政策“趨同進(jìn)化”視域下加拿大政府購(gòu)買體育社會(huì)組織服務(wù)的借鑒研究

邢曉燕

XING Xiao-yan

政策“趨同進(jìn)化”視域下加拿大政府購(gòu)買體育社會(huì)組織服務(wù)的借鑒研究

邢曉燕

XING Xiao-yan

采用文獻(xiàn)資料法、邏輯梳理法對(duì)加拿大政府與該國(guó)體育組織的職能分工、政府購(gòu)買體育服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析，為我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化體育治理體系、政府與體育社會(huì)組織建立新型合作伙伴關(guān)系提供政策借鑒。研究結(jié)果顯示，加拿大體育政策以協(xié)同治理為基本指導(dǎo)思想，以大眾體育參與、競(jìng)技體育為核心目標(biāo)，國(guó)家通過(guò)憲法、體育法、國(guó)家體育政策等界定政府的體育職能和體育治理中各部門(mén)的分工協(xié)作。作為政府體育職能部門(mén)，加拿大體育局通過(guò)《體育支持計(jì)劃》等資助項(xiàng)目，以“政府購(gòu)買體育服務(wù)”的方式，與國(guó)家單項(xiàng)體育組織、國(guó)家綜合體育服務(wù)組織、國(guó)家運(yùn)動(dòng)中心等體育組織協(xié)作。《體育資助與問(wèn)責(zé)框架》明確了加拿大體育局資助項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)分配、績(jī)效管理的運(yùn)行機(jī)制。該框架以加拿大體育及相關(guān)政策為基本依據(jù)，由資質(zhì)評(píng)估、量化評(píng)分、資助預(yù)算審批和績(jī)效問(wèn)責(zé)4個(gè)程序組成。加拿大體育局對(duì)接受《體育支持計(jì)劃》資助的體育組織進(jìn)行問(wèn)責(zé)；《體育支持計(jì)劃》項(xiàng)目的績(jī)效又構(gòu)成加拿大體育局部門(mén)績(jī)效的考核指標(biāo)。研究從體育政策的目標(biāo)設(shè)置、體育體系的功能設(shè)計(jì)、政府與體育社會(huì)組織的關(guān)系平衡以及政府購(gòu)買體育服務(wù)的制度設(shè)計(jì)4個(gè)方面提煉政策啟示與借鑒。

體育治理；體育政策；政府體育職能；體育組織；績(jī)效管理

1 問(wèn)題的提出

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)全面深化改革的總體目標(biāo)。治理視域下原來(lái)體育管理下命令、作指示、自上而下的權(quán)力控制方式將轉(zhuǎn)變?yōu)轶w育治理參與各方的對(duì)話、協(xié)商、共事的協(xié)作模式［22］。體育社會(huì)組織作為自治、獨(dú)立的主體參與體育治理。根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》［4，24］，政社分離成為必然趨勢(shì)。2015—2016年，共有19家國(guó)家體育總局直屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)主管的協(xié)會(huì)納入全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)［7，8］。2015年8月17日《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》發(fā)布，中國(guó)足球協(xié)會(huì)與國(guó)家體育總局正式脫鉤［16］。隨著“脫鉤”工作的全面推進(jìn)，我國(guó)政府體育部門(mén)與體育社會(huì)組織的關(guān)系正在發(fā)生深刻變化，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)正成為構(gòu)建新型合作伙伴關(guān)系的主要方式［28］。就北京市而言，自2014年以來(lái)，北京市體育總會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織使用市級(jí)社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金，持續(xù)向北京市體育社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，為社會(huì)組織的管理崗位提供資助［1］。2016年7月，北京市體育局以政府購(gòu)買服務(wù)的方式組建北京市16支冰雪項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)隊(duì)，依托社會(huì)力量培養(yǎng)高水平競(jìng)技人才，進(jìn)一步拓展了體育領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的深度與廣度［25］。

政府購(gòu)買體育服務(wù)、與體育社會(huì)組織形成合作伙伴關(guān)系在我國(guó)屬于新生事物。他山之石可以攻玉，學(xué)者將視線投向了異域的實(shí)踐與做法。如朱毅然對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的制度及做法在宏觀層面進(jìn)行了較為全面的梳理［27］，謝葉壽對(duì)英國(guó)公共體育服務(wù)政策的演進(jìn)、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行了剖析［17］，從建立健全公共體育服務(wù)購(gòu)買的政策制度與運(yùn)行機(jī)制、發(fā)展培育體育社會(huì)組織、構(gòu)建公共體育服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估機(jī)制等方面闡述了他國(guó)實(shí)踐對(duì)我國(guó)建立現(xiàn)代化公共體育服務(wù)體制的借鑒和啟示。西方獨(dú)立自治的體育社會(huì)組織歷史淵遠(yuǎn)，歷來(lái)在體育治理中發(fā)揮核心作用。以加拿大、英國(guó)為代表的部分西方奧運(yùn)強(qiáng)國(guó)從20世紀(jì)90年代以來(lái)均在大眾和競(jìng)技體育中投入大量財(cái)政資金。與我國(guó)運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)的“圈養(yǎng)”模式不同，英、加政府通過(guò)財(cái)政資助的方式與體育社會(huì)組織合作，形成了縝密的政府購(gòu)買體育服務(wù)機(jī)制，依托體育社會(huì)組織促進(jìn)大眾體育參與，培養(yǎng)高水平競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員，具有較高的借鑒價(jià)值。

2 體育政策借鑒的研究框架

“趨同進(jìn)化”是一種生物進(jìn)化規(guī)律，不同的生物為了解決在特定環(huán)境下生存所面臨的類似問(wèn)題，獨(dú)立進(jìn)化生成類似的特征［19］。“趨同進(jìn)化”現(xiàn)象在體育政策演變中同樣適用。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)一直采取政府主導(dǎo)的體育發(fā)展模式，原國(guó)家體委模式下，我國(guó)全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與政府體育部門(mén)同體；20世紀(jì)90年代國(guó)家體育總局成立以來(lái)，單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與作為事業(yè)單位的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心同體［11］；黨的十八大以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變穩(wěn)步推進(jìn)，以單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)為代表的體育社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)的“脫鉤”成為體育體制機(jī)制改革、建立體育現(xiàn)代化治理體系的重要內(nèi)容。然而，“脫鉤”不代表“不相往來(lái)”，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》等政策均提示，政府體育職能部門(mén)應(yīng)以“購(gòu)買服務(wù)”的方式與體育社會(huì)組織合作。加拿大于19世紀(jì)末建國(guó)以來(lái)，聯(lián)邦政府一直未曾涉足體育事務(wù)。直至20世紀(jì)60年代，加聯(lián)邦政府才開(kāi)始與體育社會(huì)組織協(xié)同治理，加大公共體育服務(wù)供給，涉足高水平競(jìng)技體育人才的培養(yǎng)［58］。中、加政府與體育社會(huì)組織關(guān)系沿革的路徑迥異，卻同樣選擇了政府與體育社會(huì)組織協(xié)同治理，發(fā)展體育。通過(guò)“趨同進(jìn)化”的視角審視發(fā)現(xiàn)，兩國(guó)體育在特定時(shí)期所面臨的相似的外部環(huán)境壓力導(dǎo)致了相似的體育政策選擇。

