我國農(nóng)村土地確權(quán)中的問題和優(yōu)化路徑

楊陽

摘 要：解決“三農(nóng)”問題是擺在我國政府面前的一道難題。由于解放后長期存在的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支撐城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，絕大部分的社會財(cái)富都集中在了工業(yè)和城鎮(zhèn)，造成了我國“三農(nóng)”資金短缺的狀況非常嚴(yán)重。而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不僅需要大量外來資本引入，更需要調(diào)動(dòng)農(nóng)村內(nèi)部的資金流動(dòng)性。在這樣一個(gè)大背景下，國家推行了一系列關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)政策，各地陸續(xù)出現(xiàn)諸如農(nóng)村房屋及宅基地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)的擔(dān)保融資及其他權(quán)利質(zhì)押融資等對融資擔(dān)保法律制度的改革性嘗試。然而，需明確這樣一個(gè)問題，即附屬在土地上的土地權(quán)利流轉(zhuǎn)應(yīng)該建立在對產(chǎn)權(quán)清楚明晰的基礎(chǔ)上。因此，加快推進(jìn)我國農(nóng)村土地確權(quán)，促進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營體系的建立，是我國目前農(nóng)村工作的主要內(nèi)容。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管自2013年來，農(nóng)村土地確權(quán)工作在全國范圍內(nèi)熱火朝天的進(jìn)行，但對于土地確權(quán)的一些基本問題還有不少理論與實(shí)踐中的問題，本文就是對這些問題展開理性化的深層思考。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題；集體土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)；土地確權(quán)

主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論普遍認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊或者說殘缺是影響我國農(nóng)村集體土地制度效率的根本因素，只有產(chǎn)權(quán)界定明晰，它的經(jīng)濟(jì)績效才能達(dá)到最佳狀態(tài)。因此，黨的十七屆、十八屆全會上對深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革做出了部署，提出要在五年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地確權(quán)工作，希望通過農(nóng)村土地確權(quán)，強(qiáng)化無權(quán)保障，減少農(nóng)村土地權(quán)益糾紛；強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場主體地位，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；為農(nóng)戶抵押貸款提供擔(dān)保，從而有利于保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；有利于建立多種形式的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營體系；有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

2016年12月底，農(nóng)業(yè)部部長韓長斌表示，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，2017年將加快推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證，將試點(diǎn)省份擴(kuò)大到28個(gè)，確保在2018年底全國基本完成這項(xiàng)工作。較早之前，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)辦公室等的“六部委意見”明確規(guī)定：這次登記頒證，是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，不是推到重來，打亂重分你，不能借機(jī)調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。2017年開展的農(nóng)村承包地確權(quán)，確的是上世紀(jì)末“二輪承包”的權(quán)，也就是“98年二輪承包”的權(quán)，這些都應(yīng)作為本輪農(nóng)村土地確權(quán)工作必須要堅(jiān)持的。不僅如此，當(dāng)年在二輪承包確權(quán)過程中就已規(guī)定了著名的“增人不增地，減人不減地”原則（這一原則在2003年起實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中也得到了體現(xiàn)）同樣應(yīng)當(dāng)?shù)牡截瀼亍?/p>

以上，可以看到中央在推行農(nóng)村土地確權(quán)工作的決心和總的思路。中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會議所定下的解決積壓已久的“三農(nóng)”問題的基調(diào)就是通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不斷改革，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高土地利用效率，為農(nóng)民增收，為農(nóng)村莫發(fā)展。這不僅是我國改革開放以來解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在問題的重點(diǎn)工作，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的必要前提。只有在全面做好農(nóng)村土地確權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系明細(xì)，才可以進(jìn)入到下一步，即在更廣泛的范圍推行農(nóng)地“三權(quán)”融資，促進(jìn)資本流入農(nóng)村市場，激活農(nóng)村活力，給農(nóng)業(yè)注入活力、注入活水，促進(jìn)我國“三農(nóng)”問題獲得根本解決。

