建國以來國家重點(diǎn)高校建設(shè)政策的改革變遷

郭麗

摘 要 本文基于支持聯(lián)盟框架分析了國家重點(diǎn)高校建設(shè)政策變遷的內(nèi)在邏輯機(jī)理，分析表明，政策取向?qū)W習(xí)以及外部環(huán)境的變革是政策變遷的動力。重點(diǎn)高校建設(shè)政策在不同聯(lián)盟間的政策取向?qū)W習(xí)中得到改革發(fā)展，不斷提出一些創(chuàng)新性的高校建設(shè)方案，最新提出的“雙一流”建設(shè)就是對重點(diǎn)高校建設(shè)政策理念和思路上的重大突破。

關(guān)鍵詞 重點(diǎn)高校建設(shè)政策 支持聯(lián)盟 雙一流

中圖分類號：G659 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

0引言

重點(diǎn)高校是中國在特定歷史時(shí)期和社會背景下的一個產(chǎn)物，承擔(dān)著培養(yǎng)政府和社會精英的任務(wù)。自建國以來到新的歷史時(shí)期，為更好地推進(jìn)重點(diǎn)高校的建設(shè)，進(jìn)一步有目標(biāo)、有步驟地建設(shè)和扶持一批國家重點(diǎn)院校乃至世界一流大學(xué)，我國的重點(diǎn)高校建設(shè)政策一直在確立不同時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)和思路。以充足的發(fā)展實(shí)況印證了支持聯(lián)盟理論的一些假設(shè)，當(dāng)聯(lián)盟政策核心理念不變時(shí)，聯(lián)盟成員和反對者的力量都會在10年或更長時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定地成長。支持聯(lián)盟分析框架的一個重要特點(diǎn)就是把超過十年或更長時(shí)間的政策過程看作一個整體，主要用于分析較長時(shí)間段內(nèi)的政策變遷。重點(diǎn)建設(shè)政策在五十余年的發(fā)展過程中，先后出現(xiàn)的多個重點(diǎn)建設(shè)政策項(xiàng)目，呈現(xiàn)不同的形態(tài)，在議程的啟動策略上大相徑庭，對政策目標(biāo)的表述也各有側(cè)重，支持聯(lián)盟在策略上也在不斷發(fā)生變化。據(jù)此，支持聯(lián)盟分析框架可以為我們提供一個新的研究視角和分析工具，能夠?qū)χ攸c(diǎn)高校建設(shè)政策發(fā)展變遷的邏輯做出一些較為合理的解釋。

1支持聯(lián)盟框架中的我國重點(diǎn)高校建設(shè)政策發(fā)展變遷邏輯解釋

支持聯(lián)盟框架是20世紀(jì)80年代中期由美國政策學(xué)者保羅·A·薩巴蒂爾 和漢克·C 簡金斯 - 史密斯提出，主要用于分析較長時(shí)段內(nèi)的政策變遷，在該框架下，研究者致力于描述行動者及其聯(lián)盟所持的政策理念，政策理念的層次以及跨聯(lián)盟政策理念的學(xué)習(xí)。

我國重點(diǎn)高校建設(shè)政策是應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求逐步確立和發(fā)展起來的。該項(xiàng)政策發(fā)展的六十年來，不斷的發(fā)展和變遷被視為動態(tài)時(shí)間在面對穩(wěn)定系統(tǒng)參數(shù)時(shí)的產(chǎn)物和競爭性聯(lián)盟組織間的互動。支持聯(lián)盟框架采用政策子系統(tǒng)作為分析幾十年來政策改革變遷的最有用的單元。