20世紀(jì)50年代，加拿大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、國(guó)際體育環(huán)境構(gòu)成加聯(lián)邦政府介入體育、與體育社會(huì)組織協(xié)同治理的外部壓力：1）工業(yè)化和城市化進(jìn)程的深入引發(fā)生活方式的深刻變化，一方面，導(dǎo)致加拿大國(guó)民健康水平持續(xù)下降，另一方面，又激發(fā)了居民的體育消費(fèi)需求。政府介入為民眾提供必需的體育活動(dòng)參與機(jī)會(huì)，滿足體育消費(fèi)需求成為當(dāng)時(shí)一些加拿大政要的共識(shí)。2）國(guó)際競(jìng)技體育環(huán)境發(fā)生變化，體育逐漸成為國(guó)家榮譽(yù)的重要代表。然而，加拿大競(jìng)技體育成績(jī)?cè)趪?guó)際賽場(chǎng)上持續(xù)下滑。1956年，前蘇聯(lián)首次組隊(duì)參加冬奧會(huì)，打敗加拿大人引以為傲的冰球隊(duì)，奪得金牌。加拿大國(guó)內(nèi)對(duì)這一事件反響激烈，為政府支持發(fā)展高水平競(jìng)技體育埋下伏筆。3）加聯(lián)邦政府資金來(lái)源擴(kuò)大，采取擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，越來(lái)越多地涉及健康和社會(huì)福利領(lǐng)域，使得政府介入體育事務(wù)成為可能。4）國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)體育的認(rèn)識(shí)成為加聯(lián)邦政府介入體育事務(wù)的催化劑。1957年，保守黨在選舉中獲勝，總理迪芬貝克曾親臨奧運(yùn)會(huì)、泛美運(yùn)動(dòng)會(huì)賽場(chǎng)，深諳體育在提升國(guó)家自豪感和促進(jìn)團(tuán)結(jié)中的作用，力主政府支持體育發(fā)展［10］。此外，加拿大蒙特利爾主辦1976年夏季奧運(yùn)會(huì)、卡爾加里主辦1988年冬奧會(huì)、溫哥華主辦2010年冬奧會(huì)，也為政府與體育社會(huì)組織協(xié)作，投入資源發(fā)展體育提供持續(xù)動(dòng)力。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)體育發(fā)展面臨著一些與加拿大社會(huì)20世紀(jì)50年代相似的外部環(huán)境壓力：1）從社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，我國(guó)城市化進(jìn)程持續(xù)深入，民眾生活方式日趨靜態(tài)，青少年體質(zhì)下降。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大眾體育健身需求持續(xù)攀升，全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略。這對(duì)政府加大公共體育服務(wù)供給、推廣全民健身提出了更高的要求。2）就國(guó)際體育環(huán)境而言，中國(guó)代表團(tuán)名列北京2008年奧運(yùn)會(huì)金牌榜榜首，將中國(guó)競(jìng)技體育帶至巔峰。雖然2008年奧運(yùn)會(huì)后中國(guó)代表團(tuán)成績(jī)持續(xù)保持在夏季奧運(yùn)會(huì)第一集團(tuán)，2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的中日之戰(zhàn)、北京張家口主辦2022年冬奧會(huì)，再度將保持我國(guó)夏季項(xiàng)目競(jìng)技水平、普及冰雪運(yùn)動(dòng)、全面提升冬季項(xiàng)目競(jìng)技成績(jī)上升至國(guó)家重要議程。3）國(guó)家對(duì)體育高度關(guān)注?！包h的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)體育工作提出一系列戰(zhàn)略思想和重要論述，為體育事業(yè)發(fā)展指明前進(jìn)方向”［18］。2017年1月24日，習(xí)近平同志在張家口市考察冬奧會(huì)籌備工作時(shí)指出：“國(guó)家會(huì)全力為運(yùn)動(dòng)員訓(xùn)練和比賽提供各方面保障條件。希望國(guó)家隊(duì)勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，堅(jiān)持刻苦訓(xùn)練，不斷提高技戰(zhàn)術(shù)水平，努力為國(guó)爭(zhēng)光”。同時(shí)指出，“申辦北京冬奧會(huì)，一個(gè)重要目的就是推動(dòng)我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)快速進(jìn)步，推動(dòng)全民健身廣泛開(kāi)展”［15］。

在相似的外部壓力下，中、加均將全民健身、競(jìng)技體育作為主要體育政策目標(biāo)，均采用（開(kāi)始采用）政府與體育社會(huì)組織協(xié)同治理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這些體育政策目標(biāo)。中、加體育政策的“趨同進(jìn)化”成為本研究借鑒啟示的出發(fā)點(diǎn)。本研究梳理加拿大體育政策法規(guī)，厘清加拿大政府與體育社會(huì)組織的職能關(guān)系、分析政府購(gòu)買體育服務(wù)的管理制度。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)體育發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題，提煉借鑒啟示。圖1顯示了本研究基于“趨同進(jìn)化”的政策借鑒框架。

圖1 基于“趨同進(jìn)化”的體育政策借鑒框架Figure 1. Sport Policy Learning Framework based on“Convergent Evolution”

3 以治理為特色的加拿大體育體系

協(xié)同治理是加拿大體育體系的主要特征。首部《加拿大體育政策（2002—2012）》（Canadian Sport Policy）將“構(gòu)建包括各級(jí)政府、公共、私營(yíng)組織在內(nèi)的廣泛的組織網(wǎng)絡(luò)”列為核心政策原則［42］?！都幽么篌w育政策（2012—2022）》再次重申，體育體系核心成員的協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)加拿大體育政策目標(biāo)的關(guān)鍵所在［48］。從構(gòu)成來(lái)看，加拿大的體育體系（Sport System）由提供體育服務(wù)與產(chǎn)品的各類政府部門(mén)、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)實(shí)體構(gòu)成。這些組織在不同層面為了實(shí)現(xiàn)各自的組織目標(biāo)而獨(dú)立運(yùn)行，共同推動(dòng)加拿大體育的發(fā)展［57］（圖2）。

圖2 加拿大體育體系的主要部門(mén)［57］Figure 2. Main Sectors in the Canadian Sport System

3.1 加拿大政府體育職能的分工與運(yùn)行機(jī)制

各級(jí)政府體育部門(mén)做什么和不做什么決定了政府、社會(huì)、市場(chǎng)在體育事務(wù)治理中的分工與協(xié)作，實(shí)質(zhì)明確了政府購(gòu)買體育服務(wù)的范圍［28］。加拿大通過(guò)憲法、體育法、國(guó)家體育政策確立國(guó)家的體育治理思想，框定政府的體育職能。

3.1.1 加拿大政府體育治理思想與體育職能界定的法律政策依據(jù)

《1867年憲法法案》在一定程度上確定了加聯(lián)邦政府側(cè)重發(fā)展高水平競(jìng)技體育，省/地區(qū)政府側(cè)重發(fā)展大眾體育的格局［9，37］。根據(jù)對(duì)憲法相關(guān)條款的詮釋，與國(guó)際性、全國(guó)性體育相關(guān)的職責(zé)主要由加聯(lián)邦政府承擔(dān)，學(xué)校體育、社區(qū)體育等職責(zé)主要由省/地區(qū)政府承擔(dān)。加政府于2003年頒布的《身體活動(dòng)與運(yùn)動(dòng)法》（Physical Activity and Sport Act）導(dǎo)言的第5條指出“加拿大政府鼓勵(lì)各類政府部門(mén)、身體活動(dòng)和運(yùn)動(dòng)社區(qū)、私營(yíng)部門(mén)通力協(xié)作，促進(jìn)身體活動(dòng)和運(yùn)動(dòng)的發(fā)展”，這在立法層面明確了體育治理的基本思想。該法案同時(shí)指出加聯(lián)邦政府有權(quán)與體育組織與機(jī)構(gòu)合作，授權(quán)國(guó)家體育部長(zhǎng)為相關(guān)體育組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人提供聯(lián)邦資助，即政府通過(guò)服務(wù)購(gòu)買的方式與體育組織進(jìn)行合作［10，59］。

