加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的必要性

朱占存

摘要：我國是一個(gè)林業(yè)資源發(fā)達(dá)的國家，森林總蓄積率占世界第五位。同時(shí)，人均占有量來說，我國也是一個(gè)林業(yè)資源不發(fā)達(dá)的國家。森林覆蓋率居世界一百多位，人均森林森林蓄積量遠(yuǎn)低于世界平均水平。因此，加強(qiáng)林業(yè)管理是我國國情的現(xiàn)實(shí)需求。將公共管理理論原理運(yùn)用到林業(yè)領(lǐng)域是普遍性與特殊性的辯證統(tǒng)一，因此要把握好林業(yè)資源管理中的特殊性。本文主要分析林業(yè)公共管理的重要性和可行性。

關(guān)鍵詞：林業(yè)；公共管理；必要性

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《全面深化改革若干問題的重大決定》中明確指出要健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革。這是從國家頂層設(shè)計(jì)的層面研究林業(yè)管理體制，對今后林業(yè)領(lǐng)域管理的改革和創(chuàng)新具有重大的指導(dǎo)意義。加強(qiáng)林業(yè)公共管理是立足我國林業(yè)國情出發(fā)，符合創(chuàng)新管理體制并舉的現(xiàn)實(shí)要求。

一、林業(yè)公共管理重要性

林業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共管理的重要性研究本質(zhì)上是對我國林業(yè)現(xiàn)狀的剖析，是對林業(yè)資源在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起作用的分析，是林業(yè)資源對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的解析。

1.我國林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（1）我國林業(yè)資源總量豐富，但個(gè)量不足。這是我國林業(yè)資源最基本的現(xiàn)實(shí)狀況。據(jù)林業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，我國現(xiàn)有森林面積1.34億公頃，總蓄積量101億立方米，居世界第五位森林覆蓋率僅為13.92%，遠(yuǎn)低于世界平均水平27%，居世界第104位；但同時(shí)應(yīng)注意到的是人均森林面積僅0.11公頃，是世界平均水平的11.7%，人均森林蓄積量8.6立方米，是世界平均水平的12.6%。由此可見，我國是一個(gè)森林資源貧乏的國家。

（2）森林資源分布不平衡。我國森林資源集中分布在東北、東南、西南和中部的大別山地區(qū)，而華北、華東、西北地區(qū)的森林資源分布稀缺，這與華北、華東地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度不相匹配。

（3）森林資源質(zhì)量下降，利用率低。由于我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在過去的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中沒能切合實(shí)際森林使用狀況，造成大量的天然林區(qū)，優(yōu)質(zhì)林區(qū)資源的浪費(fèi)。最終導(dǎo)致我國林業(yè)資源總體質(zhì)量下降，人工林成長進(jìn)程滯后于林業(yè)實(shí)際發(fā)展需要。

（4）森林破壞性嚴(yán)重。我國森林資源的破壞主要來自兩個(gè)方面，一是管理漏洞和懲罰不嚴(yán)帶來亂砍亂伐行為的滲透，全國每年采伐面積遠(yuǎn)超出計(jì)劃限制水平。二是森林受災(zāi)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為自然或人為帶來的森林火災(zāi)，每年我國林區(qū)遭受火災(zāi)超過5000多次，森林損毀率異常嚴(yán)重。其次，由于病蟲害的影響也導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)天然林木的減少。

2.森林的生態(tài)價(jià)值

（1）涵養(yǎng)水源，防風(fēng)固沙。我國西北地區(qū)土地沙漠化和荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，土壤水土流失嚴(yán)重。加強(qiáng)該地區(qū)林業(yè)資源的保護(hù)有利于土壤結(jié)構(gòu)的改善，減少荒漠化面積，從而改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)境。

（2）空氣凈化，塵埃過濾。森林資源的另一個(gè)生態(tài)價(jià)值表現(xiàn)在對空氣的凈化，生成氧氣，森林資源的豐富程度關(guān)系到一個(gè)地區(qū)的空氣質(zhì)量。因此許多城市地區(qū)大力建設(shè)綠地和草地就是為了改善城市空氣潔凈度。

（3）局部性氣候調(diào)節(jié)。森林資源能夠調(diào)節(jié)一個(gè)地區(qū)局部的空氣濕度和溫度，能夠降低城市熱島效應(yīng)。因此，森林面積越大，調(diào)節(jié)氣候的能力越強(qiáng)。

