辦事處召集，由國土、規(guī)劃、城建等人員組成的“國土城建聯(lián)席會議”討論審查。

（二）進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記審查機(jī)制

要進(jìn)一步規(guī)范權(quán)籍調(diào)查，探索建立聯(lián)合審查機(jī)制。要利用“無違建”創(chuàng)建成果，將權(quán)源資料（證明）的有效性審查與“非法一戶多宅”清理同步結(jié)合，防止將“拆舊建新”中應(yīng)拆老房重新確權(quán)登記發(fā)證。同時，可以建立同用地審批科室、房屋拆遷征收部門信息共享機(jī)制，在權(quán)籍調(diào)查時，審查該戶名下是否存在“拆舊建新”“拆遷征用”等對宅基地及房屋確權(quán)登記有重大影響的情況，有效規(guī)避不能確定登記發(fā)證的問題。針對一房多證、重復(fù)發(fā)證等問題，可以探索建立“權(quán)源資料（證明）記錄編號”“建立確權(quán)登記宅基地及房屋公示監(jiān)督機(jī)制”等途徑解決。

四、總結(jié)

做好農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證工作是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、夯實農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要。通過農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民宅基地及房屋權(quán)利，強(qiáng)化全社會的不動產(chǎn)權(quán)利意識，有助于在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，促進(jìn)社會全面、和諧發(fā)展。

建立規(guī)范化的確權(quán)登記發(fā)證制度，既能有效地推動農(nóng)村宅基地確定登記發(fā)證工作的開展，加快解決歷史遺留問題，又能為基層工作者提供制度保障,幫助他們有效地規(guī)避法律風(fēng)險。

在實踐農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證的過程中，要充分發(fā)揮各方的資源和力量，建立和完善確權(quán)登記發(fā)證審查機(jī)制。要尊重歷史，妥善處理好農(nóng)村宅基地及房屋的歷史遺留問題。