社會組織參與公共危機(jī)治理的途徑研究

蔣云超

摘 要：社會組織在公共危機(jī)發(fā)生時可通過疏解緩和矛盾沖突、動員和優(yōu)化分配社會力量、回應(yīng)和修復(fù)反饋等發(fā)揮其重要作用。文章建議，建立政府與社會協(xié)作機(jī)制及相應(yīng)配套的應(yīng)對機(jī)制，有效發(fā)揮社會組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)良好法律制度保障和構(gòu)建完善的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，為社會組織參與該類管理提供更多動力保證。

關(guān)鍵詞：社會組織；公共危機(jī)；治理途徑

當(dāng)前，我國正處于一個公共危機(jī)頻發(fā)的大環(huán)境中，面對此類危機(jī)時，政府雖能從宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)組織、資金籌備等多方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但伴隨我國強(qiáng)社會、弱政府的格局趨勢出現(xiàn)，僅依賴政府手段處理一切公共危機(jī)已開始捉襟見肘，與之相對的是社會組織的功能性漸漸凸現(xiàn)出來，在面對公共危機(jī)時，如何充分開發(fā)社會組織內(nèi)部蘊(yùn)含的制度資源，挖掘其在公共危機(jī)治理中的內(nèi)部效能，已成為我國學(xué)界值得思考的現(xiàn)實(shí)問題。

1 單一政府公共危機(jī)治理模式存在的缺陷

政府在公共危機(jī)治理方面是責(zé)任重大的，政府要制定相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行統(tǒng)一集中管理。政府制定的公共危機(jī)管理類法律法規(guī)，應(yīng)明確置于公共危機(jī)狀態(tài)下各級政府的行政權(quán)力和法律責(zé)任，同時建立起配套的危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制；應(yīng)充分認(rèn)識到其不確定性，構(gòu)建起一套預(yù)警治理體系，建立公共危機(jī)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)和信息披露機(jī)制。此外，政府還應(yīng)對各級政府職責(zé)進(jìn)行明確，在公共危機(jī)的管理分工上應(yīng)科學(xué)配置。

公共危機(jī)治理是一種非常態(tài)的治理方式，政府盡管在危機(jī)處理上具備及時果斷的特性，但其對自身行政成本、措施落實(shí)等方面會預(yù)計(jì)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致大量被用于治理的社會資源浪費(fèi)。在實(shí)踐治理中，由于公共危機(jī)自身的不可預(yù)知性、緊急性等，以及政府公共政策系統(tǒng)的缺陷性，很容易導(dǎo)致政府政策制定艱難。此外受一些政治原因影響，政府反應(yīng)和行動能力被進(jìn)一步遲緩。

2 社會組織參與公共危機(jī)治理的優(yōu)勢

社會組織在鼓勵公眾參與公共危機(jī)治理上具備無可比擬的優(yōu)勢：首先，社會組織自身擁有的特定專業(yè)性讓其在面對一些特定公共危機(jī)時能產(chǎn)生更為前瞻的視角，可通過發(fā)揮自己的技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)能力，來為治理公共危機(jī)提供更多形式、性質(zhì)和特色的處理措施。其次，其具備的紐帶性也讓其下接群眾，上應(yīng)政府，在公共危機(jī)潛伏時期，可利用其自身深厚草根基礎(chǔ)、廣泛社會觸角來察覺到危機(jī)苗頭，挖掘根源收集信息，以便為政府公共危機(jī)預(yù)警工作提出大量有效信息和政策建議。其參與公共危機(jī)治理的主要優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）專業(yè)優(yōu)勢。社會組織在參與公共危機(jī)治理過程中能體現(xiàn)出更多的組織上的專業(yè)優(yōu)勢。很多社會組織在創(chuàng)始初期即制定了明確目標(biāo)和宗旨，并依據(jù)此來招納組織成員，從而形成極具專業(yè)特色的組織隊(duì)伍。在我國，雖然社會組織尚處于初級階段，尚未發(fā)展成熟，但我們依舊能觀察到很多社會組織已具備專業(yè)性。

（二）靈敏反應(yīng)優(yōu)勢。政府組織在面對一些突發(fā)公共危機(jī)事件時，常由于某些政治原因或嚴(yán)格體系層級等導(dǎo)致其反應(yīng)形式遲緩。社會組織則不同，其作為一種社會自治機(jī)制，能及時對自身做出調(diào)整，面對公共危機(jī)引發(fā)的社會問題可及時行動，為其處理提供多樣性針對服務(wù)，可通過自己獨(dú)立決策和運(yùn)行能力，以及自身組織結(jié)構(gòu)的靈活性迅速投入公共危機(jī)治理中。

（三）減壓優(yōu)勢。在回應(yīng)公共危機(jī)事件時，社會組織除具備高度靈敏反應(yīng)能力外，其參與性更值得稱贊。其解決社會沖突的方式是通過幫助特定社會群體以正當(dāng)方式表達(dá)其利益訴求?，F(xiàn)代社會是利益群體與社會組織嚴(yán)重分化的社會，各類利益的沖突、矛盾和訴求表達(dá)的社會現(xiàn)象都趨常規(guī)性。社會組織為緩解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧，可將社會組織適時引入矛盾解決機(jī)制，促進(jìn)其成為多元化糾紛解決機(jī)制的有效補(bǔ)充。

