法治視角下開(kāi)放小區(qū)的利益平衡

張玉華

摘 要：隨著中共中央對(duì)《加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》的頒布，社會(huì)各界圍繞是否應(yīng)當(dāng)建設(shè)開(kāi)放型小區(qū)、建設(shè)開(kāi)放型小區(qū)對(duì)業(yè)主利益的影響等問(wèn)題展開(kāi)激烈的討論。開(kāi)放小區(qū)之利弊雙重影響是不容忽視的，該政策給小區(qū)業(yè)主、社會(huì)治理帶來(lái)的一系列問(wèn)題須盡早提出解決對(duì)策。只有通過(guò)法律的調(diào)節(jié)機(jī)制將社會(huì)各方利益加以平衡，開(kāi)放小區(qū)的政策才能真正達(dá)到初衷。

關(guān)鍵詞：開(kāi)放小區(qū)；法律與利益；權(quán)益保障

一、開(kāi)放小區(qū)的推行

（一）開(kāi)放小區(qū)推行的背景

2016年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，明確提出我國(guó)今后將建設(shè)開(kāi)放式小區(qū)，過(guò)去的封閉小區(qū)也將逐步打開(kāi)，從小區(qū)制轉(zhuǎn)變?yōu)榻謪^(qū)制。我國(guó)由傳統(tǒng)的封閉小區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放式小區(qū)的背景或者理由：“一是我國(guó)目前許多城市盲目的追求大規(guī)模的建筑，且對(duì)城市的治理力度也不夠，造成城市規(guī)劃不合理；二是傳統(tǒng)封閉小區(qū)的缺點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)封閉小區(qū)和單位大院的占地面積較大，由于其封閉性的結(jié)構(gòu)和較大面積會(huì)阻礙交通要道以至于影響道路通暢；三是我國(guó)政府在政策上給予開(kāi)放小區(qū)大力支持，政府以為人民增加公共服務(wù)資源為出發(fā)點(diǎn)，在結(jié)合我國(guó)具體情況的基礎(chǔ)上借鑒外國(guó)的街區(qū)制，跟隨國(guó)際化大趨勢(shì)，也不失兼顧我國(guó)的國(guó)情?！?/p>

（二）開(kāi)放小區(qū)的內(nèi)容

在《意見(jiàn)》中提到的開(kāi)放式小區(qū)是指在住宅周?chē)辉O(shè)圍墻，取消原來(lái)封閉小區(qū)的各種進(jìn)出限制，實(shí)現(xiàn)小區(qū)與外部的道路暢通及公共服務(wù)設(shè)施的完備和共享的城市住宅。而傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)是相對(duì)獨(dú)立的大片居民住宅區(qū)，小區(qū)居民對(duì)其生活配套設(shè)施有使用或者說(shuō)優(yōu)先使用的權(quán)利?！兑庖?jiàn)》中規(guī)定原則上不再建設(shè)封閉的住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院也要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。文件提出以建設(shè)尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)為目標(biāo)，解決城市支路“毛細(xì)血管”不暢的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)就是新建小區(qū)采取開(kāi)放式形態(tài)，舊的封閉小區(qū)逐步的因地制宜的打開(kāi)，而不是簡(jiǎn)單地“推墻”。

二、開(kāi)放小區(qū)將引發(fā)利益沖突問(wèn)題

我國(guó)政府推行開(kāi)放式小區(qū)，實(shí)行街區(qū)制，在一定程度上對(duì)緩解交通壓力和充分利用社會(huì)資源起到了積極的作用。在高峰時(shí)段利用小區(qū)內(nèi)部道路通過(guò)既便利了車(chē)輛行人，又解決了交通擁堵問(wèn)題。此外，小區(qū)打開(kāi)后，勢(shì)必會(huì)有更多的商戶(hù)入駐底商，在方便了居民生活所需的同時(shí)，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不僅如此，隨著小區(qū)道路及配套設(shè)施的公共化，小區(qū)業(yè)主對(duì)內(nèi)部道路和配套設(shè)施的共有權(quán)將消除。原先小區(qū)內(nèi)部的綠地、道路及配套設(shè)施等都是由業(yè)主共有并支付價(jià)款購(gòu)買(mǎi)的，而當(dāng)這些領(lǐng)域公共化以后，新建小區(qū)業(yè)主將不再對(duì)此支付價(jià)款，也就不再對(duì)此享有共有權(quán)，因此房屋價(jià)格也就有所下降了，減輕業(yè)主購(gòu)房負(fù)擔(dān)。由此，我們可以看到開(kāi)放式小區(qū)給社會(huì)大眾帶來(lái)了一些進(jìn)步意義，為公共利益添磚加瓦，但其弊端引發(fā)的諸多問(wèn)題也是我們不容忽視的。

