目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的突出問題及完善策略探析

支萌鑫

[摘要]事業(yè)單位的預(yù)算管理制度是其進(jìn)行正常運(yùn)營的保障系統(tǒng)。我國的預(yù)算管理制度在國內(nèi)的普及大約有20年之久，相比起西方國家來說，晚了80多年，但卻不妨礙它在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮其重要作用。目前，隨著國家經(jīng)濟(jì)朝著全球化趨勢(shì)發(fā)展，使大部分事業(yè)單位的預(yù)算管理機(jī)制面臨著巨大困境與挑戰(zhàn)。為了解決事業(yè)單位預(yù)算管理的瓶頸期，文章主要分析與探討造成事業(yè)單位陷入困境的主要原因，并提出針對(duì)性的解決措施。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算管理；困境；對(duì)策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720226

新經(jīng)濟(jì)背景下，我國大部分事業(yè)單位在預(yù)算管理方面面臨困境，其中單位自身落后的管理模式是導(dǎo)致其陷入困境的本質(zhì)原因。在我國大多數(shù)事業(yè)單位，其預(yù)算管理機(jī)制都面臨著理缺乏人才、制度落后、合理性與科學(xué)性弱、缺乏戰(zhàn)略性、前瞻性 、受到外界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的沖擊等問題。因此，探討和研究如何提高事業(yè)單位預(yù)算管理辦法，并幫助事業(yè)單位順利走出困境是我國一個(gè)重要與艱巨的任務(wù)。

1事業(yè)單位預(yù)算管理的基本理念

預(yù)算管理是指事業(yè)單位利用預(yù)算對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配利用和管理，有利于事業(yè)單位生產(chǎn)活動(dòng)的開展，同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2事業(yè)單位部門預(yù)算編制原則

事業(yè)單位的編制原則是單位進(jìn)行預(yù)算編制的重要前提，想要編制好單位的預(yù)算，促進(jìn)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展，就必須嚴(yán)格遵守編制原則。事業(yè)單位編制原則的具體內(nèi)容有以下八點(diǎn)：一是必須嚴(yán)格遵循黨和國家的方針以及各項(xiàng)法律法規(guī)。二是事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)必須對(duì)本地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)情況與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r充分掌握。三是嚴(yán)格遵循收支平衡與略有結(jié)余準(zhǔn)則。四是遵循預(yù)算編制的完整性原則，不得遺漏事業(yè)單位預(yù)算管理中任何一個(gè)財(cái)務(wù)收支。五是嚴(yán)格遵循事業(yè)單位預(yù)算編制真實(shí)性原則。單位預(yù)算的收支項(xiàng)目數(shù)字必須是經(jīng)過充分考察的真實(shí)性資料，同時(shí)必須嚴(yán)格依照批準(zhǔn)部門所規(guī)定的計(jì)算依據(jù)和計(jì)算方法進(jìn)行計(jì)算，絕對(duì)不能對(duì)單位成本進(jìn)行估算。六是遵循預(yù)算編制統(tǒng)一性原則，事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中必須嚴(yán)格按照統(tǒng)一的部門收支標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行計(jì)算編制。七是要求事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)必須遵照年度性原則，對(duì)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行年度編制。八是政治性原則。由于我國事業(yè)單位存在著一定的特殊性質(zhì)，所以預(yù)算編制的內(nèi)容要充分展現(xiàn)政治責(zé)任與社會(huì)責(zé)任。江澤民同志曾經(jīng)說過，政府財(cái)稅工作好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)為：是否有利于加強(qiáng)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義制度的鞏固、是否有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)我國廣大人民群眾的根本性利益以及是否有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和安全、促進(jìn)我國多民族的團(tuán)結(jié)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此事業(yè)單位想要做好財(cái)稅工作，不僅只是要算對(duì)經(jīng)濟(jì)賬，同時(shí)還要要算好政治賬和社會(huì)賬。

3事業(yè)單位部門預(yù)算系統(tǒng)功能

部門預(yù)算系統(tǒng)功能見下表。

4事業(yè)單位預(yù)算管理困境的成因分析

困境顧名思義，就是處于困難的境地。事業(yè)預(yù)算管理的不合理、缺乏強(qiáng)度以及管理制度的不嚴(yán)謹(jǐn)往往會(huì)使預(yù)算管理處于困境。造成困境的主要原因體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