1.1系統(tǒng)外部

支持聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的一個基本論點(diǎn)是，“盡管政策取向的學(xué)習(xí)經(jīng)常改變聯(lián)盟信仰系統(tǒng)中的第二個方面， 但是一個政府方案中政策核心方面的變化， 則需要子 系 統(tǒng) 外 非 認(rèn) 識 因 素 的 干預(yù)。”促使我國重點(diǎn)高校建設(shè)政策改革和變遷的外部因素包括了政治經(jīng)濟(jì)變革的壓力，國情發(fā)展需要，國際環(huán)境，高等教育發(fā)展需要等。子系統(tǒng)外部的因素通過與子系統(tǒng)內(nèi)部的力量進(jìn)行重構(gòu)，形成支持聯(lián)盟，從而實(shí)現(xiàn)外部因素和內(nèi)部力量共同推動重點(diǎn)高校建設(shè)政策的改革變遷。

1.1.1經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的局限和市場經(jīng)濟(jì)的競爭需求

我國是一個人口大國，雖然自建國以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常迅速，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然有限，高等教育仍然是一種稀缺資源。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的過程中，急需大批的現(xiàn)代化建設(shè)人才，而高等教育在其中發(fā)揮了不可替代的作用。有限的經(jīng)濟(jì)資源決定了高校建設(shè)需要遵循“重點(diǎn)論”的政策指導(dǎo)思想，需要集中優(yōu)勢和資源建設(shè)一個“特殊群類”來擔(dān)任骨干，擔(dān)負(fù)起示范與引領(lǐng)的使命與責(zé)任。

1.1.2社會改革

“改革”是社會大系統(tǒng)給教育子系統(tǒng)施加的一個壓力?，F(xiàn)在隨著政治以及經(jīng)濟(jì)方面的改革，教育行政部門所占有的可支配資源以及自配權(quán)限也在發(fā)生變化，而且高校的自主權(quán)也在不斷改革變化，政治經(jīng)濟(jì)的改革已形成一種對教育行政系統(tǒng)的壓力，并為重點(diǎn)建設(shè)政策的出臺以及“雙一流”方案的提出提供了一種可能性。中央政府在高等教育資源的配置中具有絕對的壟斷功能，教育部所掌握的資源比較少，對于這些高校缺乏足夠的控制力。教育行政部門若要提高對高校的控制力，就需要增加其自身所占有的資源，提高自己在資源配置中的地位和配置效率，從而提高其權(quán)威性。

1.2政策子系統(tǒng)內(nèi)部的不同支持聯(lián)盟

根據(jù)對政策變遷的第二個假設(shè)，來自子系統(tǒng)外部的主要干擾是一個政府項(xiàng)目的政策核心特征發(fā)生變遷的一個必要的但不充分的原因。而在政策子系統(tǒng)內(nèi)部不同的支持聯(lián)盟尋求左右政策的走向活動，以及聯(lián)盟間的互動，導(dǎo)致政策理念的學(xué)習(xí)和主導(dǎo)性聯(lián)盟的變化，是造成政策變遷的重要原因。

1.2.1支持聯(lián)盟的政策理念系統(tǒng)

支持聯(lián)盟的深層核心理念是，將教育權(quán)納入到了中央政府的控制范圍之內(nèi)，把高等教育作為一種政治的教育，教育功能要服從于政治需要以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。高等教育要為社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)服務(wù)。以“重點(diǎn)論”政策思想為指導(dǎo)，在高等教育發(fā)展中要確立優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，學(xué)校的等級規(guī)則由此為確立依據(jù)。

現(xiàn)代化建設(shè)問題是我國當(dāng)前社會的最主要矛盾之一，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化就需要有世界一流的大學(xué)，而中國的大學(xué)發(fā)展水平與世界一流大學(xué)的差距還很大，這一基本矛盾是重點(diǎn)建設(shè)政策被確立和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國宏觀政治系統(tǒng)的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)“追趕性”的現(xiàn)代化，而教育系統(tǒng)的基本功能則是為宏觀政治系統(tǒng)服務(wù)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。重點(diǎn)建設(shè)政策理念的這種深層核心理念，決定了重點(diǎn)建設(shè)政策的現(xiàn)實(shí)邏輯，并對政策的走向起著決定性的作用，從而影響政策核心理念。