筆者經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國土地確權(quán)中存在對土地權(quán)證的作用認(rèn)知不足，一些已私自開墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實(shí)，在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)，當(dāng)然還有技術(shù)問題和成本問題也影響這土地確權(quán)的精準(zhǔn)度。因此，有必要對當(dāng)前我國農(nóng)村確權(quán)現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，解決一些存在的問題，走出一條符合我國國情的農(nóng)村土地確權(quán)途徑，為下一步全面推行農(nóng)村土地三權(quán)流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)，解決我國農(nóng)村融資難的弊病。

1 農(nóng)村土地確權(quán)的概念及意義

（一）農(nóng)村土地確權(quán)的概念

土地確權(quán)是對土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和其他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)和確定，簡稱確權(quán)，其是依照法律和政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、辦法土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定[1]。

（二）土地確權(quán)機(jī)關(guān)

確權(quán)機(jī)關(guān)是指依法有權(quán)對土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬進(jìn)行確定的行政機(jī)關(guān)。依據(jù)我國《土地管理法》第十六條之規(guī)定可知，根據(jù)當(dāng)事人主體身份的區(qū)別，確權(quán)的權(quán)利主體可分為鄉(xiāng)一級或縣一級以上人民政府，也就是說只有鄉(xiāng)一級或縣一級以上人民政府才具有確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的效力。當(dāng)然這是在《土地管理法》中規(guī)定的大的原則，也體現(xiàn)在中央下發(fā)的一號文件里。

而農(nóng)村土地確權(quán)的主管部門，是指確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的具體承辦部門。土地管理部門作為政府的職能部門，具體承包確權(quán)工作，對確權(quán)的意見和建議要報(bào)同級人民政府作出決定。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)的意義

1.農(nóng)村土地確權(quán)有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。長期以來，農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利沒有得到明確規(guī)定和有效保障。因此，更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障在新形勢下農(nóng)民可獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收益，就必須對農(nóng)村集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利及其關(guān)系予以確認(rèn)。當(dāng)然，對農(nóng)村土地確權(quán)的意義遠(yuǎn)不止這些，在上一世紀(jì)末開展的農(nóng)村土地確權(quán)后，已經(jīng)長達(dá)近20年的時(shí)間里沒有對農(nóng)村的土地狀況進(jìn)行過系統(tǒng)性摸底。經(jīng)過這二十年的發(fā)展，大量的耕地因?yàn)檗r(nóng)民外出務(wù)工成了“荒地”，而又有大量的耕地因修橋修路造到了破壞，當(dāng)然，也有部分“四荒”土地、低產(chǎn)地經(jīng)過科學(xué)有效的開發(fā)利用，逐步變成了耕地。因此，農(nóng)村土地確權(quán)還是對當(dāng)前我國農(nóng)村土地狀況的一次摸底，一次信息數(shù)據(jù)的收集，這樣就更有利于下一步在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收的一系列工作。

過去，農(nóng)村土地權(quán)責(zé)不清的情況下，當(dāng)農(nóng)民外出務(wù)工后，會選擇將土地流轉(zhuǎn)給本經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶用于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以此獲得一些穩(wěn)定收入。但一些非農(nóng)就業(yè)較穩(wěn)定，或者已經(jīng)不打算從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外出務(wù)工人員，為了獲取更好的流轉(zhuǎn)收益，會將土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)用途，致使農(nóng)業(yè)用地遭到破壞，耕地?cái)?shù)量急劇下降。因此，通過對農(nóng)村土地確權(quán)，就可以明確土地各類權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)而及時(shí)有效管理和控制農(nóng)村的土地拋荒和占用土地進(jìn)行非法建設(shè)等問題。

2.對農(nóng)村土地確權(quán)，可以加快土地權(quán)屬的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收益和土地產(chǎn)出效益。對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)，是將農(nóng)地三權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。而通過土地流轉(zhuǎn)，就可以將農(nóng)民從一般性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，不僅可以從事其他行業(yè)，也可以在規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮更大的作用，從而獲得更高的收入。這樣，解決“三農(nóng)”問題中最嚴(yán)重的農(nóng)民增收問題就有突破口了。

