供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域下旅游行政管理研究

摘要：旅游業(yè)就是一個與中國居民需求升級高度契合的產(chǎn)業(yè)。近年來，越來越多的人力、物力、財力等生產(chǎn)要素涌入旅游業(yè)，旅游業(yè)有限的靈活性和適應(yīng)性往往并不能夠充分消耗過多資源，旅游產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量滯后于旅游業(yè)的快速發(fā)展，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢在必行?；趯┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革動因的闡述，厘清供給側(cè)改革與旅游行政管理的關(guān)系，分析其所面臨的矛盾與問題，進(jìn)而提出我國旅游行政管理改革的方向與對策。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；旅游；行政管理；對策建議

中圖分類號：F590 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-00-02

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的動因

眾所周知，2003年后，中國國有企業(yè)生產(chǎn)力變革趨于遲滯，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦石、有色金屬等八大行業(yè)“僵尸”虧損面已經(jīng)高達(dá)80%，產(chǎn)業(yè)利潤大幅下降，產(chǎn)能過剩極其嚴(yán)重[1]。中國供需關(guān)系正面臨著不容忽視的結(jié)構(gòu)性失衡，“供需錯位”已成為牽制中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的桎梏和障礙：一方面，過剩的產(chǎn)能阻擋和制約著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；另一方面，供給側(cè)效率低下，不能使需求得以合意和滿足。此外，加之供需兩側(cè)嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致中國必須從生產(chǎn)、供給一側(cè)著手，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，為真正激發(fā)內(nèi)需，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力開拓新的途徑。

供給和需求，是一個經(jīng)濟(jì)體的兩個側(cè)面。以前，國家消費動力不足，一提經(jīng)濟(jì)增長便一味地強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大需求、刺激消費。如今，隨著中國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人均可支配收入大幅攀升，旅游消費需求多元化趨勢日漸顯著，昔日的供給產(chǎn)品早已無法滿足消費者不斷升級的需求[2]。因此，國家適時提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，旨在從供給的角度解決產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)等問題，注重的是從生產(chǎn)供給一側(cè)來改善中國經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量。歸根究柢，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要通過為社會大眾提供更為優(yōu)良的產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長。比如，近年來在世界各地中國人“購物血拼”的現(xiàn)象早已屢見不鮮，無論是日用百貨還是高檔奢侈品，在國內(nèi)市場需求下降的同時國外同類產(chǎn)品卻備受追捧，頻頻遭遇出境游客哄搶。究其本質(zhì)，即是由于國人的部分需求缺乏相應(yīng)的國內(nèi)供給，自然國外的供給順勢填補這種需求。所以說，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢在必行。

二、供給側(cè)改革與旅游行政管理的關(guān)系

毋庸置疑，旅游業(yè)就是一個與中國居民需求升級高度契合的產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，我國正逐步進(jìn)入大眾旅游時代，2016年中國接待國內(nèi)外旅游人數(shù)達(dá)到44.4億人次，旅游總收入4.69萬億元，同比增長13.6%；旅游業(yè)直接、間接就業(yè)人數(shù)占到總就業(yè)人數(shù)的10%[3]。旅游成為人們?nèi)粘Ｉ畈豢苫蛉钡闹匾M成部分，旅游需求日益旺盛，旅游業(yè)也實現(xiàn)了持續(xù)發(fā)展，成為當(dāng)之無愧的“朝陽產(chǎn)業(yè)”。近年來，越來越多的人力、物力、財力等生產(chǎn)要素涌入旅游業(yè)，旅游業(yè)有限的靈活性和適應(yīng)性往往并不能夠充分消耗過多資源，第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性緊缺和不足，盲目的資源轉(zhuǎn)移造成生產(chǎn)要素的使用效率持續(xù)走低，制約著旅游行業(yè)的發(fā)展前景。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已然成為培育新動能、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、主動適應(yīng)新常態(tài)的有利抓手和創(chuàng)新驅(qū)動，旅游業(yè)更是成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要陣地，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中占有舉足輕重的地位，是中國經(jīng)濟(jì)供給側(cè)需要加強(qiáng)的重要內(nèi)容。

在旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，誠然市場在資源配置中起決定性作用，但是由于旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有所不同，政府在相當(dāng)長一段時期扮演著更為重要的角色，政府主導(dǎo)已經(jīng)成為推動中國旅游業(yè)快速發(fā)展的重要經(jīng)驗。無疑在日后旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，政府主導(dǎo)仍將持續(xù)存在。政府與市場的關(guān)系還需進(jìn)一步梳理，“管辦不分”的情況仍舊揮之不去，市場功能沒有能夠很好的發(fā)揮，政府的效用也沒有得到充分的施展。因此，在旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，一個至關(guān)重要的內(nèi)容就是，旅游行政管理體制的改革，抓緊建立一個現(xiàn)實和長遠(yuǎn)的旅游行政管理體制，更好地實現(xiàn)“有效市場”和“有為政府”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。

三、旅游行政管理面臨的矛盾與問題

（一）手段薄弱，管理不足

在過去我國旅游業(yè)的發(fā)展歷程中，紛繁復(fù)雜的行業(yè)問題時有發(fā)生，但是由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失和規(guī)章制度的不足，導(dǎo)致旅游行政管理部門在面對種種不法現(xiàn)象和不良行為時顯得茫然無助、束手無策[4]。比如，在許多旅游景區(qū)被媒體頻繁曝光的宰客、黑導(dǎo)、強(qiáng)制購物等市場亂象，旅游行政管理部門也想打擊整頓、有所作為，卻往往倍感困頓、力不從心。此外，面對大眾旅游、全域旅游時代的到來以及以云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的智慧旅游的興起，傳統(tǒng)旅游行政管理模式顯然與更趨多元化的時代要求不相適應(yīng)。比如，快速發(fā)展的在線旅游，由于不在傳統(tǒng)旅行社的管理范圍之內(nèi)，政府既不能對其中存在問題進(jìn)行管理和引導(dǎo)，也沒有相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會來進(jìn)行規(guī)范，想要形成依法治旅、依法促旅的法律政策體系，為深入推進(jìn)旅游行政管理提供法治依據(jù)和制度保障還有很長的路要走。

（二）職責(zé)交叉，管理混亂

職責(zé)不清和職責(zé)交叉是目前困擾我國旅游行政管理體制改革的另一障礙，多頭管理所造成的管理混亂無疑制約著手段的創(chuàng)新和改革的進(jìn)程。各旅游管理部門和行政機(jī)構(gòu)對于管理權(quán)限的劃分都明搶暗奪、趨之若鶩，卻往往在發(fā)生問題和出現(xiàn)舛錯的時候避而遠(yuǎn)之、互相推諉。比如，從2015年開始進(jìn)行為期三年的“旅游廁所革命”，旅游部門指導(dǎo)旅游廁所的建設(shè)和管理，規(guī)劃部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)職能又是管理公共衛(wèi)生服務(wù)。多方之間管理職能的交叉與沖突在一定程度上影響了廁所革命的進(jìn)展，降低了旅游行政管理機(jī)構(gòu)的影響力和公信度。此外，許多景區(qū)同時涉及部門與地方之間管理的沖突。按照現(xiàn)行的旅游行政管理體制，在同一個旅游目的地內(nèi)，旅游資源的規(guī)劃、開發(fā)與經(jīng)營除旅游部門之外還可能涉及建設(shè)部、文化部、環(huán)保部、水利部、國土資源部、地質(zhì)礦產(chǎn)部等多個行政主管部門[5]。管理主體的割裂與渙散也在某種程度上阻擾著多元主體的協(xié)同治理，破壞了旅游業(yè)發(fā)展的整體性，使得旅游景區(qū)的整體保護(hù)與利用面臨很大困難，制約著旅游景區(qū)的健康發(fā)展。

