土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)狀與反思

李俊

摘要：土地利用總體規(guī)劃是當今中國土地管理的重點核心工作項目，是社會主義現(xiàn)代化建設的重要環(huán)節(jié)之一，因此在實際土地規(guī)劃工作開展的過程中，應當注重具體實際情況的調查和掌握，并且積極反思土地利用總體規(guī)劃工作情況。由于土地利用總體規(guī)劃實施過程中存在一些弊端和不足之處，因此本文依據(jù)中國實際情況，從公共利益的角度淺談科學合理進行土地利用總體規(guī)劃的具體可行性措施。

關鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；實際情況；工作反思

土地利用總體規(guī)劃是與土地的自然條件、社會經濟條件和國民經濟、社會發(fā)展相適應的土地利用長遠規(guī)劃，因此它是合理利用土地的基礎和依據(jù)。

我國的土地利用總體規(guī)劃雖然具有很好的指導思想且符合我國具體國情，但在實踐中并沒有充分發(fā)揮應有的作用，土地利用總體規(guī)劃也難以起到控制、指導土地利用的作用【1】。

一、土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)狀

（一）基礎數(shù)據(jù)不完備導致規(guī)劃數(shù)據(jù)的偏差。

我國土地利用規(guī)劃目標的實施是通過逐級分解而實現(xiàn)的。規(guī)劃指標分解落實的主要依據(jù)是各地歷年用地情況統(tǒng)計、土地后備資源調查數(shù)據(jù)和產業(yè)規(guī)劃等基礎數(shù)據(jù)，這些基礎數(shù)據(jù)信息的不完備，在一定程度上影響了規(guī)劃分解的準確性。

另外，具體的土地利用計劃和安排也需要根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略和各地規(guī)劃發(fā)展情況做出一些調整和修改，這樣土地供求之間有時就會出現(xiàn)較大差距。

（二）土地利用總體規(guī)劃忽視公共利益。

在土地利用總體規(guī)劃實施的過程中，地方政府的強制力是有效的，它可以通過對違法者追求責任迫使違法者遵守用地要求。但是地方政府的強制力不能解決地方土地利用總體規(guī)劃偏離公共利益目標的問題。

依據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，地方土地利用總體規(guī)劃制定的主體是各級人民政府，在自身利益的驅動下，其制定的規(guī)劃可能偏離公共利益的目標。

（三）國家與地方、各部門之間土地利益存在沖突

全國的土地利用總體規(guī)劃著眼于全國土地資源的合理配置和利用，強調有限保護耕地，控制建設用地規(guī)模。而地方考慮的是如何供給土地滿足生產和投資的需要，關注的是局部的經濟利益。

（四）土地利用總體規(guī)劃忽視生態(tài)效益

目前經濟快速發(fā)展，建設用地不可避免的占用耕地，為了保障耕地的數(shù)量，往往犧牲一些林地、草地或其他一些生態(tài)環(huán)境區(qū)域?，F(xiàn)實中由于“占優(yōu)補劣”導致耕地整體質量下降、生態(tài)環(huán)境被破壞現(xiàn)象嚴重。

（五）土地利用總體規(guī)劃的權威性、科學性不足

我國土地利用總體規(guī)劃的編制多采用指標控制，采取各項用地指標的層層分解，實行的是以資源為導向的用地配置方式，規(guī)劃缺乏彈性和應變能力，科學性不強，難以滿足經濟、社會發(fā)展的需要。

二、土地利用總體規(guī)劃建議

土地利用總體規(guī)劃制度是是我國土地利用的根本制度，是指導各地土地利用的最權威指標，必須將規(guī)劃做到實處，避免規(guī)劃成為紙上畫畫的空頭指標。

（一）制定法律法規(guī)，切實滿足公眾需求

制定專門的土地利用總體規(guī)劃法，增強土地利用總體規(guī)劃的法律效力是必要的。土地利用總體規(guī)劃必須對用地者的行為進行有效的調節(jié)才能發(fā)揮作用，達到其預期的目的【2】。

在土地利用總體規(guī)劃實施的過程中，政府的強制力是有效的，但土地利用行為的分散化，以及信息的不對稱性，需要政府有足夠的權威，加大執(zhí)法的力度，同時還要加大監(jiān)督的力度。

人們常說：“三分規(guī)劃，七分實施”，要保證規(guī)劃的效果，除了加強規(guī)劃的科學性之外，更重要的是規(guī)劃能切實的滿足公眾需求。

（二）處理好國家與地方、各部門間的利益矛盾

我國的土地利用總體規(guī)劃是一個多層次的規(guī)劃體系。如果權力集中在中央，那么在具體的實施過程中存在指標分解的技術性問題【3】。我國國土面積大，各地的自然條件、經濟狀況、社會發(fā)展水平有很大差距，需要由國家制定一個非常詳盡的計劃和安排，然后根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略和各地實際發(fā)展情況適時地做出一些調整和修改。因此土地利用該規(guī)劃要想達到一個良好的效果，既要體現(xiàn)地方經濟發(fā)展的要求，又要在全國的范圍內進行土地利用的綜合平衡，這種中央和地方都參與的兩重性有一個很大的優(yōu)點，即同時考慮國家和地方利益。

（三）各效益目標的協(xié)調發(fā)展。

耕地保護非常重要，但是耕地保護并非土地利用總體規(guī)劃的唯一目標。

我國目前正處于經濟高速發(fā)展的時期，提高全體國民的生活水平，增進國民的福利，也是公共利益的要求。經濟要發(fā)展，就必定會占用土地。依據(jù)《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》的要求，我國退耕還林、還草、還湖的力度將明顯加大，而全國可供開發(fā)后備資源又多處于生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，因此我們必須處理好耕地保護和環(huán)境保護之間的關系。

三、結語

長期以來，由于種種原因我國土地利用總體規(guī)劃存在不合理、不科學的弊病，土地資源未能充分利用等種種問題。為了解決這些問題，防止土地利用的短期行為繼續(xù)發(fā)生，使土地資源得到優(yōu)化配置和充分利用，迫切需要編制科學、可行的土地利用總體規(guī)劃，對土地利用的方向、結構、布局作出符合全局利益和長遠利益的宏觀規(guī)劃，借以指導各個局部的土地開發(fā)、利用、整治、改良和保護，為改善土地利用環(huán)境、提高土地利用率和土地利用的綜合效益創(chuàng)造良好的條件。

參考文獻：

[1]郭忠誠，施玉麒.土地利用規(guī)劃修編對規(guī)劃修編的啟示[J].上海地質，2009，30（3）：49-52，62.

[2]張鵬山.我國土地管理法制建設現(xiàn)狀及存在問題[期刊論文]-現(xiàn)代經濟信息2009（17）.

[3]張合兵，李晨，趙素霞.新一輪土地利用總體規(guī)劃中規(guī)劃實施保障措施的研究[J].安徽農業(yè)科學，2007，35（29）：9375-9376，9408.