農(nóng)戶在我國(guó)耕地保護(hù)中的缺位表現(xiàn)及發(fā)展建議

梁彩梅

摘要 闡述了農(nóng)戶在我國(guó)耕地保護(hù)中的缺位表現(xiàn)，總結(jié)了農(nóng)戶在耕地保護(hù)中缺位的不良后果，并提出了發(fā)展建議，以期為我國(guó)耕地保護(hù)提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)戶；耕地保護(hù)；缺位；表現(xiàn)；不良后果；建議；中國(guó)

中圖分類號(hào) F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）12-0295-02

耕地是生產(chǎn)糧食的主要物質(zhì)載體，要保障我國(guó)糧食生產(chǎn)安全，就必須保證擁有一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，但我國(guó)耕地的面積卻在逐年減少，質(zhì)量也在退化。因此，對(duì)耕地的保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。在我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，農(nóng)戶是由一人或多人組成的，耕地的直接使用者就是農(nóng)戶的家庭成員——農(nóng)民，他們是耕地的天然守護(hù)者，但我國(guó)土地管理的相關(guān)法律制度中，農(nóng)戶的這種主體地位卻是缺失的。這勢(shì)必不利于耕地的有效保護(hù)，只有將農(nóng)戶作為一股力量納入耕地保護(hù)行動(dòng)中，最終形成政府、集體和農(nóng)戶三足鼎立的保護(hù)機(jī)制，才能有效地落實(shí)和執(zhí)行我國(guó)的耕地保護(hù)制度。

耕地是土地資源中的精華，是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)載體，是人類賴以生存的保障，是土地利用的最基本形式。在我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，必須保證有一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，才能滿足對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的需求。我國(guó)建國(guó)初期實(shí)行的土地改革制度使農(nóng)民的地位發(fā)生了翻天覆地的變化，他們分到了田地，獲得了實(shí)實(shí)在在的生產(chǎn)資料。對(duì)廣大農(nóng)民來說，這才是真正的當(dāng)家作主。改革開放以后，農(nóng)村土地制度迎來又一項(xiàng)重大變革——實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實(shí)現(xiàn)了耕地的集體所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶享有了直接對(duì)耕地占有、使用、收益的權(quán)利，并有部分處置的權(quán)利。權(quán)利和義務(wù)總是相輔相成不可分割的，所以理所當(dāng)然的農(nóng)戶也應(yīng)該是履行耕地保護(hù)的義務(wù)主體，但在我國(guó)土地管理制度中卻沒有體現(xiàn)出這一點(diǎn)，農(nóng)戶的主體地位在耕地保護(hù)中處于缺失狀態(tài)[1-3]。

1 農(nóng)戶在耕地保護(hù)中的缺位表現(xiàn)

在我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民是耕地保護(hù)制度的被動(dòng)接受者，在主觀上缺乏耕地保護(hù)的自覺意識(shí)，在客觀上也沒有耕地保護(hù)的話語權(quán)，因而耕地保護(hù)實(shí)踐演繹成一場(chǎng)政府自導(dǎo)自演的“獨(dú)角戲”，這種政府主導(dǎo)的耕地保護(hù)機(jī)制已使中國(guó)的耕地保護(hù)實(shí)踐付出沉重代價(jià)。土地相關(guān)管理制度中只是將耕地保護(hù)重任落到地方各級(jí)人民政府的肩上，地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，并沒有提及農(nóng)民在耕地保護(hù)中總擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧Ｔ诟乇Ｗo(hù)實(shí)踐中，被管理者是農(nóng)民，他們被動(dòng)接受政府的“服務(wù)”。政府只響應(yīng)黨的號(hào)召，卻不顧及廣大群眾的意愿，甚至為了達(dá)到其自身的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政績(jī)要求，不惜損害農(nóng)民的切身利益[4-6]。

2 農(nóng)戶在耕地保護(hù)中缺位的不良后果

2.1 農(nóng)民個(gè)人成為土地違法案件的制造者

由于耕地保護(hù)實(shí)踐中，農(nóng)民主體地位沒有被明確，沒有被賦予耕地保護(hù)的充分權(quán)利，所以當(dāng)農(nóng)民自身局部和短期利益與國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，農(nóng)民不會(huì)放棄自己的利益而去服從國(guó)家規(guī)定，他們會(huì)反其道而行之，不僅不會(huì)保護(hù)耕地，反而會(huì)成為土地違法案件的制造者，以至于以身試法，觸碰法律底線。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在1999—2006年7年間，農(nóng)村個(gè)人違法案件就達(dá)893 101件，占同期違法案件的77%，其中涉及到的耕地面積達(dá)9.6萬hm2。

2.2 中央對(duì)地方政府的監(jiān)管力度削弱

地方政府雖是法律規(guī)定的耕地保護(hù)主體，但在實(shí)踐中也會(huì)違背職責(zé)，逆向行事。但中央對(duì)地方政府的約束監(jiān)管機(jī)制卻存在漏洞，對(duì)地方政府的有效監(jiān)管應(yīng)該來自自上而下的約束和自下而上的監(jiān)督2個(gè)方面。地方政府利用占有信息絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，可以提前采取應(yīng)對(duì)措施，使得自上而下的中央對(duì)地方政府的監(jiān)管力大大削弱。自下而上看，由于農(nóng)民未被納入耕地保護(hù)主體范疇，也就對(duì)地方政府無能為力，只能被動(dòng)接受來自政府的不合理作為。