2002年，加拿大頒布首部國(guó)家體育政策——《加拿大體育政策（2002—2012）》。該政策頒布之前在全加范圍內(nèi)進(jìn)行了歷時(shí)兩年的廣泛磋商，取得了加聯(lián)邦、各個(gè)省/地區(qū)政府體育、身體活動(dòng)、休閑部門(mén)的共識(shí)。因此，《加拿大體育政策》的制定過(guò)程也是加聯(lián)邦、省/地區(qū)政府就國(guó)家體育政策目標(biāo)、分工協(xié)作達(dá)成一致的重要議事機(jī)制［42］。首部加拿大政策將增進(jìn)大眾體育參與、提升競(jìng)技體育水平、建設(shè)體育組織能力、促進(jìn)體育體系成員的協(xié)作與溝通作為4大政策優(yōu)先領(lǐng)域，明確了體育體系各相關(guān)方的角色與任務(wù)［42］?！都幽么篌w育政策（2012—2022）》啟用加拿大終身運(yùn)動(dòng)（Canadian Sport for Life，CS4L）-長(zhǎng)期運(yùn)動(dòng)員發(fā)展（Long-Term Athlete Development，LTAD）模型的基本理論框架，在體育入門(mén)、休閑體育、競(jìng)賽型體育、高水平體育、體育促發(fā)展5個(gè)領(lǐng)域設(shè)定政策目標(biāo)與措施，政策目標(biāo)更加多元，涵蓋的相關(guān)利益主體更加廣泛，進(jìn)一步深化了體育治理的基本思想［34，48］。

3.1.2 加拿大聯(lián)邦政府體育職能的運(yùn)行機(jī)制

加拿大政府通過(guò)立法和國(guó)家體育政策協(xié)商機(jī)制，明確體育體系的基本格局和職責(zé)分工。就政府部門(mén)的體育職責(zé)而言，1995年頒布的《加拿大文化遺產(chǎn)部法案》（Department of Canadian Heritage Act）將“鼓勵(lì)、推廣、發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)”作為加拿大文化遺產(chǎn)部的職能，授權(quán)加拿大文化遺產(chǎn)局通過(guò)向加拿大運(yùn)動(dòng)員、體育組織、賽事組織以及其他相關(guān)組織提供資助、專門(mén)的服務(wù)與支持，增進(jìn)加拿大人的體育參與和競(jìng)技體育水平［39］。作為加拿大文化遺產(chǎn)部負(fù)責(zé)體育事務(wù)的具體部門(mén)，加拿大體育局（Sport Canada）以“政府購(gòu)買體育服務(wù)”的方式，通過(guò)《體育支持計(jì)劃》（Sport Support Program，以下簡(jiǎn)稱SSP）、《運(yùn)動(dòng)員援助計(jì)劃》（Athlete Assistance Program）、《賽事主辦計(jì)劃》（Hosting Program）等資助項(xiàng)目推動(dòng)體育發(fā)展［30］。

SSP面 向 國(guó) 家 單 項(xiàng) 體 育 組 織（National Sport Organization，以下簡(jiǎn)稱NSO）、國(guó)家綜合體育服務(wù)組織（National Multisport Service Organization，以下簡(jiǎn)稱MSO）、國(guó)家運(yùn)動(dòng)中心（Canadian Sport Centre，以下簡(jiǎn)稱CSC）以及其他直接為運(yùn)動(dòng)員、教練員、體育參與群體提供服務(wù)的非政府組織提供資助［55］。2003—2013年10年期間，加拿大體育局的部門(mén)經(jīng)費(fèi)總體呈上升趨勢(shì)，從2003—2004年度的1.03億加元上升至2012—2013年度的2.17億加元。90%以上的部門(mén)經(jīng)費(fèi)用于資助項(xiàng)目，而用于資助項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)中，70%以上用于SSP［45］。可見(jiàn)，政府體育部門(mén)與體育社會(huì)組織的資助關(guān)系，即政府購(gòu)買體育服務(wù)，是加拿大體育治理的主要方式。

3.2 加拿大體育社會(huì)組織的主要類別與功能

作為政府服務(wù)的購(gòu)買對(duì)象，社會(huì)組織的服務(wù)承接能力決定了公共財(cái)政投入的產(chǎn)出與效果［28］。加聯(lián)邦政府從20世紀(jì)60年代末開(kāi)始資助和培育體育社會(huì)組織，力圖建立完整有效的運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)體系［43］。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，加聯(lián)邦政府持續(xù)對(duì)體育資助政策及資助的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整與完善，逐步形成了面向NSO、MSO、CSC 3大類體育社會(huì)組織購(gòu)買體育服務(wù)，推動(dòng)體育發(fā)展的治理模式。

3.2.1 國(guó)家單項(xiàng)體育組織的功能

NSO是加拿大體育體系的主要成員，在加拿大“壟斷”所轄運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，其功能與我國(guó)的國(guó)家單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)相似。根據(jù)國(guó)際體育治理慣例，國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)（International Sport Federation）在每個(gè)國(guó)家或地區(qū)就該項(xiàng)目發(fā)展僅承認(rèn)一家全國(guó)性協(xié)會(huì)。相應(yīng)，加拿大體育局就每個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目選擇1家NSO合作。在與政府的協(xié)同治理中，NSO貫徹落實(shí)政府要求的相關(guān)體育政策，負(fù)責(zé)所轄運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目在加拿大的全面發(fā)展，包括項(xiàng)目高水平競(jìng)技體育人才培養(yǎng)，國(guó)家隊(duì)的選拔與管理，項(xiàng)目全國(guó)性賽事的審批，教練員、裁判、技術(shù)官員的培訓(xùn)，并為申辦國(guó)際賽事提供支持［52］。2014—2015年度，加拿大體育局通過(guò)SSP為58家NSOs提供資助，其中23家為兼顧奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)項(xiàng)目的NSOs，19家為奧運(yùn)項(xiàng)目NSOs，4家為殘奧項(xiàng)目NSOs，其余12家為非奧項(xiàng)目NSOs［54］①該年度加拿大共有42家負(fù)責(zé)奧運(yùn)項(xiàng)目的NSOs獲得SSP資助，數(shù)量多于奧運(yùn)會(huì)的設(shè)項(xiàng)數(shù)（夏季奧運(yùn)會(huì)28個(gè)大項(xiàng)，冬季奧運(yùn)會(huì)7個(gè)大項(xiàng)）。原因在于，一些NSOs僅負(fù)責(zé)奧運(yùn)大項(xiàng)中的某個(gè)分項(xiàng)。就滑雪而言，加拿大共有3家NSOs，分別負(fù)責(zé)高山滑雪、自由式滑雪、越野滑雪。。加拿大NSO的組織體系一般由國(guó)家、省/地區(qū)、地方、俱樂(lè)部4個(gè)層級(jí)構(gòu)成。20世紀(jì)90年代初對(duì)加拿大65家NSOs的調(diào)查顯示，50%及以上的收入來(lái)自加聯(lián)邦政府資助的NSOs高達(dá)50家（77%）［44］。這樣的經(jīng)費(fèi)依賴關(guān)系同樣存在于地方政府：加拿大省/地區(qū)政府為省級(jí)體育組織的日常運(yùn)營(yíng)提供經(jīng)費(fèi)、市級(jí)政府為當(dāng)?shù)氐捏w育組織和運(yùn)動(dòng)俱樂(lè)部提供設(shè)施與資助［37］。

3.2.2 國(guó)家綜合體育服務(wù)組織的功能

MSO為體育組織和個(gè)人提供服務(wù)［51］，其功能與我國(guó)國(guó)家體育總局下屬服務(wù)保障、科研類直屬事業(yè)單位相似。根據(jù)服務(wù)類別，可以將加拿大的MSO分為賽會(huì)類服務(wù)組織，即以組織賽事、組隊(duì)參加綜合性國(guó)際大賽為職責(zé)的MSO；競(jìng)技類服務(wù)組織，即以提供競(jìng)技體育人力資源與專業(yè)服務(wù)為職責(zé)的MSO；參與類服務(wù)組織，即以推廣普及體育參與和身體活動(dòng)，為弱勢(shì)、特殊群體提供參與機(jī)會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為職責(zé)的MSO。如表1 所示， 2014—2015年度加拿大體育局SSP資助的23家MSOs中，賽會(huì)類服務(wù)組織8家，競(jìng)技類服務(wù)組織8家，參與類服務(wù)組織7家［51］。

