河南省探索實(shí)行耕地輪作休耕制度研究

樊良新+佟艷

摘 要：河南省是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，其耕地質(zhì)量和產(chǎn)量關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家糧食安全。隨著耕地質(zhì)量的下降和糧食供需矛盾的深化，耕地質(zhì)量和可持續(xù)生產(chǎn)逐漸受到人們的關(guān)注，休耕輪作、休養(yǎng)耕地逐漸被提上日程。耕地休耕輪作對于耕地休養(yǎng)，提高耕地質(zhì)量，保證農(nóng)民收入具有重要意義。因此，以河南省為例，對耕地使用現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行剖析，論述了休耕輪作對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要意義，探討了河南省開展休耕輪作面臨的問題，并提出了相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：休耕輪作；補(bǔ)貼；政策體系；可持續(xù)性

中圖分類號：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）17-0016-02

引言

耕地是人類最為寶貴的資源，一直以來，我國用世界上7%的耕地養(yǎng)育著世界上20%的人口。糧食安全具有重要意義。近年來，為了提高糧食產(chǎn)量，保障糧食安全，人們不斷提高耕地的利用率，增加農(nóng)藥、化肥的施用量，糧食產(chǎn)量得到很大的提高。然而，在糧食增產(chǎn)的同時，很多環(huán)境問題也隨之產(chǎn)生。如過度開墾所導(dǎo)致的水土流失；化肥農(nóng)藥的過量使用導(dǎo)致的土壤、水體污染，物種急劇減少等。目前，我國耕地質(zhì)量和土壤肥力普遍很低，有機(jī)質(zhì)含量僅為1%，顯著低于歐美國家（2.5%-4%）。河南省是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，土地開發(fā)利用程度很高，耕地過度利用的情況更為顯著。為應(yīng)對這一困境，河南省開展探索休耕輪作制度，這對于河南省耕地的可持續(xù)發(fā)展利用具有重要意義。

一、河南省耕地使用現(xiàn)狀與存在的問題

（一）人均耕地面積不斷減少，耕地后備資源逐漸枯竭

我國第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，河南省目前耕地面積為12 288萬畝，居全國第三；但河南省人口密度超多600人/km2[1]，人均耕地面積僅為1.23畝，遠(yuǎn)低于全國平均水平（1.52畝）。與此同時，河南省人口數(shù)量在緩慢上升，人均耕地面積也相應(yīng)逐漸下降。此外，由于河南省土地開發(fā)利用程度高，如鄭州、許昌等地即將耗盡后備耕地資源。

（二）耕地土壤養(yǎng)分下降，土壤貧瘠情況嚴(yán)重

土壤中的礦物質(zhì)和有機(jī)質(zhì)是作物生長和發(fā)育的基礎(chǔ)物質(zhì)，也是土壤肥力的重要來源，尤其是其中的有機(jī)質(zhì)是土壤肥沃程度的衡量指標(biāo)。此外，有機(jī)質(zhì)對于土壤的團(tuán)粒結(jié)構(gòu)的形成具有重要作用。而團(tuán)粒結(jié)構(gòu)對于調(diào)節(jié)土壤的熱量、肥力、水分和氧氣等至關(guān)重要。土壤養(yǎng)分根據(jù)有機(jī)質(zhì)含量來劃分，共分為6級，級別越高，土壤養(yǎng)分越差。河南省耕地的平均有機(jī)質(zhì)含量為8.9g/kg 土壤，處于土壤養(yǎng)分的V級（6.1g/kg—10.0g/kg）行列之中，河南省土壤有機(jī)質(zhì)含量總體較低。此外，河南省耕地作物生長必須的部分微量元素含量也很低。如有效鉬、有效硼和有效錳等均低于臨界值。

（三）耕地受污染情況嚴(yán)重，食品安全受到影響

科學(xué)合理的農(nóng)藥和化肥使用可以減少害蟲，為農(nóng)作物提供良好的生態(tài)環(huán)境。而大量不合理的農(nóng)藥化肥使用將會導(dǎo)致土壤、水源、產(chǎn)品污染。所污染的作物農(nóng)藥殘留超標(biāo)，會降低作物品質(zhì)，危害人體健康。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2007—2014年間，河南省農(nóng)藥和化肥的使用呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，化肥單位面積施用量由 2007 年的 254.6 kg / hm2增長到378.2 kg / hm2，增加 1.48 倍，農(nóng)藥的單位面積施用量由8.28kg /hm2增長到12.36kg/hm2，增加了1.49倍[2]。據(jù)河南省水環(huán)境監(jiān)測中心對全省37個重要水源監(jiān)測的結(jié)果顯示，64.9%的水源水質(zhì)超過了國家規(guī)定的Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其中有機(jī)污染物主要來源于農(nóng)藥[3]。很多農(nóng)民對于農(nóng)藥的認(rèn)識不夠，缺乏劑量的認(rèn)知，盲目追求藥效，導(dǎo)致施用過量，造成農(nóng)藥殘留和水源污染。