當(dāng)然，如前所述，土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)就有利于進(jìn)一步解決農(nóng)村抵押品不足的融資障礙，農(nóng)民可以通過土地經(jīng)營權(quán)抵押等方式從正規(guī)金融系統(tǒng)獲得急需的生產(chǎn)性資金，從而解決農(nóng)村資本引入難，為激活農(nóng)村資本市場注入活水。

同時(shí)，對農(nóng)地的確權(quán)還可以為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化提供穩(wěn)定的資金保障，可以更好的推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且在農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份和農(nóng)村宅基地確權(quán)的共同作用下，也會促進(jìn)農(nóng)村宅基地大規(guī)模進(jìn)入流通領(lǐng)域，這可以有效緩解城鎮(zhèn)住宅用地的緊張局面，對調(diào)控城市住宅價(jià)格也是大有益處。

3.農(nóng)村土地確權(quán)有助于政府角色轉(zhuǎn)變。近年來，政府不斷提簡政放權(quán)，不斷提出要建立服務(wù)型政府，建立高效廉潔政府。因此，除了編制權(quán)力清單，還取消了一大批傳統(tǒng)需要行政審批的事項(xiàng)。在農(nóng)村土地管理部分，由于長期存在產(chǎn)權(quán)不明晰，集體土地所有制與國家所有制之間存在界線模糊的情況，造成了我國仍然沒有建立起來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體系。從村民自治委員會到鄉(xiāng)一級政府再到更高層級的政府都是無所不管，職能重疊，從而造成了機(jī)構(gòu)臃腫效率低下，社會經(jīng)濟(jì)資源嚴(yán)重浪費(fèi)等一系列問題。農(nóng)村土地確權(quán)有利于明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營各主體的利益管理，對于產(chǎn)權(quán)的明細(xì)，權(quán)責(zé)的劃分，決策的制定都大有益處。而農(nóng)村經(jīng)營主體利益關(guān)系的明確，同樣意味著相關(guān)管理部門及時(shí)轉(zhuǎn)換職能或撤銷、合并，既能提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，進(jìn)一步縮減行政事業(yè)性開支和行政管理費(fèi)用的攤派，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)角色定位的轉(zhuǎn)變。

2 目前我國農(nóng)村土地確權(quán)工作的現(xiàn)狀、問題及分析

如前所述，本輪中央開展對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)是對上世紀(jì)末“二輪承包”的權(quán)，也就是著名的“98年二輪承包”。自2012年開始，我國就已全面推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)工作。國土資源部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部三部委聯(lián)合下發(fā)通知，明確要求對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證，宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記確權(quán)工作最遲要在2018年年底前全部完成。

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，按照三部委的統(tǒng)一部署和要求，各地農(nóng)村土地確權(quán)工作正在有條不紊地依照有關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)向前推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西、江西、四川、安徽、湖南、海南、廣東、河北等省的多數(shù)縣和鎮(zhèn)已基本完成確權(quán)登記發(fā)證，其他大部分省市也都陸續(xù)在2016年內(nèi)完成。可以說土地確權(quán)工作為接下來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展打下了良好基礎(chǔ)，但是在這個(gè)確權(quán)的過程中，仍然存在一系列問題。