（三）職能分散，缺乏體系

從現(xiàn)有的旅游行政管理看，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象比較普遍，缺乏對旅游行政管理的整體考慮。比如，對游客反映強(qiáng)烈的旅游市場秩序問題，由于沒有從制度上理順管理關(guān)系，只是用運動式的辦法進(jìn)行治理整頓，其結(jié)果只能是治標(biāo)不治本。此外，由于法律手段的相對缺乏，從中央到地方推動旅游業(yè)發(fā)展，完善旅游管理，很大程度上是通過出臺相關(guān)政府的文件來進(jìn)行。這種推進(jìn)方式雖然比較靈活，也能體現(xiàn)特定時期旅游業(yè)發(fā)展的特點，但是也存在著規(guī)范力度不強(qiáng)等問題。特別是由于政府換屆等問題，使得推進(jìn)旅游行政管理的持續(xù)性不強(qiáng)。只有通過形成體系化、制度化的旅游行政管理格局，才能解決旅游管理層級不高，權(quán)威性不強(qiáng)等問題，從而更好地促進(jìn)旅游業(yè)這一綜合產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

四、旅游行政管理改革的方向與對策

（一）從分散管理到協(xié)同管理

當(dāng)前，政府面臨職能的全面轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型，旅游業(yè)的快速發(fā)展與公共服務(wù)供給不足等加速了社會管理方式的轉(zhuǎn)變，分散于多個部門和社會層面的管理加速向協(xié)同管理轉(zhuǎn)變。尤其是政府改革的不斷深化，管理體系與管理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，中介組織、企業(yè)、游客和社會公眾參與管理的積極性不斷高漲，旅游行業(yè)部門的管理嚴(yán)重滯后于旅游業(yè)覆蓋和融合多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，旅游亟需多部門齊抓共管。進(jìn)而，國家與社會展開普遍、廣泛、深度地交流與合作，形成“你中有我，我中有你”相互融合，共生、共存、共榮的合作格局，傳統(tǒng)的旅游專項整治與旅游業(yè)的融合發(fā)展現(xiàn)實及未來嚴(yán)重脫節(jié)，天然的需要政府市場充分發(fā)揮“兩只手”的協(xié)同作用。自20世紀(jì)90年代以來，“合作治理”的新治理理論在世界范圍內(nèi)迅速推廣和發(fā)展，該理論致力于把包含政府在內(nèi)的多個利益相關(guān)者集聚在一個公共輿論空間，公共和私人部門的界限變得模糊，通過協(xié)商達(dá)成共識形成決策，合作治理由政府等公共機(jī)構(gòu)發(fā)起，治理主體包括利益相關(guān)的公共和私人部門、利益無關(guān)者，治理目標(biāo)實現(xiàn)的根本基礎(chǔ)在于達(dá)成共識，采取共同決策[6]。

（二）從單一主體到多元合作

隨著旅游業(yè)管理的相關(guān)事宜日益龐大化和復(fù)雜化，旅游行政管理的主體也由傳統(tǒng)行政管理的單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，政府、中介組織、企業(yè)、游客和社會公眾等共同參與管理建構(gòu)了復(fù)雜開放的共同治理系統(tǒng)，多元主體之間以共同利益作為最終產(chǎn)出和價值追求，形成了“小政府、強(qiáng)政府、大社會”的共同管理模式。旅游行政管理順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的變革要求，積極主動適應(yīng)從政府為中心的管控向多元主體參與的合作管理轉(zhuǎn)變，政府的壟斷地位被徹底打破的同時建構(gòu)起了多元管理主體基于合作互動方式的合作管理模式。在旅游行政管理結(jié)構(gòu)中，政府包括國家和地方跨部門和層級的所有主體，中介組織主要包括民非性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體組織等，企業(yè)包括所有旅游及其相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性組織，游客包括域內(nèi)外參與旅游活動的所有人，社會公眾包括具有社會屬性的所有個體或群體的人。這些多元主體之間相互獨立，他們共同構(gòu)成了委托——代理關(guān)系、合作關(guān)系，亦或兼具競爭與合作的博弈關(guān)系。