2.3 地方政府和農(nóng)民之間的矛盾不斷加劇

由于法律沒有對(duì)農(nóng)戶的耕地保護(hù)職責(zé)進(jìn)行具體規(guī)定，所以在耕地保護(hù)中就不能與政府并駕齊驅(qū)，利益出發(fā)點(diǎn)時(shí)有不一致，這就使得矛盾不斷被加劇。這將成為耕地保護(hù)制度落實(shí)和執(zhí)行的障礙。據(jù)有關(guān)資料顯示，僅2011年上半年，國(guó)土資源部受理的集體上訪起數(shù)分別占來訪起數(shù)與人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

3 發(fā)展建議

為了保障我國(guó)的糧食安全，現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在這樣的法制背景下，應(yīng)借機(jī)強(qiáng)化農(nóng)戶在耕地保護(hù)中的作用，使農(nóng)戶成為耕地保護(hù)制度的第一執(zhí)行者。

3.1 讓農(nóng)民成為耕地真正的主人，賦予他們耕地保護(hù)的發(fā)言權(quán)

農(nóng)民作為耕地的直接使用者，也是利用耕地進(jìn)行生產(chǎn)的直接投資者，對(duì)耕地的投入和產(chǎn)出情況很了解，掌握著第一手耕地實(shí)際生產(chǎn)能力的數(shù)據(jù)信息和性質(zhì)檔案，他們也是耕地質(zhì)量和數(shù)量變化的直接體驗(yàn)者和目擊者。他們能提供的這些數(shù)據(jù)和信息完全可以作為實(shí)行具體耕地保護(hù)措施的依據(jù)。因此，讓農(nóng)民站出來發(fā)言，傾聽他們的呼聲，使農(nóng)民成為耕地保護(hù)的參與者、監(jiān)督者，是落實(shí)和完善耕地保護(hù)制度的一個(gè)有效模式。

3.2 讓農(nóng)民真切感受到耕地保護(hù)帶來的實(shí)惠，為激發(fā)農(nóng)民對(duì)耕地進(jìn)行持續(xù)保護(hù)打好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要使耕地保護(hù)制度被自覺執(zhí)行，利益驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生的動(dòng)力遠(yuǎn)勝于法律、行政手段的強(qiáng)制執(zhí)行。政府可以通過建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制等激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，完善集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)化功能，為農(nóng)民科學(xué)種田、護(hù)田提供技術(shù)支持；在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后提供一條龍服務(wù)，形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，消除農(nóng)民種地的后顧之憂，讓農(nóng)民專注于耕地的使用和保護(hù)。

3.3 讓農(nóng)民成為具有技術(shù)的耕地衛(wèi)士，為實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三維一體”的保護(hù)目標(biāo)提供技術(shù)支撐

科技提供技術(shù)，文化豐富思想。對(duì)耕地的保護(hù)，與其亡羊而補(bǔ)牢不如防患于未然。只有創(chuàng)新耕地保護(hù)手段，實(shí)施土地科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，才能為實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三維一體”的保護(hù)目標(biāo)提供技術(shù)支撐。現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)發(fā)展不能走粗放擴(kuò)張、浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的老路子，要藏糧于地，更要藏糧于技，只有將先進(jìn)科技融入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民科學(xué)種田的意識(shí)和技能，才能實(shí)現(xiàn)耕地科學(xué)高效的利用和保護(hù)。

4 結(jié)語

首先，政府在耕地保護(hù)中的主導(dǎo)地位始終不能動(dòng)搖，政府要行使好自己手中的權(quán)力，合理制定耕地保護(hù)的相關(guān)法律和政策，為耕地保護(hù)各種工作的順利開展提供完善的法律依據(jù)，同時(shí)要監(jiān)督各部門嚴(yán)格執(zhí)法，并及時(shí)處理耕地保護(hù)工作中存在的各種矛盾。其次，要強(qiáng)化農(nóng)戶在耕地保護(hù)中的主體地位，建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，讓農(nóng)戶積極參與到耕地保護(hù)行動(dòng)中。一方面發(fā)揮監(jiān)督政府的職能，防止其濫用權(quán)力；另一方面，要使農(nóng)戶的法律地位得到進(jìn)一步鞏固，為耕地保護(hù)機(jī)制的良好運(yùn)行提供有利環(huán)境。最終形成政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶三方權(quán)利共享、責(zé)任共擔(dān)、相互配合、相互制約、三足鼎立的耕地保護(hù)制度體系，為守住1.2億hm2耕地保護(hù)紅線的宏偉目標(biāo)提供有力保障。

5 參考文獻(xiàn)

[1] 國(guó)土資源部.關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知國(guó)土資發(fā)〔2014〕18號(hào)[EB/OL].[2017-03-20].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140220_1304242.htm.

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