（一）土地權(quán)證的作用未能凸顯

改革開放以來，隨著大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程的建設(shè)推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民通過進(jìn)城務(wù)工、求學(xué)，土地征收等途徑流出了農(nóng)村地區(qū)，給當(dāng)前社會造就了一個(gè)新的社會群體，就是留守人員。顯然，留守人員中的絕大比例都屬于文化素質(zhì)較低、勞動(dòng)力不足的老年人和未成年人，這不僅給政府留下了一個(gè)需要盡快解決的社會問題，還在土地確權(quán)工作中埋下了障礙。對于當(dāng)前留守人員而言，他們更關(guān)注的是土地流轉(zhuǎn)金額的限制、土地占用的補(bǔ)償規(guī)定等直接利益問題，而附著于土地上的諸多權(quán)力關(guān)系這些基礎(chǔ)性問題并不關(guān)心[2]。他們認(rèn)為，如果土地繼續(xù)由自己耕作，其所關(guān)心的也只是收成問題。這就導(dǎo)致了在許多地區(qū)，廣大農(nóng)民（主要是留守人員）對土地確權(quán)工作的重要性認(rèn)識不足，積極性不高，這不僅阻礙了土地確權(quán)工作的全盤鋪開，更阻礙了土地的合理高效流轉(zhuǎn)，以及對農(nóng)民受益的有效保障。而且，除了一部分留守人員對土地確權(quán)工作的不上心外，由于大部分長期外出務(wù)工人員只關(guān)心土地流轉(zhuǎn)的收益，造成了部分農(nóng)村耕地的非農(nóng)化適用問題大量出現(xiàn)，這就使得我們要堅(jiān)守的18億畝耕地紅線堪憂。即使地方政府將土地權(quán)屬證書頒給了人民，但農(nóng)民的使用積極性也不高。除此以外，由于目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益并不顯著，反而在一開始的土地確權(quán)階段就帶來了很多繁瑣的手續(xù)、冗長的解釋和開導(dǎo)工作，因此，相當(dāng)多地方的政府以此為推脫，其推進(jìn)土地確權(quán)工作的積極性不高，成效不明顯。

（二）一些已被私自開墾的“四荒”土地確權(quán)困難

因地形以及傳統(tǒng)耕作模式的限制，造成我國許多農(nóng)村地區(qū)有著大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，合稱“四荒”，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)的農(nóng)戶在沒有實(shí)現(xiàn)與村集體簽訂承包協(xié)議的情況，對這些四荒土地進(jìn)行耕作。當(dāng)然我們必須要認(rèn)識到這個(gè)過程的積極性，就是其帶來了耕地面積的增長，也給當(dāng)?shù)匾约稗r(nóng)戶本身帶來了增收，有助于“四荒”土地的開發(fā)利用。但是落實(shí)到當(dāng)前全面推行土地確權(quán)工作的情況下，這一部分原本屬于“食之無味棄之可惜”的“雞肋”土地的權(quán)利權(quán)屬便成為了必須要解決的現(xiàn)實(shí)問題。對這一部分村民私自開墾耕作且每月與村集體簽訂承包合同的土地，如果采取國際法或者民法上的“先占”原則進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，顯然有失確權(quán)的公平性，不利于土地確權(quán)及其他工作的展開。如果不下發(fā)相應(yīng)的土地權(quán)證，則直接影響了下一步的土地流轉(zhuǎn)效率，影響了一些有能力有意愿的農(nóng)戶或者企業(yè)參與“四荒”土地開發(fā)的積極性，從而造成“四荒”土地繼續(xù)荒蕪、閑置。

（三）在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)

我國農(nóng)村長期存在私自占用耕地，濫用建設(shè)用地等現(xiàn)象，這不僅侵犯了集體所有權(quán)，更阻礙了農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展。盡管在本世紀(jì)開始，我國取消了農(nóng)業(yè)稅，開始全面實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村建設(shè)，以便盡快解決三農(nóng)問題。但這樣的舉措，盡管提升了土地的積極性，但由于工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村差異顯著，導(dǎo)致外出務(wù)工的農(nóng)民，其對土地價(jià)值的著眼點(diǎn)還僅僅停留在流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償收益，而忽略了農(nóng)業(yè)耕種的收益。并且，由于宅基地審批手續(xù)繁瑣，規(guī)定具體難有松動(dòng)，一些返鄉(xiāng)農(nóng)民工就會直接選擇在承包地內(nèi)蓋新房，加之村委會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級的管理缺失，縣級以上政府又鞭長莫及，導(dǎo)致這樣的現(xiàn)象普遍發(fā)生。這不僅給農(nóng)村土地確權(quán)工作的嚴(yán)重影響，更是對可用耕地的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（四）技術(shù)性問題難以克服