與NSO不同，MSO的發(fā)展歷史、資金結(jié)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容存在較大差異。一些MSO與政府淵源極深，高度依賴政府資助。如1970年12月成立的加拿大教練員協(xié)會(huì)（Coaching Association of Canada，以下簡(jiǎn)稱CAC）由加拿大前總理特魯多首次上任后組建的體育專項(xiàng)小組為提升該國(guó)競(jìng)技體育水平而提議成立［43］。從成立伊始，CAC的主要運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)均來(lái)自政府資助［44］。2014—2015年度，CAC收入的73%來(lái)自公共資金［36］。又如，2003年成立的加拿大體育糾紛解決中心（Sport Dispute Resolution Centre of Canada，以下簡(jiǎn)稱SDRCC）是加拿大《身體活動(dòng)與運(yùn)動(dòng)法》的直接產(chǎn)物。該法案對(duì)SDRCC的成立、使命、權(quán)限、執(zhí)委會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)層崗位、人員雇傭、審計(jì)、工作原則、規(guī)劃和年報(bào)、解散均做出具體規(guī)定［9，40］。SDRCC屬于“政府全額撥款單位”，全部運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府資助［56］。另一些MSOs的收入來(lái)源較為多元，對(duì)加拿大體育局的資金依賴度相對(duì)較低。如加拿大奧委會(huì)2014—2015年度的總收入為6 150萬(wàn)加元，其中，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)收入為4 024萬(wàn)加元，資助和捐贈(zèng)為707萬(wàn)加元，加拿大體育局資助的86.1萬(wàn)加元在其總收入中占比極小（1.4%）［32］。最后，一些以普及推廣為主的MSOs接受多個(gè)聯(lián)邦、省/地區(qū)部門(mén)的資助。如加拿大主要的大眾體育和身體活動(dòng)推廣機(jī)構(gòu)ParticipACTION的經(jīng)費(fèi)來(lái)源包括加拿大體育局、加拿大公共衛(wèi)生局、省/地區(qū)政府、基金會(huì)、企業(yè)贊助和捐贈(zèng)［46］。ParticipACTION在2014—2015年度的總收入約為875萬(wàn)加元，其中，資助收入為568萬(wàn)加元，贊助與捐贈(zèng)收入為291萬(wàn)加元，SSP資助的199萬(wàn)加元占其總收入的23%［47］。

表1 2014—2015年度加拿大 SSP項(xiàng)目資助的綜合性體育服務(wù)組織［51］Table 1 National Multisport Service Organizations Funded by SSP，2014—2015

3.2.3 國(guó)家運(yùn)動(dòng)中心的功能

分布于加拿大各地的CSCs核心功能，是為高水平競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員提供訓(xùn)練場(chǎng)地設(shè)施、專業(yè)運(yùn)動(dòng)科學(xué)醫(yī)療服務(wù)及職業(yè)發(fā)展支持，并與加拿大教練員協(xié)會(huì)合作，培養(yǎng)競(jìng)技教練員。加拿大奧委會(huì)、加拿大教練員協(xié)會(huì)、加拿大體育局、CSCs所在區(qū)域的地方政府是CSCs的發(fā)起部門(mén)和主要合作伙伴［50］。CSCs的功能與國(guó)家體育總局訓(xùn)練局、奧體中心等基地服務(wù)類事業(yè)單位相似。2014—2015年度，SSP為7個(gè)CSCs提供資助。加拿大CSCs的發(fā)展歷史不同，規(guī)模不一，側(cè)重運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目不同，往往輻射區(qū)域內(nèi)多個(gè)訓(xùn)練設(shè)施點(diǎn)，并兼具地域特色。如位于蒙特利爾的CSC僅為魁北克省的運(yùn)動(dòng)員和教練員提供服務(wù)。SSP資助同樣是CSC運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。如位于曼尼托巴省的CSC在2015年度的總收入為98.1萬(wàn)加元，其中44%來(lái)自加拿大體育局［33］。又如，位于太平洋地區(qū)的CSC在2015年度的總收入為819萬(wàn)加元，其中56%來(lái)自加拿大體育局［35］。

4 政府購(gòu)買體育社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制

1995年正式啟用的《體育資助與問(wèn)責(zé)框架》（Sport Funding and Accountability Framework，以下簡(jiǎn)稱SFAF）是加拿大體育局SSP等資助項(xiàng)目資金分配和績(jī)效管理的核心機(jī)制，也是加聯(lián)邦政府與NSO、MSO、CSC等全國(guó)性體育社會(huì)組織協(xié)同治理關(guān)系的具體體現(xiàn)［14］。

4.1 《體育資助與問(wèn)責(zé)框架》形成的歷史背景

任何制度的形成都有其特定的政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。SFAF的形成與20世紀(jì)60年代以來(lái)加拿大的體育政策走向、政府財(cái)政狀況密切相關(guān)［41］。加聯(lián)邦政府于1961年在獲得《健身與業(yè)余體育法》授權(quán)后直接介入體育事務(wù)。1971年，蒙特利爾獲得夏季奧運(yùn)會(huì)主辦權(quán)，為備戰(zhàn)奧運(yùn)，加聯(lián)邦政府加大了對(duì)NSOs的資助力度，并開(kāi)始直接資助該國(guó)高水平競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員（即AAP項(xiàng)目的起源）。然而，這些措施收效甚微，加拿大代表隊(duì)在蒙特利爾奧運(yùn)會(huì)上只金未進(jìn)，政府開(kāi)始對(duì)資助方式的有效性進(jìn)行反思［44］。1981年，卡爾加里獲得冬奧會(huì)主辦權(quán)，加聯(lián)邦政府成立高水平競(jìng)技體育工作組，對(duì)該國(guó)10個(gè)相對(duì)成功的奧運(yùn)項(xiàng)目NSOs進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)盡管政府持續(xù)多年為NSOs提供資助，這些NSOs并沒(méi)有形成有效的高水平競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)體系［44］。作為回應(yīng)，“最佳88計(jì)劃”（Best Ever’88）正式啟動(dòng)。與之前的資助方式不同，“最佳88計(jì)劃”定向邀請(qǐng)NSO制定培養(yǎng)競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員、提升組織運(yùn)營(yíng)能力的4年發(fā)展規(guī)劃，政府對(duì)NSO的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，擇優(yōu)予以資助［44］?！白罴?8計(jì)劃”構(gòu)成SFAF的雛形。

此外，20世紀(jì)90年代初，加聯(lián)邦政府財(cái)政緊縮。1993年6月，保守進(jìn)步黨政府設(shè)立核心運(yùn)動(dòng)委員會(huì)（Core Sport Commission），責(zé)成該委員會(huì)制定聯(lián)邦政府資助體育社會(huì)組織的資格認(rèn)定及責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一套客觀透明的評(píng)價(jià)指標(biāo)，在壓縮資助金額的同時(shí)，將資源集中到能夠產(chǎn)生最大效益的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目。1993年底，加拿大政府更替，自由黨執(zhí)政，雖然執(zhí)政理念不同，但同樣面臨財(cái)政赤字壓力。1994年初，《核心運(yùn)動(dòng)委員會(huì)報(bào)告》發(fā)布，正式提出4年周期的《體育資助與問(wèn)責(zé)框架》（SFAF）制度。SFAF有效壓縮了聯(lián)邦資助的體育社會(huì)組織數(shù)量，以戰(zhàn)略性的方式減少了政府的體育財(cái)政支出。1994—1995年度，加聯(lián)邦政府資助NSO和MSO的經(jīng)費(fèi)分別為2 662萬(wàn)加元和1 653萬(wàn)加元。在SFAF正式實(shí)施的1996—1997年度，分別減少至2 081萬(wàn)加元和720萬(wàn)加元［41］。從20世紀(jì)80年代的“最佳88計(jì)劃”到90年代的“SFAF”，加拿大政府通過(guò)10余年時(shí)間逐步完成了從70年代初缺少依據(jù)的“隨意性”體育資助到體育財(cái)政績(jī)效管理的事前評(píng)估、事中跟蹤、事后問(wèn)責(zé)。

