行政復(fù)議中改變與撤銷的適用

張兆暉

摘 要：在行政復(fù)議期間，被申請人主動撤銷原具體行政行為，但申請人拒絕撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終止行政復(fù)議程序還是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理，在理論和實(shí)踐中仍然存在爭議。筆者結(jié)合法理學(xué)關(guān)于法律解釋方法對該問題進(jìn)行闡述，得出被申請人主動撤銷原具體行政行為的情形符合《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十九條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)繼續(xù)對原具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，并作出行政復(fù)議決定。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；法律解釋；撤銷；改變

行政復(fù)議過程中，被申請人自行撤銷原具體行政行為后，申請人堅(jiān)持不撤回行政復(fù)議申請的情況比較少見。對此種情況，《行政復(fù)議法》沒有明確規(guī)定，但《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定：“行政復(fù)議期間被申請人改變原具體行政行為的，不影響行政復(fù)議案件的審理。但是，申請人依法撤回行政復(fù)議申請的除外?！?此類情形能否適用該條的規(guī)定，“撤銷”是否為“改變”的情形，也存在很多爭議和分歧。筆者認(rèn)為，“撤銷”是否是“改變”的一種情形，二者有無關(guān)聯(lián)關(guān)系，是此類案件能否正確處理的關(guān)鍵所在。筆者將結(jié)合法理學(xué)中法律解釋的方法和位階理論對此予以論證和闡述。

根據(jù)法理學(xué)的相關(guān)理論，法律解釋的方法是法律人在進(jìn)行法律解釋時所必須遵循的特定法律共同體所公認(rèn)的規(guī)則和原則。對于法律解釋的方法，大陸法系和英美法系雖然在概括和表述上有所不同，但大致可以被歸納為：文義解釋、立法者的目的解釋、歷史解釋、比較解釋、體系解釋、客觀目的解釋等幾種方法。但無論運(yùn)用何種方法進(jìn)行法律解釋，都應(yīng)該把握符合立法原意和法律規(guī)范的基本精神、解釋結(jié)果不能損害和破壞法律體系的完整性及統(tǒng)一性這兩個基本原則。

一、文義解釋

文義解釋，顧名思義，是指按照日常的、一般的或法律的語言使用方式清晰地描述制定法的某個條款的內(nèi)容，其在現(xiàn)代法律方法中處于基礎(chǔ)地位?！案淖冊唧w行政行為”中的“改變”一詞在新華詞典中的釋義為“①事物發(fā)生顯著的差別：山區(qū)面貌大有～ㄧ隨著政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的～，人和人的關(guān)系也～了。 ②改換；更動：～樣式ㄧ～口氣 ㄧ～計(jì)劃ㄧ～戰(zhàn)略”。從釋義上可以看出，改變可以是“部分”的變動，也可以是“全部”的變動，“部分改變”即可以包括事實(shí)認(rèn)定、處理結(jié)果、適用法律、行政程序等內(nèi)容的變化，“全部改變”即是指 “從有到無、從無到有”的變化，因此，“撤銷”包含在“改變”之中與借助文義解釋得出的結(jié)果并不沖突。

二、體系解釋

體系解釋，是指將被解釋的法律條文放在整部法律中乃至這個法律體系中，聯(lián)系此法條與其他法條的相互關(guān)系來解釋法律。雖然在我國的法律體系中，與行政復(fù)議相關(guān)的法律法規(guī)相對較少，但從《行政復(fù)議法》第二十八條第三項(xiàng)：“（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法……”之規(guī)定，可以看出，若行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原具體行政行為在事實(shí)認(rèn)定、處理結(jié)果、適用法律、行政程序等內(nèi)容上存在問題，那么作為上級機(jī)關(guān)可以“變更”而非“改變”該具體行政行為?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第四十七條：“具體行政行為有下列情形之一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更：……”也作出了類似的規(guī)定，同樣采用的是“變更”這一法律術(shù)語。結(jié)合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十九條中規(guī)定的“改變”，則可以得出這樣的結(jié)論，在《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》這個行政復(fù)議法律體系中，已經(jīng)明確了“變更≠改變”。同時《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十二條中對行政復(fù)議終止的幾種情形也作出明確的規(guī)定，而本文所論述的情形不包括在應(yīng)當(dāng)終止的幾種情形中，若復(fù)議機(jī)關(guān)終止審查則有悖于法律規(guī)定。

三、立法者的目的解釋

所謂立法者目的解釋，就是指根據(jù)參與立法的人的意志或立法資料揭示某個法律規(guī)定的含義，或者說將對某個法律規(guī)定的解釋建立在參與立法的人的意志或立法資料的基礎(chǔ)之上的解釋方法。就《行政復(fù)議法》而言，其立法目的有三：一是防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；二是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；三是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。被申請人自行撤銷原具體行政行為的行為，主動響應(yīng)了行政復(fù)議法“糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”的立法目的，但另兩個立法目的尚未得到充分實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

（一）申請人的救濟(jì)權(quán)未得到充分保障

一方面，行政復(fù)議是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，其本質(zhì)是一種救濟(jì)制度。在申請人堅(jiān)持不撤回復(fù)議請求的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)繼續(xù)審查原具體行政行為是對申請人救濟(jì)權(quán)的保障。另一方面，被申請人主動撤銷原具體行政行為后，原具體行政行為就不復(fù)存在或自始無效。但是，原具體行政行為可能已經(jīng)產(chǎn)生了一定的后果，甚至對申請人造成了一定的損失，該后果和損失并不會隨著具體行政行為本身的撤銷而消失。在這種情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果因“行政復(fù)議審查基礎(chǔ)已不存在”為由終止行政復(fù)議，則完全悖離了行政復(fù)議法保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的立法目的。所以復(fù)議機(jī)關(guān)對被撤銷的具體行政行為繼續(xù)進(jìn)行審查，既是對申請人行政復(fù)議權(quán)利的保護(hù)和尊重，又是消除社會不良影響，恢復(fù)社會正常秩序的必要途徑。

（二）行政機(jī)關(guān)依法行政未得到切實(shí)落實(shí)

行政復(fù)議作為一種保障與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在“依法行政”上。一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過對其下級行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為實(shí)施審查，糾正其違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的作用。另一方面，行政復(fù)議本身也是一種具體行政行為，也需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。在此背景下，復(fù)議機(jī)關(guān)對已撤銷的行政行為繼續(xù)審查并作出決定不僅是其依法履行職責(zé)的具體表現(xiàn)，更是徹底解決行政爭議，實(shí)現(xiàn)其“案結(jié)事了，定分止?fàn)帯钡哪康摹?/p>

綜上，筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定的“改變原具體行政行為”應(yīng)包括撤銷原具體行政行為。如果被申請人在行政復(fù)議期間撤銷了原具體行政行為，而申請人不主動撤回行政復(fù)議申請，則行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)其規(guī)定繼續(xù)對原具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，并作出行政復(fù)議決定。

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