3 社會組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐局限

社會組織雖然在參與公民危機(jī)治理上存在獨(dú)特優(yōu)勢，也具備重要的現(xiàn)實(shí)價值和意義，但受制于多方面的影響和制約，其依舊存在一定實(shí)踐局限性。

（一）合法地位不明確。在我國，社會組織參與的地位在合法性層面上處于模棱兩可的狀態(tài)。黨的十七大報(bào)告曾指出要鼓勵公民有序地政治參與，但此處的參與并不是直接和社會組織的參與掛鉤，公民的參與究竟是指自身通過一定渠道參與，或是通過組織化形式參與。諸如此類的問題解釋起來模糊含混，也為公民和社會組織的參與產(chǎn)生了很大困惑。從公民的整體危機(jī)意識考慮，我國公民當(dāng)前危機(jī)治理的自覺性和主動性很是一般，整體上依舊將自己身份定位于被管理的受助者。

（二）法律體系不完備。我國已頒布和實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，這部法律為我國危機(jī)應(yīng)對和管理予以明確細(xì)致的規(guī)定。其中既規(guī)定國家鼓勵公民、其他組織等為政府應(yīng)對突發(fā)事件提供各種捐贈、支持等，也規(guī)定了新聞媒體等社會組織應(yīng)依據(jù)自身情況參與到突發(fā)事件的處理工作中；既規(guī)定政府可以組織公民開展救援和處理工作，也規(guī)定公民和各類社會組織負(fù)有聽從政府命令或決定的義務(wù)，即應(yīng)配合政府來積極參加應(yīng)急救援工作，維護(hù)社會秩序。

（三）組織基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前我國公民參與的各類社會組織，在參與公民危機(jī)治理上的組織基礎(chǔ)不夠牢固，無論數(shù)量或是能力水平都與先進(jìn)國家存在不小差距。從國際環(huán)境來看，社會組織在參與公共危機(jī)治理中發(fā)揮著日漸重要的救助和服務(wù)效能，其既可以在危機(jī)發(fā)生后的第一時間進(jìn)入現(xiàn)場，開展資金籌集、災(zāi)情救助、秩序維護(hù)等工作，也能在危機(jī)事后的重建工作中提供大量的技術(shù)、資金、人力等服務(wù)，無論全球性或是地區(qū)性的災(zāi)難事件中，社會組織都成為公共危機(jī)應(yīng)對中極為重要的力量。

4 社會組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐建議

公共危機(jī)治理工作的成敗，直接取決于制度保障和程序約定是否完備，只有有效地協(xié)調(diào)解決各類主體在危機(jī)治理中彼此所產(chǎn)生的矛盾沖突，優(yōu)化配置、差異整合其危機(jī)治理資源，公民的權(quán)益才能得以保障，危機(jī)化解的目標(biāo)也才能最終實(shí)現(xiàn)。為此，筆者認(rèn)為可從以下幾方面著手來促進(jìn)社會組織的有效參與：

健全相關(guān)法律體系和責(zé)任機(jī)制。當(dāng)前各國對社會組織及其相關(guān)法規(guī)政策體系的共同認(rèn)知為：重視從入口管理向過程監(jiān)督過渡，在讓其等級注冊手續(xù)簡化和放緩?fù)瑫r，對其活動開展、組織運(yùn)作等過程強(qiáng)化控制和監(jiān)督。我國應(yīng)通過立法形式來保障權(quán)責(zé)各方置于危機(jī)狀態(tài)卜的正常運(yùn)行，為社會組織介入提供法律上的保障。此外，也用強(qiáng)化對其的規(guī)范、管理和監(jiān)督，盡快制定完善《社會團(tuán)體管理法》等相應(yīng)法律，促進(jìn)我國的公共危機(jī)管理制度化和法制化。

促進(jìn)社會組織和政府的多元協(xié)調(diào)的合作治理模式。社會組織和政府協(xié)調(diào)合作治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，是政府與各類組織協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、優(yōu)勢互補(bǔ)的前提保證，也是危機(jī)治理能獲得成功的關(guān)鍵聚合點(diǎn)。我國社會組織與西方發(fā)達(dá)國家相比處于較為初級階段，為此在公共危機(jī)治理過程中，政府必須小斷加大對其支持力度，創(chuàng)制和落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，在社會保險、財(cái)務(wù)稅收等方面予以便利和優(yōu)惠，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。此外，對于各類社會組織應(yīng)予以必要授權(quán)來切實(shí)發(fā)揮其在公共危機(jī)治理中的主體效能，確保其有效運(yùn)用自身資源或其他公共資源參與到危機(jī)治理中去。

充分發(fā)揮社會組織參與公共危機(jī)治理的主要領(lǐng)域。社會組織在危機(jī)發(fā)生時可以起到社會控制中介作用，能為國家與社會、公民的關(guān)系作出一定緩沖。其既可以在危機(jī)事件出現(xiàn)后配合政府對受災(zāi)區(qū)實(shí)施援助，也能在救助過程中，將其與社會公眾長期構(gòu)建的良好信任優(yōu)勢充分體現(xiàn)。此外，在危機(jī)治理中，社會組織也應(yīng)注重提高社會公信力，樹立自身良好形象。在面對危機(jī)治理時，各社會組織之問應(yīng)優(yōu)勢互補(bǔ)，相互支持，整合有效的資源為無限的危機(jī)治理工作服務(wù)，充分發(fā)揮民問組織自律聯(lián)盟作用，促進(jìn)各社會組織在危機(jī)治理中實(shí)現(xiàn)共贏和共益。

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