（一）開(kāi)放小區(qū)或?qū)p害小區(qū)業(yè)主權(quán)益

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第70條、第72條和第73條規(guī)定，業(yè)主對(duì)建筑物專(zhuān)有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)力；建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地和其他公共設(shè)施等建筑屬于業(yè)主共有?？梢?jiàn)，小區(qū)業(yè)主對(duì)以上小區(qū)內(nèi)部公共場(chǎng)所享有占有、使用、收益的權(quán)利，并對(duì)其承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。當(dāng)實(shí)行開(kāi)放式小區(qū)后，小區(qū)內(nèi)部道路、綠化、配套設(shè)施將轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，即從小區(qū)業(yè)主共有轉(zhuǎn)變?yōu)楣?。?duì)于舊的封閉小區(qū)來(lái)說(shuō)，業(yè)主在從開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)房屋時(shí)已經(jīng)支付了公共用地共有權(quán)的對(duì)價(jià)，而小區(qū)業(yè)主共有的公共用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，對(duì)社會(huì)開(kāi)放供社會(huì)使用時(shí)，必定損害了業(yè)主的權(quán)益。此外，若打開(kāi)封閉小區(qū)，不加限制的允許任何車(chē)輛行人通過(guò)小區(qū)內(nèi)部，很可能對(duì)業(yè)主的安全造成隱患，并且影響業(yè)主安靜的生活環(huán)境。再者，經(jīng)過(guò)車(chē)輛增多，將造成小區(qū)樓下亂停車(chē)和車(chē)位緊張現(xiàn)象，更甚者，如若業(yè)主以外的車(chē)輛經(jīng)過(guò)破壞了小區(qū)內(nèi)部公共設(shè)施，對(duì)業(yè)主的生活也將造成一定困擾。在小區(qū)打開(kāi)的同時(shí)，會(huì)有更多商鋪進(jìn)駐到街區(qū)，對(duì)維護(hù)治安、環(huán)境及秩序提出更高的要求。由此可見(jiàn)，開(kāi)放小區(qū)的實(shí)施在很多方面對(duì)業(yè)主的權(quán)益造成不小的影響。

（二）法律與利益的分析

開(kāi)放小區(qū)是立足社會(huì)利益、為公眾豐富社會(huì)資源的產(chǎn)物，雖然目前它尚處在國(guó)家政策的階段，但基于當(dāng)今國(guó)際上在街區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)和我國(guó)城市規(guī)劃的升級(jí)，開(kāi)放式小區(qū)必將成為城市居民住宅的發(fā)展方向。而小區(qū)業(yè)主卻是開(kāi)放小區(qū)推行之下容易受到損害的利益?zhèn)€體，在開(kāi)放小區(qū)推行的過(guò)程中不可避免的產(chǎn)生了小區(qū)業(yè)主利益與公共利益的沖突，即個(gè)人利益與社會(huì)利益的沖突與平衡問(wèn)題，法律對(duì)二者關(guān)系的協(xié)調(diào)起到了至關(guān)重要的作用。筆者借鑒沈宗靈教授對(duì)法律與利益的關(guān)系思路，分析二者在開(kāi)放小區(qū)中的具體體現(xiàn)。

1.社會(huì)利益不必然優(yōu)先于個(gè)人利益

在我國(guó)法律、行政法規(guī)和司法解釋中，公共利益一詞經(jīng)常出現(xiàn)，可見(jiàn)在我國(guó)在法律上承認(rèn)了社會(huì)利益的存在。雖然我國(guó)未明確規(guī)定社會(huì)利益優(yōu)先于個(gè)人利益，但在相關(guān)法條中可以看出當(dāng)二者沖突時(shí)，以社會(huì)利益為先。但這并不證明這是唯一且正確的答案。個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)并不必然侵害社會(huì)利益。社會(huì)的價(jià)值判斷不能代替?zhèn)€人的價(jià)值判斷，社會(huì)利益也不能理所應(yīng)當(dāng)?shù)拇鎮(zhèn)€人利益。正如小區(qū)業(yè)主的個(gè)人利益也是神圣不可侵犯的，不是必然要被開(kāi)放小區(qū)所帶來(lái)的公共利益所代替。對(duì)公共利益正確的理解不應(yīng)僅是多方個(gè)人利益的總和，其中還摻雜了政治因素，由此看來(lái)，政治理念的控制者政府會(huì)成為社會(huì)利益的主導(dǎo)，以政府權(quán)力來(lái)判定社會(huì)利益大于個(gè)人利益，明顯地不合理。所以，我認(rèn)為公共利益必須回歸于個(gè)人利益，在此基礎(chǔ)上根據(jù)具體情況衡量二者的先后問(wèn)題?；氐介_(kāi)放小區(qū)問(wèn)題上，我們不能把此處的公共利益理解為僅僅是政府為主導(dǎo)控制社會(huì)的理由或工具，不能說(shuō)作為控制工具的社會(huì)利益必然凌駕于業(yè)主的個(gè)人利益至上。而是應(yīng)有這樣一種理解：政府為使包括小區(qū)業(yè)主在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)上的每個(gè)個(gè)體都得到更好的城市生活質(zhì)量，而采取一種利益轉(zhuǎn)換方法，將開(kāi)放小區(qū)政策帶來(lái)的整體社會(huì)利益惠及到每一個(gè)業(yè)主身上，最終還是回歸于業(yè)主及每個(gè)社會(huì)人的個(gè)人利益。