土地確權(quán)工作的順利開展需要我們的主管部門進(jìn)行先進(jìn)、準(zhǔn)確的勘察和測繪，這就需要建立一支專業(yè)水準(zhǔn)極高的測繪隊(duì)伍。目前，較之于農(nóng)村土地確權(quán)的土地面積和工作總量，我國還未建立起一支機(jī)構(gòu)穩(wěn)定，部門齊備，數(shù)量足夠的技術(shù)隊(duì)伍。因此，為了能夠盡快完成土地確權(quán)的工作任務(wù)，一些地區(qū)的前期測繪工作在人手方面就顯得捉襟見肘，只能依靠當(dāng)?shù)匦姓块T人員輔助數(shù)量有限的技術(shù)人員進(jìn)行勘察和測繪工作。甚至，在一些落后地區(qū)根本沒有專業(yè)的測繪技術(shù)人員。當(dāng)然，我們還應(yīng)該看到測繪具體工作的繁瑣，需要我們的技術(shù)人員深入實(shí)地，這不僅需要相當(dāng)數(shù)量的財(cái)政資金的支持，還受限于地形等方方面面的客觀因素，導(dǎo)致我們在土地確權(quán)工作上有許多實(shí)際的技術(shù)性困難。因此，整體提升我國的測繪技術(shù)，突破原有的肩挑背扛儀器設(shè)備，利用衛(wèi)星遙感等高科技對我國農(nóng)村土地進(jìn)行準(zhǔn)備測繪，成了提升我們工作效率的重難點(diǎn)。

（五）土地權(quán)證的登記與發(fā)放耗時(shí)耗力

土地權(quán)證的登記與發(fā)放是在土地得到了準(zhǔn)確勘察后的又一重要環(huán)節(jié)。土地權(quán)證是證明土地權(quán)屬的正式文件，農(nóng)戶只有獲得了相應(yīng)的土地權(quán)證（相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的房查證），才能對外證明自己對土地所享有的權(quán)利，在將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)或者抵押貸款時(shí)才有可作為登記或抵押的依據(jù)。但截至目前，在已基本完成的宅基地確權(quán)工作中我們可以發(fā)現(xiàn)，在土地權(quán)證的登記與發(fā)放過程中，因工作量過于龐大，非常影響土地確權(quán)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的效果與進(jìn)度。拒估計(jì)，全國農(nóng)村土地權(quán)證的登記發(fā)放工作涉及約1.6億家農(nóng)戶，并且這些工作主要集中在一些農(nóng)業(yè)大省，導(dǎo)致了這些地區(qū)的基層人民政府面臨龐大的登記發(fā)放工作量。以農(nóng)業(yè)大省河南為例，其土地權(quán)證處理數(shù)量約占全國總數(shù)的三分之一，這遠(yuǎn)多于云貴川重三省一市的數(shù)量總和。其次，在具體登記發(fā)放過程中，土地主管機(jī)關(guān)與農(nóng)戶之間矛盾激化。土地確權(quán)過程其實(shí)就是對過去混亂的土地關(guān)系進(jìn)行梳理的過程，這其實(shí)就是一個(gè)矯正的過程，既會賦予某些人權(quán)利，也會侵犯某些人的既得利益。因此，正是要在土地確權(quán)過程中解決這些長久積壓在農(nóng)戶間的土地矛盾，顯然給我們的土地確權(quán)工作帶來了很大的難度。并且在處理過程中，還會突發(fā)新問題新現(xiàn)象，這些問題都處于我國現(xiàn)行法律法規(guī)的空白，國家政策沒有依據(jù)，導(dǎo)致土地權(quán)證等級工作發(fā)放困難，工作效率無法提升。

3 土地確權(quán)存在問題的深層次分析——以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為視角

（一）我國特殊的地方社會結(jié)構(gòu)[3]