由重點(diǎn)建設(shè)的政策核心而引出的最重要的表層理念（或者稱為工具性理念）是，重點(diǎn)建設(shè)的高校符合國家的戰(zhàn)略需要。從教育發(fā)展規(guī)律來看，高等教育是有一個層次結(jié)構(gòu)的，為了達(dá)到合理的層級結(jié)構(gòu)，為了實(shí)現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，在國際競爭中占有一席之地，對有潛力的學(xué)校實(shí)行重點(diǎn)投入是合理的。功能集中論的觀點(diǎn)認(rèn)為，高等教育的功能可分析為教育、科研、服務(wù)社會等方面，通過對這些方面一些具體指標(biāo)的研究發(fā)現(xiàn)，高層次人才培養(yǎng)和科研功能高度集中于少數(shù)學(xué)校，而這些功能是目前我國戰(zhàn)略利益所在。所以對少數(shù)學(xué)校進(jìn)行重點(diǎn)投資建設(shè)是在資源不足的情況下正確的戰(zhàn)略選擇。

1.2.2反對聯(lián)盟及其理念系統(tǒng)

反對聯(lián)盟的深層核心理念更加注重教育的本體功能，遵循教育系統(tǒng)健康發(fā)展的內(nèi)部總體優(yōu)化原則，注重處理好發(fā)展局部與總體的關(guān)系，保證整個高等教育系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。由此，其政策核心理念更加注重公平和協(xié)調(diào)發(fā)展。重點(diǎn)建設(shè)政策是一種理想導(dǎo)向型的政策，政府主導(dǎo)的政策決策模式雖然時(shí)間短、成本低，但是政府并非總是能夠及時(shí)快速的對社會出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題做出反應(yīng)，而且缺乏專業(yè)知識和技術(shù)對復(fù)雜的社會需求與大學(xué)內(nèi)在需要進(jìn)行準(zhǔn)確判斷分析。行政主導(dǎo)的資源配置，加劇教育的不公平，限制了非重點(diǎn)院校的發(fā)展。在反對聯(lián)盟的表層理念中，最重要的就是重點(diǎn)大學(xué)政策監(jiān)督機(jī)制的可靠性和政策評估機(jī)制的科學(xué)性和合理性。重點(diǎn)大學(xué)政策是采取自上而下的政策執(zhí)行模式，政策執(zhí)行的過程和效果缺乏有效監(jiān)督。重點(diǎn)大學(xué)的評估者和標(biāo)準(zhǔn)的制定者是政府，評估指標(biāo)及方案的客觀合理性本身就存在紕漏。

1.3政策取向的學(xué)習(xí)

對于重點(diǎn)建設(shè)政策的支持與反對聯(lián)盟而言，關(guān)鍵性的工具性理念主要存在于四個方面。首先是關(guān)于重點(diǎn)高校的遴選評估機(jī)制。重點(diǎn)高校的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估機(jī)制涉及到了該政策的公平性以及科學(xué)性，而且一項(xiàng)公共政策的合法性，很大程度上來源于它的公平性。遴選評估時(shí)要用客觀的態(tài)度和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，強(qiáng)化競爭淘汰機(jī)制。其次是關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)高校的數(shù)量和范圍，在數(shù)量上要合理，而且在重點(diǎn)建設(shè)的范圍問題上需要達(dá)成一致。再次是重點(diǎn)建設(shè)的效率與公平的關(guān)系問題，一般認(rèn)為，重點(diǎn)建設(shè)政策體現(xiàn)了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革原則，所以對“效率”的追求成為重點(diǎn)建設(shè)政策的一個核心。最后是政策的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。提高決策的民主性，增強(qiáng)決策的監(jiān)督力度，才能提高政策的社會公性力和權(quán)威性。