4.2 《體育資助與問(wèn)責(zé)框架》的運(yùn)行模式

自1996年正式實(shí)施以來(lái)，SFAF每4年為1個(gè)周期，已進(jìn)入第5個(gè)周期［41］。雖然根據(jù)加拿大體育政策優(yōu)先目標(biāo)的不同，不同周期SFAF的資助資格標(biāo)準(zhǔn)、用于決定資助額度的評(píng)估公式、資助活動(dòng)類別、績(jī)效指標(biāo)會(huì)相應(yīng)調(diào)整，但是SFAF的基本運(yùn)行機(jī)制保持不變，由4個(gè)核心程序組成（圖3）。

資質(zhì)評(píng)估的目的在于遴選管理規(guī)范、運(yùn)行高效、具有業(yè)務(wù)資質(zhì)、符合政策要求的體育社會(huì)組織。如圖3所示，在資質(zhì)評(píng)估階段，加拿大體育局制定SFAF認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，體育社會(huì)組織提交資質(zhì)申請(qǐng)資料，加拿大體育局審核體育社會(huì)組織是否達(dá)到SFAF的資助資格標(biāo)準(zhǔn)。在量化評(píng)分階段，加拿大體育局根據(jù)國(guó)家體育政策的優(yōu)先目標(biāo)，制定評(píng)分體系，采用證據(jù)導(dǎo)向，對(duì)符合資助資格的體育社會(huì)組織量化排序，據(jù)此分配資助額度［53］。

第3階段資助預(yù)算審批屬于SFAF框架下SSP資金使用的年度財(cái)務(wù)管理工作，涉及財(cái)務(wù)預(yù)算、資金劃撥和財(cái)務(wù)報(bào)銷。加拿大體育局每年發(fā)布《SSP資助指南》（Contribution Guidelines），要求接受SSP資助的組織根據(jù)《指南》制定預(yù)算，提交相關(guān)支撐材料。在預(yù)算審核通過(guò)后，簽署《資助協(xié)議》（Contribution Agreement），劃撥經(jīng)費(fèi)。《SSP資助指南》實(shí)質(zhì)為SSP資金使用的管理辦法。指南由3部分組成：第1部分對(duì)SSP進(jìn)行概述，明確SSP的資助目標(biāo)和預(yù)期產(chǎn)出；第2部分詳細(xì)列出可納入SSP資助的活動(dòng)類別以及每類活動(dòng)可以預(yù)算的支出條目；第3部分對(duì)資金的使用要求和程序做出規(guī)定［49］。最后，在績(jī)效問(wèn)責(zé)階段，加拿大體育局設(shè)定資助項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。接受資助的體育社會(huì)組織按照要求搜集提交項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度成果的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，加拿大體育局對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行匯總整理，評(píng)估資助體育社會(huì)組織是否達(dá)到問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，資助項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)總體績(jī)效目標(biāo)［53］。

圖3 《體育資助與問(wèn)責(zé)框架》的制度邏輯［53］Figure 3. Logic behind Sport Funding and Accountability Framework

從制度設(shè)計(jì)的邏輯來(lái)看，加拿大國(guó)家體育政策目標(biāo)、相關(guān)國(guó)家政策要求構(gòu)成SFAF制度設(shè)計(jì)的基本依據(jù)，SFAF框架下SSP項(xiàng)目的績(jī)效，又構(gòu)成加拿大體育局部門(mén)績(jī)效的考核指標(biāo)。表2為加拿大遺產(chǎn)部2015—2016年度績(jī)效報(bào)告中體育項(xiàng)目（也就是加拿大體育局負(fù)責(zé)部分）的預(yù)期結(jié)果、目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果。核心績(jī)效指標(biāo)為高水平競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員人數(shù)、體育參與人數(shù)，資助NSO、MSO、CSC問(wèn)責(zé)績(jī)效達(dá)標(biāo)百分比［31］。由此可見(jiàn)，被資助體育社會(huì)組織的績(jī)效直接決定加拿大體育局部門(mén)績(jī)效指標(biāo)的完成情況。從總體財(cái)政績(jī)效考核的高度來(lái)看，加拿大體育局和體育社會(huì)組織之間不僅是資助和被資助關(guān)系，兩者之間互依共生，形成協(xié)作互助關(guān)系。

表2 加拿大文化遺產(chǎn)部2015—2016年度績(jī)效報(bào)告體育項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果［31］Table 2 Sport Program Performance of Canadian Heritage Departmental Performance Report，2015-2016

5 借鑒啟示

現(xiàn)代體育治理的有效運(yùn)行需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)各方面緊密協(xié)作，共同組成功能完備、運(yùn)行順暢的體育體系。無(wú)論是政府體育部門(mén)職能轉(zhuǎn)變，還是體育社會(huì)組織的功能設(shè)計(jì)，最終都應(yīng)服務(wù)于國(guó)家體育政策目標(biāo)。以“趨同進(jìn)化”為出發(fā)點(diǎn)，本部分從體育政策目標(biāo)設(shè)置、體育體系功能設(shè)計(jì)、政府與體育社會(huì)組織的關(guān)系平衡、政府體育服務(wù)購(gòu)買的制度設(shè)計(jì)4個(gè)方面討論加拿大體育治理對(duì)我國(guó)的借鑒啟示。

5.1 體育政策目標(biāo)設(shè)置

從政策層面明確大眾體育與競(jìng)技體育的增效關(guān)系（synergy）。主辦國(guó)運(yùn)動(dòng)員的出色表現(xiàn)歷來(lái)是成功舉辦奧運(yùn)會(huì)的題中之意。加拿大從20世紀(jì)70年代開(kāi)始3次主辦奧運(yùn)會(huì)。在此過(guò)程中，競(jìng)技體育逐步成為該國(guó)體育政策重心。20世紀(jì)60年代以來(lái)，加聯(lián)邦政府在競(jìng)技體育領(lǐng)域投入大量體育公共財(cái)政資金，體育政策的競(jìng)技傾向遭到廣泛的輿論批評(píng)［23］。21世紀(jì)初提出的《加拿大終身運(yùn)動(dòng)—長(zhǎng)期運(yùn)動(dòng)員發(fā)展模型》（CS4L-LTAD模型），從理論和實(shí)施層面闡明了全民健身和競(jìng)技體育的內(nèi)在聯(lián)系，逐步成為國(guó)家體育戰(zhàn)略的基調(diào)。CS4L-LTAD模型既是《加拿大體育政策》的指導(dǎo)思想，也是終身體育愛(ài)好者和運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)的實(shí)施工具［34］。該模型將個(gè)體從幼兒至老年的大眾和競(jìng)技體育參與分為7個(gè)階段，分別為：1）積極開(kāi)始（Active Start）；2）有趣基礎(chǔ)（FUNdamental）；3）學(xué)習(xí)訓(xùn)練（Learn to Train）；4）以訓(xùn)練為目標(biāo)的訓(xùn)練（Train to Train）；5）以比賽為目標(biāo)的訓(xùn)練（Train to Competition）；6）以成績(jī)?yōu)槟繕?biāo)的訓(xùn)練（Train to Win）；7）積極生活方式（Active for Life）。CS4L-LTAD模型的前3個(gè)階段旨在發(fā)展個(gè)體的身體素養(yǎng)（physical literacy），服務(wù)于全民健身；之后的3個(gè)階段旨在培養(yǎng)競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員；最后1個(gè)階段旨在推動(dòng)全民終身參與身體活動(dòng)（lifelong physical activities）。在政策層面，《加拿大體育政策（2012—2022）》全面采納CS4L-LTAD模型的理論框架，以該模型第1、2階段的特征與規(guī)律為依據(jù)，制定體育入門(mén)（introduction to sport）領(lǐng)域的政策目標(biāo)與措施；以第2、3、4、7階段的特征與規(guī)律為依據(jù)，制定休閑體育（recreational sport）領(lǐng)域的政策目標(biāo)與措施；以第4、5、6階段的特征與規(guī)律為依據(jù)，制定競(jìng)賽型體育（competitive sport）領(lǐng)域的政策目標(biāo)與措施；以第5、6階段的特征與規(guī)律為依據(jù)，制定高水平競(jìng)技體育（high performance sport）領(lǐng)域的政策目標(biāo)與措施［48］。在實(shí)施層面，SFAF將CS4L-LTAD作為NSOs獲得資助資格的條件、為NSOs實(shí)施CS4L-LTAD提供預(yù)算、同時(shí)也將CS4L-LTAD在運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目普及提高中的應(yīng)用情況作為NSOs的問(wèn)責(zé)指標(biāo)［45］。事實(shí)上，英國(guó)等西方國(guó)家已經(jīng)根據(jù)CS4L-LTAD的基本思想設(shè)計(jì)運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)體系［12］，國(guó)際教練員教育理事會(huì)（International Council for Coaching Excellence，ICCE） 將CS4L-LTAD列為可持續(xù)運(yùn)動(dòng)員培養(yǎng)模式予以推廣［38］。