土地確權(quán)所面臨的是幾千年下來我國農(nóng)村復(fù)雜的環(huán)境，以及建國后模糊不清的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行結(jié)構(gòu)，這種復(fù)雜的環(huán)境主要是由于地方權(quán)力習(xí)慣體系、地方性知識，鄉(xiāng)村社會的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)等。正如費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》對我國社會一針見血的概括“熟人社會”，正由于我國，特別是農(nóng)村地區(qū)長期存在“人情世故”，給現(xiàn)在的土地確權(quán)帶來了巨大障礙。

長期的歷史傳承下來的地方權(quán)力習(xí)慣體系，強(qiáng)調(diào)了在這個(gè)體系中的生存要講求公平與互惠，講求集體優(yōu)先，靠這個(gè)習(xí)慣體系行程的二徒弟產(chǎn)權(quán)觀念與我國地方化的宗族傳統(tǒng)、村落共同天天意識相一致，仍舊指引著人們，引導(dǎo)人們的行為。因此，地方權(quán)力習(xí)慣體系難免會與現(xiàn)行的土地確權(quán)政策相沖突。與此同時(shí)，在土地確權(quán)過程中，各種地方性知識，也會被人們用來爭取土地的產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)生于地方性傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)觀念，其在邏輯上是有可能抵抗國家所建構(gòu)的整體產(chǎn)權(quán)制度，從而在土地確權(quán)過程中產(chǎn)生新的糾紛。比如對于祖墳山及其周邊的林地的占有與支配，它既不是一種簡單的公有制意義上的產(chǎn)權(quán)規(guī)則，更不是西方私法意義上的擁有獨(dú)立排他性的私有產(chǎn)權(quán)規(guī)則，而是一種基于幾千年的“守業(yè)”理念建構(gòu)的非正式產(chǎn)權(quán)，其蘊(yùn)含了宗族成員及其子孫對祖業(yè)的獨(dú)占與共享觀念。因此，人們對此類土地產(chǎn)權(quán)的界定往往會超越制度和法律，賦予它們獨(dú)有的中國特色“熟人社會”的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。

當(dāng)然除了那些地方性傳統(tǒng)知識與觀念，我國基層自治機(jī)構(gòu)的權(quán)利特殊性也是造成目前土地產(chǎn)權(quán)不清的重要因素。土地確權(quán)的主管部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣政府，但實(shí)際在操作過程中，其主體多為村委會，因此土地確權(quán)也由此被引入存在近70年的鄉(xiāng)村社會的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)之中[4]。依據(jù)82年頒布 的《中華人民共和國憲法》之規(guī)定，我國農(nóng)村土地除屬于國家所有的，其余都屬于集體所有。因此，村委會便成為了該經(jīng)濟(jì)組織集體土地所有的法定代表人，掌握著比農(nóng)民更大的土地控制權(quán)，依靠一個(gè)本就屬于村民自治的組織來對廣袤的集體土地進(jìn)行確權(quán)登記，當(dāng)然缺乏主導(dǎo)的合法性。

（二）農(nóng)村特殊群體權(quán)屬關(guān)系的界定

在土地確權(quán)過程中，農(nóng)村有許多特殊群體的土地權(quán)屬關(guān)系界定產(chǎn)生爭議。這些特殊群體主要包括外嫁女、入贅女婿、參軍人員、考學(xué)人員、勞教人員，以及在本經(jīng)濟(jì)組織居住多年有戶口但未分到田地的人員等。我國集體所有制下的農(nóng)村土地，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的全員共有，但是現(xiàn)有法律條文并未對集體的操作進(jìn)行明確限定，這導(dǎo)致了集體產(chǎn)權(quán)制度對集體界定具有一定的彈性空間。

當(dāng)前，許多集體組織的村規(guī)民約不承認(rèn)這些特殊群體的成員身份及其附屬的土地權(quán)利，但社區(qū)成員權(quán)這一集體時(shí)期的傳統(tǒng)在當(dāng)下社會仍然延續(xù)著，并由此產(chǎn)生了大量的權(quán)屬糾紛。典型的案例就是發(fā)生在我國東部沿海地區(qū)的“外嫁女”事件[5]。由此可見，在土地確權(quán)的過程中，要個(gè)性化制定針對特殊群體的政策法規(guī)，公平合理地保障特殊群體的土地權(quán)益，以減少社會矛盾與沖突，這才符合我們對農(nóng)村土地確權(quán)的初衷。