2.法律調(diào)整利益關(guān)系的準(zhǔn)則

從法學(xué)視角觀察，我國(guó)當(dāng)代法律一個(gè)極其重要的作用在于法律根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配利益，從而保障社會(huì)成員的權(quán)利義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。所謂的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)可以理解為法律所追求的價(jià)值，這樣的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不是唯一的，比如有正義、自由、利益和秩序等。在開(kāi)放小區(qū)問(wèn)題上，法律對(duì)正義、利益和秩序價(jià)值調(diào)整上都所體現(xiàn)，此處我們僅討論法在平衡利益時(shí)的準(zhǔn)則，這也是法的任務(wù)所在。沈宗靈教授對(duì)“法律調(diào)整利益關(guān)系”的準(zhǔn)則有較為深入的研究，在此借鑒沈宗靈教授的理念框架對(duì)開(kāi)放小區(qū)的利益平衡加以分析。

（1）兼顧社會(huì)、個(gè)人的利益?！吧鐣?huì)利益和個(gè)人利益的關(guān)系不是相斥的，而是內(nèi)在統(tǒng)一的，但統(tǒng)一不代表二者可以相互替代，它們代表著各自的利益面和需要，因此不能任意損害其一。當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)先以兼顧二者利益的方法解決矛盾，在此基礎(chǔ)上衡平個(gè)人利益能否服從于國(guó)家利益，即要考慮保護(hù)社會(huì)利益是否必須以減損個(gè)人利益為代價(jià)，只有當(dāng)理由充分、確有必要并無(wú)法兼顧時(shí)，才可考慮在特定情形中使低位階的利益服從高位階的利益?！惫P者認(rèn)為沈宗靈教授的分析甚為妥帖，具體投射在開(kāi)放小區(qū)問(wèn)題上，當(dāng)小區(qū)業(yè)主利益與社會(huì)大眾利益發(fā)生沖突時(shí)，必須首先考慮能否兼顧二者，不輕易損害業(yè)主的權(quán)益，只有當(dāng)窮盡兼顧方法時(shí)才能考慮業(yè)主利益在一定程度上服從社會(huì)利益。

（2）兼顧整體利益和局部利益。社會(huì)利益一般是整體利益，個(gè)別群體的利益是局部利益。此處與上述社會(huì)與個(gè)人利益沖突時(shí)一樣，在兼顧且必要的基礎(chǔ)上，整體利益優(yōu)先。這樣我們可以總結(jié)為，要從最大多數(shù)人的最大利益出發(fā)，先兼顧再論先后。實(shí)際上，開(kāi)放小區(qū)的推行就是一種社會(huì)整體利益，必須先要與小區(qū)業(yè)主的個(gè)人利益兼顧。

（3）選擇最佳方案。在解決問(wèn)題時(shí)各方利益都要考慮，不能片面的解決問(wèn)題。社會(huì)關(guān)系紛繁復(fù)雜，在解決矛盾時(shí)也許會(huì)有多種方式，我們要通盤(pán)考慮，權(quán)衡其中利弊。“注重比例原則的運(yùn)用，即使某種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須以其他價(jià)值的減損為代價(jià)，也應(yīng)當(dāng)使被損害的價(jià)值降低到最小限度?！痹诮鉀Q業(yè)主權(quán)益的問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)盡可能減少對(duì)他們的損害，制定完善的配套措施和補(bǔ)償方法來(lái)保護(hù)業(yè)主的利益。