與此同時，嚴(yán)重的污染也來自于工業(yè)三廢（廢水、廢氣、固體廢棄物）。由于工業(yè)的快速發(fā)展，“三廢”不斷排放，加之監(jiān)管不足，導(dǎo)致三廢通過降雨、降塵和排水進(jìn)入土壤，造成耕地的污染。其污染主要為重金屬污染，常見的有鎘和砷[4]。這種情況在城鎮(zhèn)郊區(qū)的耕地尤為嚴(yán)重。

二、休耕輪作在河南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用

國外學(xué)者對休耕輪作的研究較為深入，主要側(cè)重于休耕補(bǔ)償、休耕地選擇和休耕時限的研究。如美國、日本、歐盟等的休耕制度已經(jīng)較為完善，且已經(jīng)取得顯著的成效（表1）。河南省面臨著生態(tài)環(huán)境污染、土壤退化等一系列問題，休耕輪作將會收到顯著成效。

（一）有利于河南省生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

迄今為止，河南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以提高農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為目標(biāo)，對于質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識不足，農(nóng)藥、化肥污染及大量抽取地下水等均造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。休耕輪作減少了作物的種植面積，一定程度上可以緩解環(huán)境的污染。

（二）有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營觀念已經(jīng)在河南省農(nóng)民思想中根深蒂固，對于新的種植方式和種植品種不敢嘗試。這種情況導(dǎo)致了我國某些作物產(chǎn)量過高，而有些作物產(chǎn)量又過低。與此同時，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性，人力成本、資金成本均較高，農(nóng)產(chǎn)品利潤較低。然而我國卻因?yàn)閲饧Z食作物較低的價格或是國內(nèi)作物產(chǎn)量較低，需要大量進(jìn)口某些國外的糧食作物。休耕輪作制度可以逐漸改變這一現(xiàn)狀，通過補(bǔ)償或補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)農(nóng)民在不降低收入的情況下執(zhí)行休耕輪作制度，同時改善我國農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)。

（三）有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展

多年來，隨著化肥農(nóng)藥的廣泛使用，耕地掠奪式的經(jīng)營方式就愈加嚴(yán)重。耕地生產(chǎn)力不斷下降，土地更加貧瘠化，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性。通過休耕輪作，可以改善土壤的理化性質(zhì)，減少地下水的抽取和增加地下水的積蓄，改善耕地生態(tài)環(huán)境。對于污染嚴(yán)重的區(qū)域，如焦作工礦區(qū)，環(huán)境污染嚴(yán)重，可通過強(qiáng)制休耕或輪作污染物超富集植物（忍冬、蜈蚣草、印度芥菜、苧麻）[8]，降低土壤中的污染物，當(dāng)土壤污染治理達(dá)標(biāo)后再恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、河南省實(shí)施休耕輪作面臨的主要問題

（一）休耕補(bǔ)償問題

對于農(nóng)民而言，最關(guān)心的是休耕的補(bǔ)償問題。休耕制度的實(shí)施在短期內(nèi)勢必會導(dǎo)致糧食作物的產(chǎn)量降低、農(nóng)戶收入的降低。因此，實(shí)行休耕補(bǔ)貼的根本目的是保證農(nóng)民的正常收入。然而農(nóng)戶經(jīng)營耕地的方式多種多樣，每畝地的經(jīng)濟(jì)收入也是不同的。因此，休耕補(bǔ)償補(bǔ)多少、怎樣核算補(bǔ)貼又成為關(guān)鍵問題。既要考慮政府的資金承擔(dān)能力，又要考慮農(nóng)民的心理接受能力。各地方政府需要制訂切實(shí)可行的補(bǔ)償方案。

（二）輪作作物選擇和休耕期的確定

河南省不同地區(qū)的氣候和地理環(huán)境不同，生態(tài)類型多樣化，不同地區(qū)的輪作作物要充分考慮當(dāng)?shù)氐臍夂蚝偷乩項(xiàng)l件，選擇合適的輪作作物，確實(shí)保證和提高農(nóng)民的收入，才能得到農(nóng)民的支持，才能可持續(xù)的推行下去。除了輪作作物種類的選擇之外，休耕期的選擇也是至關(guān)重要的，休耕期過短，地力恢復(fù)不足，起不到休整的效果；休耕期過長，又會導(dǎo)致耕地的荒廢和浪費(fèi)，影響地方糧食的整體產(chǎn)量。