（三）歷史遺留因素

當(dāng)前土地確權(quán)面臨的問題和困境也是歷史傳統(tǒng)積累下來的，對當(dāng)前土地確權(quán)產(chǎn)生了重要影響，這種歷史傳統(tǒng)主要表現(xiàn)在歷史遺留問題以及農(nóng)村集體組織的行政區(qū)劃變遷兩個(gè)主要方面。

首先，新中國成立以來，土地改革成為了我們調(diào)整農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重要方面。自1950年頒布實(shí)施的《土地改革法》到2014年11月中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，加上每年中央一號文件對于解決“三農(nóng)”問題出臺的政策，造成我國農(nóng)村土地在承包調(diào)整以及一輪又一輪的土地確權(quán)遺留下了許多歷史問題，如一戶多證、證地不吻合、土地權(quán)屬混亂等。

其次，村落邊界與產(chǎn)權(quán)邊界往往重合。在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織地域范圍內(nèi)的人們對土地享有共同的分配權(quán)，但對外則排斥或限制他人的土地權(quán)益。因此，存在于村之間涉及的土地產(chǎn)權(quán)沖突、紛擾都與村界有關(guān)。

由此，我們可知土地確權(quán)的開展必須要融入到當(dāng)?shù)厣鐣?，不能脫離它所面臨的鄉(xiāng)村社會環(huán)境。因此，在我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度模糊的大背景下，土地產(chǎn)權(quán)的界定必定要受到社會因素的制約，當(dāng)然除了上述因素外，還要必然要受到農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知因素以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型因素的影響，在此就不做過對贅述。

4 我國農(nóng)村土地確權(quán)的優(yōu)化路徑

（一）完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)的政策法規(guī)

最近三年來，關(guān)于新一輪大規(guī)模的農(nóng)村土地確權(quán)，國家已出臺了一系列政策。但在具體的實(shí)踐過程中，我們?nèi)园l(fā)現(xiàn)了新的問題新的現(xiàn)象，急需一定的政策法規(guī)作為指導(dǎo)基層人民政府解決土地確權(quán)過程中產(chǎn)生的一系列糾紛。依據(jù)98年那輪土地確權(quán)工作原則，有必要在這一輪土地確權(quán)中繼續(xù)牢固樹立“增人不見地，減人不減地”的原則，在集體組織內(nèi)部加以調(diào)整解決。同時(shí)，須謹(jǐn)慎對待當(dāng)下因土地具備了更強(qiáng)的資本屬性，土地確權(quán)實(shí)際上成為對土地資本，甚至可以說是農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收益的再分配和再確認(rèn)的過程，這就涉及到了從農(nóng)民個(gè)人、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及上級各級政府的多方利益平衡。為避免各方利益沖突導(dǎo)致矛盾激化的問題，我們必須要做到：

1.繼續(xù)制定相對具體、完善的農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)政策法規(guī)，不僅指導(dǎo)基層確權(quán)工作人員的實(shí)際操作，還要引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)思維，樹立正確的集體所有制下的土地產(chǎn)權(quán)觀念。

2.集體土地中除用于環(huán)保和公共設(shè)施的土地外，要根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況，及時(shí)出臺相關(guān)解釋，明確劃定資源屬性、處理辦法和分配原則，避免以權(quán)謀私、違規(guī)建房等問題的發(fā)生[6]。