41事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏人才，傳統(tǒng)的制度相對(duì)落后

由于預(yù)算管理這一手段引入中國較晚，于是這一方面的管理人才比較匱乏也是在情理之中的，并且專業(yè)人才的培養(yǎng)需要一定的時(shí)間，然而系統(tǒng)的管理機(jī)制需要具有能力的人才來制定，這是造成事業(yè)單位預(yù)算編制相對(duì)處于弱勢(shì)的一個(gè)重要原因。事業(yè)單位一些預(yù)算管理方面的從事人員對(duì)這一管理機(jī)制認(rèn)識(shí)較淺，尚且還不能形成獨(dú)到的見解。管理機(jī)制相對(duì)國外而言，處于落后的情勢(shì)，沒有根據(jù)時(shí)代的進(jìn)步進(jìn)行創(chuàng)新，因此事業(yè)單位很難在有限的管理技術(shù)和缺乏創(chuàng)新的管理模式下完成成功的事業(yè)單位預(yù)算管理成果。

42事業(yè)單位預(yù)算管理機(jī)制合理性與科學(xué)性相對(duì)較弱

預(yù)算管理的合理性和科學(xué)性直接決定著預(yù)算管理的效果，因此充分發(fā)揮這兩大特點(diǎn)，能夠很大程度上降低事業(yè)單位在預(yù)算管理過程失誤率，減少事業(yè)單位資金成本，實(shí)現(xiàn)效益最大化。但是，縱觀我國許多事業(yè)單位，對(duì)預(yù)算管理合理性與科學(xué)性的重要性認(rèn)識(shí)參差不齊，致使預(yù)算沒有充分發(fā)揮資源合理有效分配的功能，進(jìn)而出現(xiàn)雖然事業(yè)單位對(duì)資金做了預(yù)算計(jì)劃，但實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)真正需要資金的項(xiàng)目沒有足夠的資金保障。部分項(xiàng)目資金安排過剩，苦于預(yù)算執(zhí)行。同時(shí)沒有有效的評(píng)價(jià)機(jī)制反饋資金執(zhí)行情況，以至于所制作的預(yù)算計(jì)劃缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性與合理性的情況時(shí)有發(fā)生。

43現(xiàn)代事業(yè)單位的預(yù)算管理缺乏戰(zhàn)略性、前瞻性

在中國的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，許多私營企業(yè)的興起，給那些推向市場(chǎng)的事業(yè)單位造成了威脅，事業(yè)單位要想長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)固地發(fā)展必須要有戰(zhàn)略性和前瞻性。我國很多事業(yè)單位的預(yù)算管理之所以陷入困境，正是由于單位自身缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，沒有制定一套長(zhǎng)期、穩(wěn)定、系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，所以它們?nèi)狈σ龑?dǎo)，有時(shí)甚至因?yàn)槿狈εΦ哪繕?biāo)而失去競(jìng)爭(zhēng)的活力，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中處于劣勢(shì)地位。與此同時(shí)，事業(yè)單位的預(yù)算缺乏前瞻性，一些事業(yè)單位往往看重眼前的利益只做短期的預(yù)算，這樣很大程度上阻礙了單位長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)展。

44事業(yè)單位缺乏應(yīng)對(duì)外界環(huán)境變化的能力

事業(yè)單位預(yù)算管理機(jī)制在受到內(nèi)部環(huán)境影響的同時(shí)也受到外界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。在全球范圍內(nèi)的金融危機(jī)之后，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯緩慢，因此事業(yè)單位對(duì)于其發(fā)展的預(yù)算變得越來越難。隨著貨幣的膨脹，貨幣貶值，我國的最低工資標(biāo)準(zhǔn)普遍上升，但是許多事業(yè)單位沒有深刻認(rèn)識(shí)到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的嚴(yán)峻形勢(shì)，沒有調(diào)整其預(yù)算管理機(jī)制以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，盲目地實(shí)行固有的模式，是導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算管理處于困境的關(guān)鍵因素。