綜上，在開(kāi)放小區(qū)問(wèn)題上，不可片面追求社會(huì)利益或個(gè)人利益，應(yīng)該由國(guó)家權(quán)衡利弊，汲取國(guó)內(nèi)試點(diǎn)和外國(guó)街區(qū)制經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)民主的方式傾聽(tīng)民聲，從而制定出合理的法律法規(guī)，使開(kāi)放小區(qū)平穩(wěn)落實(shí)。既要使業(yè)主利益得以維護(hù)，又要達(dá)到實(shí)施開(kāi)放小區(qū)的初衷，兩者融洽并行，可以說(shuō)是在法治上締造和諧社會(huì)。

三、以法治手段維護(hù)利益平衡

（一）立法方面

我國(guó)的居民區(qū)歷來(lái)都是封閉式的小區(qū)，相關(guān)法律法規(guī)也都為業(yè)主對(duì)小區(qū)內(nèi)部共有區(qū)域的共有權(quán)提供保護(hù)，既然現(xiàn)在要實(shí)現(xiàn)街區(qū)制，那么就一定要解決開(kāi)放小區(qū)與現(xiàn)行法律的沖突點(diǎn)。原來(lái)小區(qū)內(nèi)部的綠地、道路、公共設(shè)施之下的建設(shè)用地使用權(quán)是出讓方式流轉(zhuǎn)到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商手中的，再由業(yè)主購(gòu)房時(shí)以?xún)r(jià)款購(gòu)買(mǎi)該區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)。但是開(kāi)放小區(qū)后，道路公共化，其覆蓋下的建設(shè)用地使用權(quán)該為國(guó)家所有。對(duì)《物權(quán)法》關(guān)于業(yè)主對(duì)共有領(lǐng)域權(quán)利的修改應(yīng)提上日程，解決開(kāi)放小區(qū)政策與現(xiàn)行法律的沖突點(diǎn)，并規(guī)定維護(hù)業(yè)主權(quán)益的新辦法。既然為公共道路，國(guó)家在修繕道路、綠地和公共配套設(shè)施方面應(yīng)盡到更多的責(zé)任。為減小開(kāi)放小區(qū)實(shí)施的阻力，首先應(yīng)在單位大院和新建小區(qū)中嘗試落實(shí)。而對(duì)于舊的封閉小區(qū)，可以采取在七十年產(chǎn)權(quán)期滿(mǎn)后再推行開(kāi)放小區(qū)建設(shè)，并頒發(fā)新的產(chǎn)權(quán)證明，這樣實(shí)施起來(lái)相對(duì)容易。我國(guó)立法也可以借鑒外國(guó)街區(qū)制的立法模式，比如英國(guó)的《街區(qū)法》，英國(guó)在上世紀(jì)五十年代就對(duì)街區(qū)制有法律層面的詳細(xì)規(guī)定，英國(guó)政府充分尊重民眾的意見(jiàn)，以協(xié)商和補(bǔ)償?shù)姆绞絽f(xié)調(diào)推進(jìn)。

（二）執(zhí)法方面

我國(guó)政府對(duì)封閉小區(qū)內(nèi)部道路可以采取征收補(bǔ)償方式進(jìn)行。我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定；“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！笨梢?jiàn)，為了社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以征收小區(qū)的圍墻、綠地、道路等不動(dòng)產(chǎn)。同時(shí)應(yīng)注意到，這種征收不是毫無(wú)補(bǔ)償?shù)那址笜I(yè)主的權(quán)力，必須對(duì)業(yè)主進(jìn)行合理的補(bǔ)償。正如《物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定了政府征收單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償?！爸劣谘a(bǔ)償數(shù)額可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)鑒定以及與業(yè)主協(xié)商確定，切忌強(qiáng)拆和象征性的補(bǔ)償，一定要在尊重業(yè)主的共同意見(jiàn)?！?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)放小區(qū)的政策立足我國(guó)城市建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，致力于建設(shè)更宜居的城市環(huán)境，在緩解交通壓力，促進(jìn)街區(qū)鄰里的和睦相處等方面都有著顯著的進(jìn)步意義。然而，一項(xiàng)好的政策或者一項(xiàng)好的法律必須維護(hù)人民的權(quán)益，不能強(qiáng)制地?fù)p害任何一方的利益。只有從最大多數(shù)人的最大利益出發(fā)，通過(guò)法律的調(diào)節(jié)機(jī)制調(diào)節(jié)好各方的利益，找對(duì)利益平衡點(diǎn)，并一以貫之的維護(hù)好各方利益，才能使開(kāi)放小區(qū)的建設(shè)順利完成

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