（三）從應(yīng)急管控到常態(tài)有序

歌德在《致卡羅琳·馮·赫爾德》中指出“人之所以愛旅行，不是為了抵達(dá)目的地，而是為了享受旅途中的種種樂趣”。但在現(xiàn)實中，人在旅途常會變成人在囧途，除了旅途勞頓、更因其遭遇強(qiáng)制購物、動輒被“宰”卻投訴無門甚至推諉塞責(zé)等令人沮喪，傳統(tǒng)的滅火式管控已無法確立起長效機(jī)制來保障旅游業(yè)有序科學(xué)發(fā)展。比如，海南省三亞市與其他旅游目的地一樣，在旅游業(yè)快速發(fā)展的同時也頗受諸多“成長的煩惱”所困擾，形形色色的旅游市場問題紛至沓來，三亞市行政管理部門不斷創(chuàng)新旅游行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，試圖在已有旅游巡回法庭背景下，探索組建旅游警察支隊，并且竭力嘗試打破旅游監(jiān)管“九龍治水”僵局，積極推進(jìn)旅游警察支隊與工商、旅游、交通等旅游市場秩序行政執(zhí)法監(jiān)管部門聯(lián)勤聯(lián)動，形成敏捷靈活的“多部門聯(lián)勤聯(lián)動，聯(lián)合執(zhí)法”行政體制，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的無縫銜接，依法對旅游市場實施監(jiān)管[7]。

（四）從本位管理到綜合協(xié)調(diào)

本位管理長期影響和制約了我國經(jīng)濟(jì)社會的全面可持續(xù)發(fā)展，尤其是對旅游業(yè)這一新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的管理更是不應(yīng)拘泥于本位管理。隨著旅游業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的地位不斷攀升，特別是旅游對整個經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率的快速提高，資源配合方式從“累積—集中”的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬浬ⅰ椛洹钡默F(xiàn)代模式。傳統(tǒng)的“封閉”、“孤立”、“自上而下”的管理模式正在被“開放”、“參與”、“合作”、“自下而上與自上而下互動”的合作管理模式取代。其中，政府、企業(yè)和第三方組織應(yīng)基于旅游行政管理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)而運行，在政府的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)及服務(wù)協(xié)調(diào)下，充分尊重和發(fā)揮市場在資源配置中的支配性地位，突出第三方組織在整個管理體系及其運行中的中介銜接作用。

（五）從個案管理到智慧管理

自2008年以來，智慧管理已經(jīng)深入人心，并對世界各國旅游行政管理的方式和手段產(chǎn)生了深刻影響，特別是對發(fā)展中國家產(chǎn)生了革命性的作用和價值。旅游業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)信息化發(fā)展趨勢日益凸顯，其覆蓋面已延伸至三大產(chǎn)業(yè)，并基于互聯(lián)網(wǎng)智慧平臺的搭建而與相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了極為密切的聯(lián)系。旅游的基本要素和拓展要素均主動或被動的融入到互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)平臺中，傳統(tǒng)的疲于應(yīng)付一個一個具體的個體或個案的管理手段，已很難與市場主體形成平等對話和信息交互[8]。因此，旅游行政管理只有積極運用智慧手段、參與并運用好智慧管理手段，才能從紛繁冗余的個案管理中解脫出來，以促進(jìn)人的全面發(fā)展為前提推動旅游行政管理的智慧化發(fā)展。

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作者簡介：張書毓（1995-），山西忻州人，海南大學(xué)熱帶農(nóng)林學(xué)院信息管理學(xué)院行政管理（行政文秘方向）專業(yè)，本科生在讀，主要從事旅游行政管理、城市交通管理研究。