有學(xué)者指出，我國(guó)以金牌為目標(biāo)的競(jìng)技體育“舉國(guó)體制”在合理性與正當(dāng)性（legitimacy）上受到質(zhì)疑［20］。從近年來(lái)的體育政策規(guī)劃看，針對(duì)全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、體育改革的部署較多，針對(duì)競(jìng)技體育的部署較少。國(guó)家規(guī)劃對(duì)全民健身、體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)注體現(xiàn)了由“體育大國(guó)”向“體育強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)的國(guó)家意志，但這并不代表削弱競(jìng)技體育在構(gòu)建“體育強(qiáng)國(guó)”中的重要地位。近年來(lái)，政府針對(duì)競(jìng)技體育面臨的問(wèn)題采取了系列措施。如，針對(duì)競(jìng)技體育人才培養(yǎng)中的問(wèn)題，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)運(yùn)動(dòng)員文化教育和運(yùn)動(dòng)員保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。如，針對(duì)金牌至上政績(jī)觀的巡視整改，全運(yùn)會(huì)取消金牌、獎(jiǎng)牌和總分排名［26］。這些措施旨在優(yōu)化競(jìng)技體育的發(fā)展方式，為競(jìng)技體育健康發(fā)展保駕護(hù)航。從現(xiàn)代體育發(fā)展規(guī)律來(lái)看，競(jìng)技體育人才培養(yǎng)、全民健身參與人群、體育消費(fèi)這3個(gè)領(lǐng)域密切相關(guān)，無(wú)一不是“體育強(qiáng)國(guó)”的重要組成。以競(jìng)技體育人才培養(yǎng)的“金字塔模型”為例，“塔基”青少年參與群體的培養(yǎng)服務(wù)于全民健身身體素養(yǎng)和運(yùn)動(dòng)技能的普及，“塔尖”培養(yǎng)的高水平競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員是體育競(jìng)賽表演業(yè)的核心資源。劉延?xùn)|同志在體育工作座談會(huì)上要求“以備戰(zhàn)奧運(yùn)會(huì)、籌辦好2022年北京冬奧會(huì)為抓手，大力弘揚(yáng)中華體育精神，實(shí)現(xiàn)競(jìng)技體育新突破”［18］。在新形勢(shì)下，我國(guó)“競(jìng)技體育新突破”的實(shí)現(xiàn)必然是競(jìng)技體育、全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化的協(xié)同發(fā)展。相應(yīng)，如何通過(guò)體育改革、體育社會(huì)組織與政府、事業(yè)單位脫鉤，統(tǒng)籌謀劃，厘清我國(guó)體育政策目標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系和增效關(guān)系（synergy）成為我國(guó)體育治理現(xiàn)代化的重要理論問(wèn)題?！都幽么蠼K身運(yùn)動(dòng)—長(zhǎng)期運(yùn)動(dòng)員發(fā)展模型》的體育政策實(shí)踐為我們提供了有益的啟示。

5.2 體育體系功能設(shè)計(jì)

建議統(tǒng)籌體育體系的功能設(shè)計(jì)。社會(huì)組織承接政府服務(wù)的能力決定政府是否能夠通過(guò)購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)［28］。從加拿大體育體系的構(gòu)成來(lái)看，NSO、MSO和CSC 3大類別的體育社會(huì)組織構(gòu)成該國(guó)體育發(fā)展體系的主體。然而，即便是在加拿大這樣的西方國(guó)家，并不是所有的體育社會(huì)組織都是自下而上自發(fā)形成，若干關(guān)鍵性體育社會(huì)組織仍然由政府主導(dǎo)成立，為體育體系健康、有序、高效發(fā)展提供保障，如，加拿大教練員協(xié)會(huì)，加拿大體育糾紛解決中心、加拿大運(yùn)動(dòng)道德中心［43，58］。我國(guó)正處在政府轉(zhuǎn)變職能、行業(yè)商業(yè)協(xié)會(huì)“脫鉤”的進(jìn)程之中。從目前的政策走向來(lái)看，今后大部分全國(guó)性體育社會(huì)組織將通過(guò)“政社分離”、“事社分離”實(shí)現(xiàn)實(shí)體化。如中國(guó)奧委會(huì)、中華全國(guó)體育總會(huì)與國(guó)家體育總局脫鉤，國(guó)家單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心脫鉤。在此過(guò)程中，政府決策部門(mén)不僅需要妥善安排脫鉤后體育社會(huì)組織的人、財(cái)、物，更需要從“治理”的高度進(jìn)行體育體系的總體功能設(shè)計(jì)。

如雖然國(guó)家體育總局22家運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心之外的20家直屬單位承擔(dān)了類似于加拿大MSO、CSC的功能，涉及體育社會(huì)指導(dǎo)、反興奮劑、訓(xùn)練基地、運(yùn)動(dòng)醫(yī)學(xué)、體育科學(xué)、體育文化、體育信息、對(duì)外體育交流、體育器材裝備、人力資源、財(cái)務(wù)審計(jì)等體育及支持性服務(wù)［6］，卻沒(méi)有類似于加拿大教練員協(xié)會(huì)、體育糾紛解決中心這類與單項(xiàng)協(xié)會(huì)對(duì)接，為教練員培養(yǎng)、教練員運(yùn)動(dòng)員權(quán)益申訴提供直接服務(wù)的綜合性組織。事實(shí)上，隨著體育發(fā)展的社會(huì)化，我國(guó)體制外從事青少年體育培訓(xùn)的專職教練員、草根體育教練員日趨增多，這部分體育工作者無(wú)法參加體制內(nèi)的教練員職稱評(píng)定，他們的工作內(nèi)容與社會(huì)體育指導(dǎo)員又存在很大差異。通過(guò)與各個(gè)單項(xiàng)協(xié)會(huì)合作，加拿大教練員協(xié)會(huì)的《國(guó)家教練員認(rèn)證計(jì)劃》（National Coaching Certification Program，NCCP）涵蓋了66個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、從業(yè)余社區(qū)教練至專職競(jìng)技教練的教育、培訓(xùn)與等級(jí)認(rèn)證［29］。從發(fā)展的角度來(lái)看，亟需在我國(guó)體育體系中增加類似于NCCP這樣的功能。政府職能轉(zhuǎn)變、體育改革為科學(xué)設(shè)計(jì)我國(guó)體育體系提供契機(jī)，建議根據(jù)有分、有合、有減、有增的原則，優(yōu)化我國(guó)體育體系的功能構(gòu)成，為政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)體育政策目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