5我國事業(yè)單位預(yù)算管理所存在的問題

51預(yù)算編制時(shí)間較短，卻缺乏科學(xué)的方法

目前來看，我國大部分事業(yè)單位的預(yù)算編制時(shí)間偏短，都在一個(gè)月左右，這樣使得預(yù)算編制的指標(biāo)不能夠得到充分的認(rèn)證，缺乏可信程度，并且預(yù)算編制的質(zhì)量也不能得到有效的保證。此外，預(yù)算編制的方法不規(guī)范，仍然存在“基數(shù)法”等痕跡，如今“零基”是我國事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算編制的主要原則，但是由于部門之間信息不相互對(duì)稱，導(dǎo)致批復(fù)部門不能夠真正了解申報(bào)部門的真正需求，因此在每次預(yù)算編制過程，都會(huì)在往年的預(yù)算基礎(chǔ)上再加上一個(gè)百分比，所以這就成為了一些事業(yè)單位在編制預(yù)算過程中的捷徑。總的來說，事業(yè)單位傳統(tǒng)的基數(shù)計(jì)算方法在一定程度上局限了預(yù)算編制的財(cái)政資金在部門間的分配格局，同時(shí)很大程度上制約了財(cái)政部門對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控，不利于國家相關(guān)部門對(duì)事業(yè)單位控制支出的規(guī)模調(diào)整與優(yōu)化。

52事業(yè)單位預(yù)算組織機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)單，預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范

由于事業(yè)單位特殊的存在形式，單位領(lǐng)導(dǎo)可能沒有十分地去關(guān)注其內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面的問題，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)沒有具體地落實(shí)相關(guān)責(zé)任，并且部分事業(yè)單位的日常收支活動(dòng)沒有嚴(yán)格遵照國家《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。我國事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法為基數(shù)加因素調(diào)整法，這樣的方法并沒有充分考慮單位部門項(xiàng)目的實(shí)際情況以及人員配備的真實(shí)情況，從而不能合理地安排經(jīng)費(fèi)，所以無法滿足事業(yè)單位的發(fā)展要求。此外，部分事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行隨意，無預(yù)算、超預(yù)算支出的情況屢屢發(fā)生，且沒有設(shè)立預(yù)算調(diào)整機(jī)制或雖然設(shè)立預(yù)算調(diào)整機(jī)制但沒有有效執(zhí)行，出現(xiàn)資金管理不規(guī)范的情況。

6提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平的對(duì)策

61樹立與深化事業(yè)單位預(yù)算管理理念

由于預(yù)算管理引入中國較晚，許多事業(yè)單位沒有很強(qiáng)的概念意識(shí)，首先，要讓預(yù)算管理在我國事業(yè)單位之間普及化，使觀念深入人心，才能從根本上解決問題。事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算管理知識(shí)教育，就要讓事業(yè)單位的每一位員工特別是從事預(yù)算管理的人高度重視預(yù)算管理的重要性。

62制定適合事業(yè)單位自身發(fā)展的預(yù)算管理制度

事業(yè)單位不能盲目地制定預(yù)算目標(biāo)，必須根據(jù)自身情況，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行真實(shí)全面的調(diào)查，制定符合自身持續(xù)發(fā)展的預(yù)算管理制度。在中國這種實(shí)行社會(huì)主義制度的國家，在實(shí)施預(yù)算管理的過程中不能一律采用外國資本主義制度下的預(yù)算管理模式，必須根據(jù)自身情況，制定具有本事業(yè)單位特色的預(yù)算管理制度。

63實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的信息化

隨著信息化時(shí)代的到來，信息技術(shù)不斷地發(fā)展和普及。為事業(yè)單位的預(yù)算管理提供了技術(shù)基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)代事業(yè)單位可以根據(jù)自身的特點(diǎn)將預(yù)算管理系統(tǒng)與各大網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)相結(jié)合，充分發(fā)揮信息技術(shù)的先進(jìn)作用，以此滿足事業(yè)單位不同的信息需求，提高事業(yè)單位信息流通的準(zhǔn)確度，完善單位預(yù)算管理系統(tǒng)。

64實(shí)行監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制

實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督制度，有利于事業(yè)單位員工形成高度的自覺性，優(yōu)化單位內(nèi)部工作環(huán)境。良好的激勵(lì)制度有利于激發(fā)員工的工作積極性。事業(yè)單位根據(jù)員工的績(jī)效和創(chuàng)新對(duì)員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。監(jiān)督和激勵(lì)單位的每個(gè)員工積極踴躍參與內(nèi)部的財(cái)務(wù)預(yù)算管理，充分發(fā)揮事業(yè)單位預(yù)算管理的智能，使員工之間相互監(jiān)督，同時(shí)也會(huì)相互激勵(lì)。監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制的實(shí)行有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部所存在的問題，并及時(shí)采取解決措施，實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)算管理機(jī)制。