3.管理體制機(jī)構(gòu)不健全

相比于發(fā)達(dá)國家而言，我國林業(yè)領(lǐng)域的管理體制機(jī)構(gòu)還不健全。我國林業(yè)資源管理實(shí)行的是林業(yè)局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的林區(qū)管理體制，將我國林業(yè)資源集中劃為幾個(gè)片區(qū)，同時(shí)各級政府設(shè)立林業(yè)管理單位負(fù)責(zé)本地區(qū)的林業(yè)資源的管理。這樣造成了政府部門林業(yè)管理單位和林場林區(qū)管理單位之間職能的交叉重疊，甚至出現(xiàn)了多頭治理的局面，造成行政效率的下降，人力資源的浪費(fèi)。

其次，我國林業(yè)管理體制中缺乏相關(guān)綠色保護(hù)組織或者生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織的監(jiān)督管理，這種非政府性組織在發(fā)達(dá)國家林業(yè)資源管理和保護(hù)的過程中起到關(guān)鍵性的作用。而我國林業(yè)資源管理多以政府主導(dǎo)，是一種官僚化的行政管理體制。

二、林業(yè)公共管理的必要性

1.林業(yè)資源的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，物品可以分為公共物品和私人物品。公共物品具有非競爭性、非排他性和非分割性，繼而可以進(jìn)一步劃分為準(zhǔn)公共物品和純公共物品。對森林資源的采取利用不會(huì)妨礙他人對其利用的效果，因此具有非競爭性，其產(chǎn)品使用的邊際成本為零，而且森林資源具有局部的排他性。

除此之外，森林資源提供人類生存環(huán)境是市場所不能具有的這本身就是公共產(chǎn)品的特性。而且森林資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、國家的建設(shè)作出了巨大作用。因此可以說，林業(yè)資源屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2.公共管理的優(yōu)勢

公共管理源起于20世紀(jì)80年代的西方國家，以應(yīng)對西方國家出現(xiàn)的財(cái)政債務(wù)危機(jī)，對政府管理的運(yùn)作進(jìn)行全方位的立體式的改革。具體來說，公共管理在林業(yè)資源管理中有以下幾個(gè)優(yōu)勢：

（1）強(qiáng)調(diào)林業(yè)資源管理績效。我國林業(yè)資源實(shí)行林區(qū)分片管理和各級政府部門林業(yè)部門的管理，這就造成二者之間權(quán)力分割，矛盾重疊。而公共管理強(qiáng)調(diào)以績效管理為核心價(jià)值，所有林業(yè)資源的管理工作都是圍繞林業(yè)資源的發(fā)展和保護(hù)工作而展開，并且要求工作績效的提升。

（2）重視社會(huì)組織力量。我國林業(yè)資源管理過程中忽視社會(huì)組織的參與合作管理，因此引進(jìn)公共管理理論有利于社會(huì)組織對林業(yè)資源管理的監(jiān)督和保護(hù)工作的展開，從而增進(jìn)管理的活力和動(dòng)力。

（3）關(guān)注管理技術(shù)的革新。我國林業(yè)資源管理還停留在傳統(tǒng)的管理技術(shù)中，廣大的西南和東北地區(qū)較少利用遙感技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)對林業(yè)資源進(jìn)行監(jiān)測和管理。公共管理理論講究方法的創(chuàng)新，追求管理手段的科學(xué)性和有效性。

（4）強(qiáng)調(diào)政府治理責(zé)任。我國林業(yè)資源在管理過程中忽視了對政府責(zé)任治理的研究。公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府治理的責(zé)任和正當(dāng)性。因此，林業(yè)資源的管理可建立主管部門問責(zé)制。如林區(qū)特大災(zāi)害的發(fā)生要對主管領(lǐng)導(dǎo)作問責(zé)追究。

三、結(jié)束語

我國林業(yè)資源總量豐富，人均不足。因此，加強(qiáng)林業(yè)資源的管理是政府部門的重點(diǎn)工作。公共管理理論作為新起的管理理論，有著其重要的現(xiàn)實(shí)意義。將公共管理理論運(yùn)用到林業(yè)資源的管理有利于林業(yè)資源的保護(hù)和利用，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源的現(xiàn)代化發(fā)展。

（作者單位：寧夏中寧縣國土資源局）