當(dāng)兩個聯(lián)盟之間存在中介層面的普遍的觀念沖突時(shí)，跨信仰系統(tǒng)的政策取向的學(xué)習(xí)則最有可能發(fā)生。對這些關(guān)鍵工具性理念的相互學(xué)習(xí)和借鑒后，重點(diǎn)建設(shè)政策的支持與反對聯(lián)盟則做出了政策上的妥協(xié)，促進(jìn)了政策的改革和變遷。

1.4支持聯(lián)盟的讓步與反對聯(lián)盟的妥協(xié)

教育有本體功能和社會功能，支持派聯(lián)盟中的一部分人一開始太過關(guān)注高等教育的一些社會功能，而隨著政策的不斷變革和發(fā)展，他們將視線有所轉(zhuǎn)移到高等教育的本體功能。大學(xué)的本體功能是培養(yǎng)人才、使人成人，其他的社會功能都是本體功能的衍生，大學(xué)是探索真理，追求真知的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)、一流大學(xué)都不能將大學(xué)的這一本質(zhì)功能拋之腦后。

基于反對派對遴選和評估制度的質(zhì)疑，支持派不斷改進(jìn)這方面的方案，從而推動了重點(diǎn)建設(shè)政策的不斷完善。在“雙一流”建設(shè)中，則致力于突破之前存在的“身份固化”問題，引入滾動的淘汰制，選擇更加科學(xué)的評估方法。

雖然政府直接對高等教育進(jìn)行資源配置的行為受到頗多爭議，但在一定程度上確實(shí)提高了社會資源的配置效率，符合我國社會的發(fā)展要求。這些重點(diǎn)高校培養(yǎng)了一大批高水平的人才，重點(diǎn)建設(shè)政策的實(shí)施取得了很大的成效。反對派對此也在不斷妥協(xié)，學(xué)習(xí)和接納支持派的理念系統(tǒng)。在重點(diǎn)建設(shè)政策確立和發(fā)展的過程中，反對派聯(lián)盟也在不斷提出自己的意見和改革方案。關(guān)于遴選和評估機(jī)制以及公平與效率問題，都是一些關(guān)鍵的工具性的政策概念，隨著時(shí)間的推移，會不斷有新的認(rèn)識和補(bǔ)充。

2結(jié)論

由于我國是人口大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，高等教育仍是一種稀缺資源。此外，高等教育是培養(yǎng)高層次，高質(zhì)量專門人才的社會活動，必須集中力量培養(yǎng)國家建設(shè)急需的高層次專門人才。重點(diǎn)高校建設(shè)政策也可以看作是在我國高等教育的財(cái)政困境下的一種政策選擇。

其次，支持派聯(lián)盟與反對派聯(lián)盟之間政策取向的學(xué)習(xí)是重點(diǎn)高校建設(shè)政策變遷的動力。由于時(shí)代變遷、社會需求變化、政策環(huán)境改變、以及教育本身因發(fā)展的階段性而產(chǎn)生不同需求等系統(tǒng)之外的原因，再加之不同聯(lián)盟間的相互學(xué)習(xí)和妥協(xié)，各個時(shí)期重點(diǎn)高校建設(shè)政策（包括建設(shè)目標(biāo)、評選標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)重點(diǎn)等）一直在隨之改革變遷。

再次，重點(diǎn)高校建設(shè)政策的支持派聯(lián)盟與反對派聯(lián)盟在一些關(guān)鍵性工具性理念上，似乎更容易相互學(xué)習(xí)，這些工具性理念成為促進(jìn)雙方在核心理念上改變的直接原因。

最后，“雙一流”建設(shè)是重點(diǎn)高校建設(shè)政策的理念創(chuàng)新，吸取了反對派聯(lián)盟的諸多建設(shè)性意見，意在改進(jìn)以往方案，彌補(bǔ)缺陷，致力于制度上的突破，提升中國高等教育綜合實(shí)力和國際競爭力，在注重高等教育對社會發(fā)展的戰(zhàn)略意義的同時(shí)又注意提高校自身發(fā)展的質(zhì)量和其它內(nèi)部素質(zhì)。

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