PPP融資模式在城市基礎(chǔ)建設(shè)中的應(yīng)用

崔秀英

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的引資方式和融資渠道已無(wú)法更好的滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需不斷拓寬融資渠道。而PPP融資模式在現(xiàn)代化城市建設(shè)中的應(yīng)用，可緩解城市基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)資金不足和地方政府性債務(wù)壓力等問(wèn)題，吸引雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)參與到城市建設(shè)中。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；城市基礎(chǔ)建設(shè)；應(yīng)用

1.PPP融資模式

1.1PPP融資模式的概念

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫(xiě)，是政府為了提供某種公共物品和服務(wù)，和私人組織之間建立的公私合營(yíng)模式，私營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)參與到公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)之中，在享有一定份額的財(cái)務(wù)、技術(shù)收益的同時(shí)，也要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。這種模式應(yīng)用到市政建設(shè)中，將為政府提升城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平提供技術(shù)、資金和動(dòng)力支持。在項(xiàng)目建設(shè)中時(shí)，由合作參與各方共同承擔(dān)項(xiàng)目責(zé)任及其所產(chǎn)生的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目融資在城市建設(shè)中應(yīng)用的最大特點(diǎn)在于將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過(guò)政府考評(píng)或公眾評(píng)價(jià)，達(dá)到由政府付費(fèi)或向用戶(hù)收費(fèi)以回收資金的目的。

1.2 PPP融資模式在城市建設(shè)應(yīng)用的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，城市建設(shè)飛速發(fā)展，市政建設(shè)的投資增長(zhǎng)較快，公園、城市綠地以及綠廊綠道陸續(xù)在各大城市建設(shè)起來(lái)，資金需求量大、期限長(zhǎng)、外部效應(yīng)長(zhǎng)成為政府市政建設(shè)的主要特點(diǎn)，且大多為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由此資金保障就成為城市建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。PPP融資模式雖然已經(jīng)逐漸應(yīng)用到了城市建設(shè)中，但仍然有一些城市缺少相應(yīng)的融資平臺(tái)，使得PPP融資模式不能很好的應(yīng)用到建設(shè)中來(lái)，所以說(shuō)PPP融資模式在我國(guó)城市建設(shè)中依然任重而道遠(yuǎn)。

2.PPP融資模式的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)

隨著越來(lái)越多的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)始采用PPP模式，在PPP融資模式具體的應(yīng)用過(guò)程中，以實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為主要目標(biāo)，建立完善的獎(jiǎng)懲制度，充分發(fā)揮各項(xiàng)目參與方的優(yōu)勢(shì)，以確保項(xiàng)目的生產(chǎn)質(zhì)量和服務(wù)效率，即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。因此，將PPP項(xiàng)目融資合理應(yīng)用到城市建設(shè)中，對(duì)提高城市建設(shè)水平和服務(wù)質(zhì)量具有重要作用。

2.1提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成功率

在BOT等傳統(tǒng)融資模式下，規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前期工作由政府負(fù)責(zé)，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等中后期環(huán)節(jié)被“全部外包”出去，政府難以控制項(xiàng)目盈虧情況；而項(xiàng)目承包方?jīng)]有參與前期工作，對(duì)項(xiàng)目的理解、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)判先天不足，導(dǎo)致部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中問(wèn)題較多、成功率不高，甚至虧損嚴(yán)重。而PPP融資模式將政府部門(mén)和項(xiàng)目承包商較早地通過(guò)共同利益“捆綁”在一起，在前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)中就開(kāi)始考慮建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)效益，在后期運(yùn)營(yíng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制創(chuàng)造更好的盈利。

2.2提高基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)效率

一般情況下，地方政府主要負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金管理，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于多方面因素的影響，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)法為城市民眾提供更好的服務(wù)，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因是經(jīng)營(yíng)過(guò)程的壟斷性降低了效率。而PPP項(xiàng)目融資模式的應(yīng)用，可打破公共部門(mén)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)效率，擴(kuò)大公眾的選擇空間，在不斷選擇的過(guò)程中則會(huì)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)模式的形成，以不斷提高服務(wù)的成本收益。

2.3提高政府部門(mén)宏觀(guān)管理的水平

承包商作為項(xiàng)目的主要參與方，在追求利益最大化的同時(shí)，可能會(huì)忽視社會(huì)的公平性和公正性，進(jìn)而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成影響。PPP項(xiàng)目融資模式的核心即是將公平與利益結(jié)合起來(lái)，政府部門(mén)可充分發(fā)揮自身的權(quán)威性和監(jiān)督職能，通過(guò)采用合同簽訂、加強(qiáng)監(jiān)管、權(quán)責(zé)明確等手段，對(duì)合同簽訂各主體之間的關(guān)系進(jìn)行明確。

2.4合理分配城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資模式在應(yīng)用過(guò)程中，政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)需對(duì)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中所造成的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、量化和管理，并結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，對(duì)合作雙方需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配。