（三）休耕農(nóng)戶的生計問題

耕地休耕后，休耕區(qū)域農(nóng)村將會有大量的富余勞動力，為了獲得更高的收入，大量農(nóng)民將會外出務(wù)工。加上近年來農(nóng)民外出務(wù)工收入遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)收入，所以農(nóng)民外出務(wù)工后，再次回歸農(nóng)村務(wù)農(nóng)的可能性較小，即使繼續(xù)耕作，也往往是家中的老人（50—70歲）進(jìn)行耕種。多數(shù)老人文化程度低，對于科學(xué)耕作認(rèn)識不足，尤其是缺少農(nóng)藥化肥的科學(xué)施用知識，很難達(dá)到通過休耕提高地力、保護(hù)耕地的目的。因此，對于地方政府而言，如何留住青壯年農(nóng)民，有效解決農(nóng)村富余勞動力，實(shí)現(xiàn)耕地的科學(xué)耕作，提高農(nóng)民收入是亟須解決的問題。

四、河南省實(shí)施休耕輪作的政策與建議

（一）做好休耕輪作的宣傳教育

部分農(nóng)民文化程度較低，對于休耕輪作的長遠(yuǎn)意義認(rèn)識不清，對休耕輪作后的利益保障不能確定。因此，各地政府需要就休耕輪作的意義、制度、補(bǔ)貼等進(jìn)行大力宣傳，消除農(nóng)民的顧慮，確保農(nóng)民自愿主動參與到休耕輪作的政策中去。

（二）制訂合理的休耕輪作方案

在對多地進(jìn)行實(shí)地考察的基礎(chǔ)上，確定休耕輪作試點(diǎn)市（縣），應(yīng)用4年的時間調(diào)整休耕輪作方案和組織形式。然后由點(diǎn)及面，在全省范圍內(nèi)逐步推廣休耕輪作制度。在制定休耕輪作制度時，要注意到以下幾點(diǎn)：（1）不會影響到省、國家的糧食安全，休耕面積控制在全省耕地面積的20%，糧食生產(chǎn)總體質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益超過實(shí)行休耕輪作之前。（2）注重統(tǒng)籌規(guī)劃，成立由國土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門、水利保護(hù)部門和農(nóng)業(yè)主管部門聯(lián)合成立的休耕輪作管理小組，相互配合，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，明確實(shí)施單位，逐步實(shí)施，細(xì)化責(zé)任。（3）建立嚴(yán)格監(jiān)督制度，農(nóng)業(yè)主管部門會同各級政府機(jī)構(gòu)要建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，定期開展檢查，特別是任務(wù)和補(bǔ)貼落實(shí)情況。對于任務(wù)落實(shí)情況可以采取遙感技術(shù)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)實(shí)時監(jiān)測。對于挪用、截留資金的，要按照法律規(guī)定，嚴(yán)肅處理。

（三）確定耕地休耕輪作的合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

對于農(nóng)民而言，休耕輪作最重要的是不影響經(jīng)濟(jì)收益。因此，在制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時候，要深入市場調(diào)查，確定最合適的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要區(qū)分休耕和輪作情況的不同，對于輪作作物種類，給予相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)建議，并制定相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對于休耕，要根據(jù)市場價格制定適宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)政策體系

小規(guī)模農(nóng)戶發(fā)展效益不足與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)存在著矛盾。而休耕制度的執(zhí)行，必然帶來進(jìn)一步的農(nóng)戶分化，使農(nóng)民更加難以專注于農(nóng)地經(jīng)營。一直以來，土地是農(nóng)民的生活保障、生存之本，農(nóng)民離不開土地。然而小規(guī)模的農(nóng)地效益很低，難以保證收益，所以農(nóng)民兼業(yè)、務(wù)工情況普遍。但是由于城鄉(xiāng)二元化體制的限制，農(nóng)民在城市中的權(quán)益難以得到保障，因此，農(nóng)民仍然計劃著老年時期回到農(nóng)村，經(jīng)營土地，為自身養(yǎng)老。近年來，該省各地土地流轉(zhuǎn)勢頭強(qiáng)勁，各種經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，效益顯著。然而，近年來土地糾紛日益增多，多數(shù)涉及土地流轉(zhuǎn)中的資金截留、價格因素、土地權(quán)屬、生活保障等諸多問題。在休耕和輪作地的土地流轉(zhuǎn)過程中，涉及到補(bǔ)貼歸屬的問題，因此，必須明確土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)，健全土地流轉(zhuǎn)政策，只有“三權(quán)明晰”才能避免土地糾紛，完善土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而確保耕地休耕輪作的順利開展。

結(jié)語

河南省耕地資源保護(hù)面臨諸多挑戰(zhàn)，通過休耕輪作可破解耕地的可持續(xù)發(fā)展問題。休耕輪作意義顯著，但在河南省推廣起來仍需很長時間，效益也需要進(jìn)一步檢測和評價。通過部分試點(diǎn)，全面推廣，最終可以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、地力培養(yǎng)、生態(tài)環(huán)境改善的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新局面。

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