5.3 政府與體育社會(huì)組織互依關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡

努力實(shí)現(xiàn)政府與體育社會(huì)組織互依關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。從資源依賴?yán)碚摰囊暯莵?lái)看，政府與體育社會(huì)組織因?yàn)橘Y源相互依賴形成合作關(guān)系，體育社會(huì)組織依靠政府部門(mén)獲得“形式合法性、資金、場(chǎng)地”，政府部門(mén)依賴體育社會(huì)組織獲得“實(shí)質(zhì)合法性、社會(huì)動(dòng)員能力、技術(shù)能力、服務(wù)供給能力”。理想狀態(tài)下，政府和體育社會(huì)組織平等合作，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的有效供給［3］。在我國(guó)，政府處于主導(dǎo)或引導(dǎo)的強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展受到政府/政策的多重制約，處于弱勢(shì)地位，兩者形成權(quán)力失衡下的依賴關(guān)系［21］。從我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的系列政策來(lái)看，國(guó)家注重社會(huì)組織能力培育，為此出臺(tái)專項(xiàng)政策?！蛾P(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》將堅(jiān)持深化改革、注重能力建設(shè)、堅(jiān)持公開(kāi)擇優(yōu)、注重分類指導(dǎo)列為社會(huì)組織培育發(fā)展的基本原則［13］。然而，從加拿大以及其他地區(qū)的案例來(lái)看，雖然政府與社會(huì)組織的合作方式、監(jiān)管力度、社會(huì)組織的培育可以通過(guò)政策選擇、資源投入予以推動(dòng)，但兩者形成平等合作關(guān)系需要長(zhǎng)期的實(shí)踐和努力。

加拿大政府于20世紀(jì)70年代初在渥太華建立國(guó)家運(yùn)動(dòng)休閑中心，為全國(guó)性體育組織提供免費(fèi)辦公場(chǎng)所和行政支持服務(wù)。1971年共有33家體育組織在國(guó)家運(yùn)動(dòng)休閑中心辦公，1979年增加至57家。政府的介入與培育產(chǎn)生了積極作用，在短時(shí)間內(nèi)提升了加拿大體育社會(huì)組織的專業(yè)化管理能力，實(shí)現(xiàn)了體育社會(huì)組織由“廚房餐桌志愿者業(yè)余管理”向“專職人員專業(yè)管理”的轉(zhuǎn)變。然而，政府的介入也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，撼動(dòng)了加拿大體育社會(huì)組織的志愿自治傳統(tǒng)［59］。加拿大學(xué)者20世紀(jì)90年代的研究顯示，加政府通過(guò)“購(gòu)買服務(wù)的方式”介入體育事務(wù)形成多重負(fù)面影響：1）構(gòu)成對(duì)NSOs民主決策的直接干涉，加聯(lián)邦政府對(duì)NSOs的資助附帶要求達(dá)到的預(yù)期結(jié)果，實(shí)質(zhì)是直接插手NSOs的內(nèi)部治理；2）激化了NSOs的內(nèi)部矛盾。在加聯(lián)邦政府的扶植和培育下，大量專職人員加入原本志愿者主導(dǎo)的NSOs。NSOs組織內(nèi)部形成分化。擁護(hù)加拿大體育局的NSO專職人員傾向于集權(quán)的決策程序，代表NSO下屬區(qū)域會(huì)員組織的志愿者管理人員要求地方擁有更多話語(yǔ)權(quán)；3）大量NSOs在資金來(lái)源上對(duì)加聯(lián)邦政府形成高度依賴［44］。

加拿大部分國(guó)家單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)對(duì)政府資助高度依賴的趨勢(shì)至今仍然存在，這在市場(chǎng)化基礎(chǔ)薄弱的項(xiàng)目中尤為明顯，其中不乏奧運(yùn)金牌大項(xiàng)（表3）。即便是在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，體育社會(huì)組織與政府之間同樣存在資源的不對(duì)稱，項(xiàng)目市場(chǎng)化程度低的體育社會(huì)組織（如表3中的賽艇）嚴(yán)重依賴政府資助，政府財(cái)政投入成為這類項(xiàng)目競(jìng)技人才培養(yǎng)的生命線。

綜上，政府和體育社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建，將是一個(gè)長(zhǎng)期的探索過(guò)程。其一，即便是在西方國(guó)家，也存在政府和體育社會(huì)組織雙方資源和能力的不對(duì)稱，關(guān)系的不平等。其二，政府在購(gòu)買體育服務(wù)的初始階段，投入資源培育體育社會(huì)組織，通過(guò)制度建設(shè)引導(dǎo)內(nèi)部治理的規(guī)范化，是提升體育社會(huì)組織服務(wù)能力、更好承擔(dān)政府購(gòu)買體育服務(wù)項(xiàng)目、保證體育財(cái)政投入績(jī)效產(chǎn)出的必然選擇。其三，即便是西方獨(dú)立自治的體育社會(huì)組織，一些市場(chǎng)化程度低的國(guó)家單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，也需要持續(xù)依賴政府財(cái)政資助實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的競(jìng)技體育目標(biāo)。上述發(fā)現(xiàn)為當(dāng)前我國(guó)的體育改革提供鏡鑒。首先，體育改革中，政府在“扶上馬送一程”的同時(shí)，要避免直接介入體育社會(huì)組織管理。其次，應(yīng)通盤(pán)考慮運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的特點(diǎn)，實(shí)施項(xiàng)目分類改革，既不能夠政府一管到底，也不宜把項(xiàng)目的發(fā)展全盤(pán)推向市場(chǎng)和社會(huì)，而是以我國(guó)的體育政策目標(biāo)為基本依據(jù)，根據(jù)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目特點(diǎn)，通過(guò)“政府購(gòu)買體育服務(wù)”有的放矢地配置體育財(cái)政資源，穩(wěn)步推進(jìn)“體育強(qiáng)國(guó)”的建設(shè)。這需要決策者的智慧和判斷，審時(shí)度勢(shì)，把握方向，根據(jù)我國(guó)體育體系的發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)癥下藥，逐步建立政府與體育社會(huì)組織互依并且互益的動(dòng)態(tài)平衡。

表3 2009—2010年度加拿大6家NSO的收入來(lái)源［45］Table 3 2009-2010 Revenue Sources of Six Canadian NSOs

5.4 政府購(gòu)買體育服務(wù)的制度設(shè)計(jì)

政府購(gòu)買公共服務(wù)屬于財(cái)政性資金轉(zhuǎn)移支付方式。目前，我國(guó)政府主要通過(guò)合同外包制、直接資助制、項(xiàng)目申請(qǐng)制的方式購(gòu)買公共體育服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容集中在全民健身領(lǐng)域，服務(wù)承接對(duì)象不固定，以項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)為主［2］。與此不同，加拿大的《體育資助與問(wèn)責(zé)框架》（SFAF）實(shí)質(zhì)是政府打包定向購(gòu)買體育服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容涵蓋項(xiàng)目人口普及、高水平競(jìng)技體育人才培養(yǎng)。承接SFAF服務(wù)的體育社會(huì)組織數(shù)量相對(duì)較小，組織結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，購(gòu)買項(xiàng)目呈現(xiàn)長(zhǎng)期性特征。雖然，培養(yǎng)高水平競(jìng)技體育人才尚未成為我國(guó)政府購(gòu)買體育服務(wù)的主要內(nèi)容，北京市體育局與北京市冰球協(xié)會(huì)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式組建北京市男子冰球隊(duì)［25］，與加拿大SFAF框架下政府與體育社會(huì)組織的合作模式已經(jīng)非常相近?？梢灶A(yù)見(jiàn)，SFAF尤其將為從事業(yè)單位脫鉤后我國(guó)國(guó)家單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與政府體育部門(mén)關(guān)系的構(gòu)建帶來(lái)寶貴的借鑒。