3.PPP融資模式建設(shè)過(guò)程中面臨的制約問(wèn)題

3.1政府對(duì)于PPP融資模式認(rèn)識(shí)不清

由于PPP融資模式還處于新興階段，政府對(duì)其還缺乏更為全面的認(rèn)知，一些政府只把它當(dāng)作吸引投資，緩解資金壓力的工具，而忽視了科學(xué)合理的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議設(shè)置，以及在合作過(guò)程中出現(xiàn)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。還有一些政府給予社會(huì)資本過(guò)高的回報(bào)承諾，將建設(shè)項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給自己，只為了存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，解決眼前的資金壓力。這些做法不僅破壞了PPP融資模式的運(yùn)營(yíng)規(guī)則，而且也使其發(fā)揮的作用大打折扣。

3.2投資主體存在局限性

雖然說(shuō)PPP融資模式要求投資主體為私營(yíng)組織，但我們通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，國(guó)有企業(yè)正通過(guò)與政府合作、協(xié)商和聯(lián)合等形式來(lái)擴(kuò)大自己在市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)。但是我們還發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)和管理上的工作情況并不理想，甚至在一定程度上制約了城市建設(shè)和其自身的發(fā)展，這種弊病在一些建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、使用資金量大的項(xiàng)目尤其明顯。再加上我國(guó)的大多數(shù)銀行機(jī)構(gòu)貸款仍然集中于國(guó)有企業(yè)，這也為我國(guó)PPP融資模式的發(fā)展設(shè)置了障礙。

3.3社會(huì)資本參與城市建設(shè)的積極性不高

我國(guó)的城市建設(shè)項(xiàng)目具有生命周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)也使得一些社會(huì)資本對(duì)于地方政府合作的積極性不高，甚至存有一定的顧慮。再加上一些失敗的合作案例，更使得社會(huì)資本對(duì)參與城市建設(shè)公私合營(yíng)的擔(dān)憂(yōu)有增無(wú)減。

4.加快推進(jìn)PPP融資模式在城市建設(shè)應(yīng)用的合理化建議

4.1完善社會(huì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)評(píng)價(jià)制度和流程進(jìn)行完善，以發(fā)揮出PPP項(xiàng)目的約束性，具體內(nèi)容為：對(duì)以往項(xiàng)目所收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、匯總，以為制定基準(zhǔn)評(píng)估參數(shù)提供可靠的數(shù)據(jù)支持；通過(guò)研發(fā)計(jì)量模型，逐步實(shí)現(xiàn)定性評(píng)價(jià)向定量評(píng)價(jià)模式的轉(zhuǎn)變；通過(guò)引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià)，并確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)性，以接受廣大人民群眾的監(jiān)督和管理。

4.2細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

結(jié)合當(dāng)前PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)現(xiàn)狀，可加強(qiáng)國(guó)有資本和民營(yíng)資本的合作，并在所簽訂的合同中明確雙方的主要職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)公共資金的合理使用，確保企業(yè)的合法收益；利用簽訂合同的方式來(lái)規(guī)范地方政府的行為，確保民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中能獲得可觀(guān)的利潤(rùn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目模式經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共同發(fā)展。

4.3規(guī)范合同管理在

PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本之間是平等的合作伙伴關(guān)系，雙方之間責(zé)、權(quán)、利要由具備法律效力的合同文本來(lái)規(guī)定；PPP項(xiàng)目合同體系往往包括項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等，內(nèi)容涉及方方面面；雙方用規(guī)范的合同管理達(dá)成長(zhǎng)期合作關(guān)系，履行自身的制約和監(jiān)督職能，以獲得預(yù)期效果。

4.4建立動(dòng)態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)系統(tǒng)

PPP項(xiàng)目是高風(fēng)險(xiǎn)型項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目參與方之間合理的分擔(dān)已經(jīng)成為PPP模式的重要功能。為了確保在雙方之間實(shí)現(xiàn)公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，必須識(shí)別整個(gè)PPP項(xiàng)目特許權(quán)期內(nèi)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并給出合理的評(píng)價(jià)。只有當(dāng)實(shí)施和轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的所有風(fēng)險(xiǎn)能夠合理地分配給最有能力控制或愿意承擔(dān)的一方，才可以激發(fā)利益相關(guān)方盡早地評(píng)判風(fēng)險(xiǎn)并采取有效的措施應(yīng)對(duì)，才能真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)決策更要考慮到政府部門(mén)和社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度、風(fēng)險(xiǎn)興趣、投資收益期望、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、管理能力等方面均存在的巨大差異，均衡不同的參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的效益，制定動(dòng)態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

4.5制定合理的盈利模式

社會(huì)資本之所以愿意進(jìn)入PPP，主要還是基于賺錢(qián)的目的，而PPP項(xiàng)目是為了政府更好地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)而生的，這就要在產(chǎn)品、服務(wù)和盈利之間找到平衡點(diǎn)；一方面以社會(huì)平均資本利潤(rùn)率為參考基線(xiàn)，制定社會(huì)資本可以賺得的合理利潤(rùn)；另一方面在保證項(xiàng)目盈利和不損及公共利益的前提下，建立對(duì)收益進(jìn)行補(bǔ)貼、調(diào)整或約束的條款。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在城市建設(shè)中的采用PPP項(xiàng)目融資模式，可有效拓寬融資渠道，加快我國(guó)現(xiàn)代化城市的建設(shè)步伐，在互信共贏的理念上，加強(qiáng)公共部門(mén)與社會(huì)資本之間的合作，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)公益性和營(yíng)利性的統(tǒng)一發(fā)展，進(jìn)而確保其更好的適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

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