65提高我國事業(yè)單位預(yù)算編制水平，編制全面、科學(xué)、規(guī)范的責(zé)任預(yù)算

事業(yè)單位預(yù)算編制相對(duì)來說是一個(gè)比較系統(tǒng)的過程，所以事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，不僅要充分了解單位自身的發(fā)展運(yùn)營情況，還要充分考慮其內(nèi)部系統(tǒng)與同行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，此外再根據(jù)本年度的需求的同時(shí)，還要對(duì)照以往的歷史特點(diǎn)，預(yù)測(cè)未來，因此要安排充分的時(shí)間。要做好預(yù)算編制前期工作，首先要制定相關(guān)的制度和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；其次，對(duì)于事業(yè)單位相關(guān)部門的變動(dòng)性費(fèi)用，要根據(jù)實(shí)際收入和成本之間的相互關(guān)系來進(jìn)行測(cè)量變動(dòng)費(fèi)用率，從而達(dá)到更好控制事業(yè)單位預(yù)算成本的效果；最后，要改革事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，徹底摒棄“基數(shù)法”全面推行“零基預(yù)算”。其實(shí)預(yù)算編制的方法比較多，包含增量預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算等，事業(yè)單位可以根據(jù)自身的實(shí)際特點(diǎn)以及發(fā)展?fàn)顩r選擇合適的預(yù)算方法。但是無論使用何種預(yù)算方式，都必須以零基預(yù)算方法為基礎(chǔ)，對(duì)事業(yè)單位各部門履行其基本職責(zé)所需要的基本費(fèi)用進(jìn)行預(yù)算。如果事業(yè)單位在未來的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍會(huì)有所增加，利用增加預(yù)算法對(duì)增加的那部分業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行合理性預(yù)算。在事業(yè)單位業(yè)務(wù)增費(fèi)預(yù)算過程中，必須實(shí)事求是地了解掌握人員增加情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以所了解到的情況為基礎(chǔ)，確定增加人員與業(yè)務(wù)所需經(jīng)費(fèi)。此外，為了能夠制定出系統(tǒng)與全面的事業(yè)單位預(yù)算編制，還要充分考慮到事業(yè)單位內(nèi)部的歷史與未來影響因素，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向進(jìn)行科學(xué)性預(yù)測(cè)，并以提高事業(yè)單位效益為最終目標(biāo)，制定具有前瞻性的預(yù)算管理編制。

66加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度，建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行分析與考核制度

首先，事業(yè)單位將其預(yù)算管理文件交由上級(jí)部門進(jìn)行審核批復(fù)合格后，其預(yù)算文件就具有法律效力，事業(yè)單位必須嚴(yán)格按照上級(jí)部門所批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行其任務(wù)，并嚴(yán)格監(jiān)督單位內(nèi)部從業(yè)人員的預(yù)算管理執(zhí)行情況。此外還要對(duì)事業(yè)單位資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，考核評(píng)價(jià)資金的使用效益，并對(duì)預(yù)算管理展開一個(gè)必要的延伸。其次，事業(yè)單位需要對(duì)其內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算采取期末分析運(yùn)用比較分析、因素分析、回歸分析等專業(yè)技術(shù)分析方法，來確保其預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。最后，結(jié)合事業(yè)單位的財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)、技術(shù)以及政策等信息資料，分析單位預(yù)算與實(shí)際運(yùn)用數(shù)額之間的差異，分析造成差異的主要原因，并采取相對(duì)應(yīng)的解決措施。

67建立事業(yè)單位預(yù)算管理的組織保障

建立強(qiáng)有力的組織保障是提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平的重要手段，因此事業(yè)單位需要成立專門的預(yù)算管理組織來監(jiān)督與管理單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)預(yù)算。

7結(jié)論

本文主要分析新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，我國事業(yè)單位預(yù)算管理所面臨的困境，并且分析事業(yè)單位預(yù)算管理面臨困境的主要原因，從而研究相對(duì)應(yīng)的解決措施。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，事業(yè)單位必須及時(shí)調(diào)整與更新其內(nèi)部預(yù)算管理機(jī)制、制定適合本單位特點(diǎn)與發(fā)展方向的預(yù)算管理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息化與實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督激勵(lì)制度和深化預(yù)算管理的基本理念，才能幫助事業(yè)單位擺脫現(xiàn)在的困境。

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