首先，需要明確SFAF屬于操作層面的實(shí)施工具，體育政策目標(biāo)的合理設(shè)定、功能完備的體育體系、具備政府購(gòu)買體育服務(wù)項(xiàng)目承接能力的體育社會(huì)組織、政府與體育社會(huì)組織形成健康互益的合作關(guān)系是SFAF有效實(shí)施的前提條件。如果沒(méi)有這些前提條件做保障，SFAF這類體育服務(wù)財(cái)政績(jī)效管理工具很可能流于形式，除了加大政府部門(mén)的管理成本外，難有實(shí)質(zhì)效果。

其次，從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，SFAF的4個(gè)步驟環(huán)環(huán)相扣，層層推動(dòng)體育社會(huì)組織服務(wù)于國(guó)家政策目標(biāo)。在資質(zhì)評(píng)估階段，SFAF僅選擇能夠貫徹實(shí)施國(guó)家體育及相關(guān)政策的優(yōu)質(zhì)體育社會(huì)組織作為合作對(duì)象；在量化評(píng)分階段，SFAF根據(jù)體育社會(huì)組織過(guò)往業(yè)績(jī)，也就是對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家體育政策目標(biāo)的已有貢獻(xiàn)及可能做出的貢獻(xiàn)，決定資助額度；在預(yù)算資助審批階段，SFAF要求體育社會(huì)組織將資助經(jīng)費(fèi)用于與資助項(xiàng)目目標(biāo)與產(chǎn)出直接相關(guān)的活動(dòng)；在績(jī)效問(wèn)責(zé)階段，SFAF根據(jù)效果和產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)體育社會(huì)組織做出評(píng)價(jià)。SFAF制度的政策邏輯體現(xiàn)了加拿大體育局在與體育社會(huì)組織協(xié)同治理的過(guò)程中，以?shī)W運(yùn)會(huì)為周期，以績(jī)效指標(biāo)和財(cái)政投入為抓手，“指揮”體育社會(huì)組織服務(wù)于國(guó)家體育政策的工作思路。

第三，SFAF的實(shí)施涉及體育、財(cái)政、績(jī)效管理等多個(gè)方面，對(duì)職能部門(mén)的執(zhí)行能力提出了較高的要求。我國(guó)由國(guó)家體育總局青少司負(fù)責(zé)、以?shī)W運(yùn)會(huì)為周期的《國(guó)家高水平后備人才基地認(rèn)定》的制度設(shè)計(jì)與SFAF存在一定的相似之處。然而，《后備人才基地認(rèn)定》僅涉及SFAF第1、第2步驟的內(nèi)容，完成認(rèn)定后，在下一個(gè)奧運(yùn)會(huì)周期向被認(rèn)定為“基地”的體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校及訓(xùn)練單位投入定量的資金，不涉及常規(guī)性的年度財(cái)務(wù)管理工作［5］。雖然SFAF的資質(zhì)評(píng)估、量化評(píng)分同樣屬于4年1次的階段性工作，其資助預(yù)算的審核與管理、績(jī)效跟蹤與考核屬于年度常態(tài)化工作，需要職能部門(mén)投入大量的資源實(shí)施完成?？梢灶A(yù)見(jiàn)，如果采用類似于加拿大體育局SFAF這樣的體育財(cái)政績(jī)效管理模式，隨著與體育社會(huì)組織資助關(guān)系的建立，我國(guó)政府體育部門(mén)將需要建立專門(mén)的財(cái)政績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，以項(xiàng)目管理的模式跟進(jìn)體育社會(huì)組織的資金預(yù)算與使用，搜集整理項(xiàng)目實(shí)施信息，組織事前、事中、事后的績(jī)效評(píng)估，評(píng)價(jià)資助項(xiàng)目的總體實(shí)施效果。因此，我國(guó)政府體育部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變，不僅意味著放權(quán)，也需要調(diào)整、增加用于管理“政府購(gòu)買體育服務(wù)”的相關(guān)職能。雖然我國(guó)財(cái)政部門(mén)制定了財(cái)政績(jī)效管理辦法，設(shè)有專門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，但從加拿大的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由體育部門(mén)主導(dǎo)，與財(cái)政部門(mén)共同制定符合體育規(guī)律、與體育政策目標(biāo)密切結(jié)合的專項(xiàng)體育財(cái)政使用及績(jī)效管理辦法將更有利于政策的實(shí)施。

6 后續(xù)研究

現(xiàn)代化體育治理體系的構(gòu)建、國(guó)家體育政策的貫徹實(shí)施，需要各級(jí)政府體育部門(mén)、體育社會(huì)組織、市場(chǎng)營(yíng)利實(shí)體的共同協(xié)作。本研究?jī)H就加拿大體育體系中聯(lián)邦政府體育部門(mén)與全國(guó)性體育組織功能關(guān)系進(jìn)行借鑒研究，建議后續(xù)借鑒研究剖析西方國(guó)家聯(lián)邦（中央）政府與地方政府在體育治理中的分工協(xié)作，如加聯(lián)邦與省/地區(qū)政府通過(guò)體育分?jǐn)倕f(xié)議，推動(dòng)大眾競(jìng)技體育發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制［9，14］；其次，加拿大等西方國(guó)家的地方體育組織、運(yùn)動(dòng)俱樂(lè)部不僅是全國(guó)性體育組織的會(huì)員單位，也是提供大眾體育參與服務(wù)、發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)后備體育人才的主體，建議后續(xù)研究深入分析西方地方政府體育部門(mén)與同級(jí)體育組織的功能關(guān)系；最后，市場(chǎng)是體育體系的重要組成部分，建議后續(xù)借鑒研究關(guān)注西方市場(chǎng)營(yíng)利實(shí)體在大眾體育參與、競(jìng)技人才培養(yǎng)中承擔(dān)的角色，與政府、體育組織協(xié)作關(guān)系的構(gòu)建。

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Canadian Government’s Practice of Service Purchase from Sport Organizations—Policy Learning for China under the Perspective of “Convergent Evolution”

This study examines the functions of Canadian government and sport organizations，and the mechanism that Canadian government applied to purchase sport services in order to provide policy learning for China amid its sport governance modernization and the development of a new collaborative partnership between government and sport organizations. Literature and document review，logical analysis were conducted. It was found that under the principle of collaborative governance，mass sport participation and sport excellence were the core objectives of Canadian Sport Policy. The Constitution，sport law，and national sport policy prescribe the role of government in sport as well as responsibilities and collaborations between sectors in sport governance. As the governmental agency in charge of sport，Sport Canada collaborates with National Sport Organizations，National Multisport Service Organizations，and Canadian Sport Centres in the form of “government purchase sport services” via its Sport Support Program （SSP）. Sport Funding and Accountability Framework （SFAF） serves as the operational mechanism for Sport Canada to allocating funds and managing SSP’s performance. Under the guidance of Canada’s sport and social policies，SFAF constitutes four stages，respectively，eligibility，assessment，funding，and accountability. Sport organizations funded by SSP were held accountable to Sport Canada，and consequently，the outputs of SSP formed the key indicators measuring Sport Canada’s annual performance. The study discussed policy learning implications in terms of setting sport policy objectives，designing sport system functions，balancing a dynamic relationship between government and sport organizations，and developing mechanisms for “government purchase sport services”.

sport governance；sport policy；functions of government in sport；sport organization；performance management

1002-9826（2017）04-0003-11

10. 16470/j. csst. 201704001

G80-05

A

2017-02-28；

2017-05-24

北京市社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（14SHC031）；國(guó)家體育總局體育哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2048SS14079）；北京市屬高等學(xué)校青年拔尖人才培育計(jì)劃（#CIT&TCD201404170）。

邢曉燕，女，副教授，博士， 研究方向?yàn)轶w育消費(fèi)者行為與文化、國(guó)際體育政策與發(fā)展。

首都體育學(xué)院，北京，100191 Capital University of Physical Education and Sports，Beijing，100191，China.