（二）鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體開發(fā)利用“四荒”土地

“四荒”土地既是土地確權(quán)工作中“難啃的硬骨頭”，也是有待開發(fā)利用的巨大資源。因?yàn)榈匦我约皞鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致在我國農(nóng)村有著大量的“四荒土地”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中可發(fā)展農(nóng)業(yè)或林業(yè)的皇帝約為19.3億畝，澇洼土地、鹽堿土地、水土流失地、紅壤地產(chǎn)土地等其他各類低產(chǎn)地約5.4億[7]。因此，大力引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)規(guī)?；髽I(yè)對“四荒”用地進(jìn)行利用，加大對“四荒”土地的開發(fā)力度，不僅有利于提高土地資源的綜合利用率，也能在一定程度上環(huán)節(jié)我國土地資源稀缺的矛盾，還能不斷為農(nóng)民增加收入。在這個(gè)引入并鼓勵(lì)新型規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體投入到對“四荒”土地的集約化利用的過程中，還需要做到如下具體幾點(diǎn)：1.明確被引入的新型農(nóng)業(yè)規(guī)模化企業(yè)在“四荒”土地確權(quán)中的優(yōu)先地位；2.加大對此類企業(yè)在進(jìn)入“四荒”土地利用過程中的政策補(bǔ)貼；3.還必須要對“四荒”土地的利用編制規(guī)劃，做好管理工作，決不允許出現(xiàn)村自治委員會不經(jīng)合法手續(xù)私自轉(zhuǎn)讓和利用“四荒”用地。

（三）注重在土地確權(quán)工作中引入高新技術(shù)

農(nóng)村土地確權(quán)過程中，因?yàn)閷I(yè)技術(shù)人員的缺乏，導(dǎo)致了確權(quán)過程難以有效推進(jìn)，并且因?yàn)閭鹘y(tǒng)測繪技術(shù)要耗費(fèi)的人力物力極大，需要適當(dāng)借鑒國外先進(jìn)的測繪經(jīng)驗(yàn)，利用高清衛(wèi)星測繪技術(shù)，為國家相關(guān)今后的一系列統(tǒng)計(jì)累計(jì)科學(xué)全面的土地?cái)?shù)據(jù)。同時(shí)要在各地土地測繪中解決好資金問題，加大中央對地方測繪資金的扶持力度。

（四）規(guī)范土地權(quán)證的發(fā)放程序

針對當(dāng)前我國土地權(quán)證登記發(fā)放中存在的一系列實(shí)際問題我們要堅(jiān)持：1.調(diào)整土地權(quán)證登記發(fā)放機(jī)構(gòu)，成立專門的農(nóng)村土地確權(quán)協(xié)調(diào)小組，并制定相對應(yīng)的細(xì)化配套政策，達(dá)到每一個(gè)問題都有相應(yīng)的政策法規(guī)與之對應(yīng)；2.明確土地確權(quán)中國土資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的崗位職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范其行為準(zhǔn)則，杜絕土地確權(quán)過程中瞞報(bào)、多報(bào)、漏報(bào)、不報(bào)或不及時(shí)發(fā)證、對發(fā)證過程中產(chǎn)生的問題聽之任之等現(xiàn)象的發(fā)生；3.土地確權(quán)工作必須嚴(yán)格按照申請、調(diào)查、審核、公告、審批下達(dá)等步驟進(jìn)行，只有上述程序全部完成并無異議后，才能向農(nóng)民發(fā)放土地權(quán)證。

（五）繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民在確權(quán)后分享改革開發(fā)帶來的土地紅利

土地確權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民受益的第一步，因此在我們大力推行土地確權(quán)，農(nóng)民在取得了土地權(quán)屬后，應(yīng)該進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)的政策保障和平臺搭建，讓我們所做的基礎(chǔ)性的土地確權(quán)工作真正有利于農(nóng)民增收，有利于解決農(nóng)村長久以來的融資難問題，有利于進(jìn)一步緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展下的差距。

總的來說，要想真正減少農(nóng)村土地確權(quán)過程中地權(quán)糾紛與沖突，就要進(jìn)一步完善土地確權(quán)的法律政策制度，各級政府的相關(guān)政策要有效銜接，確定統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則，在制定法律制度時(shí)也要考慮各地長期存在的權(quán)利習(xí)慣體系，注重社會的優(yōu)先性，以達(dá)到二者兼顧。并且，在土地確權(quán)過程中要尊重歷史，尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知觀念，權(quán)衡農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)訴求，最大限度保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。最后，建立土地產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解機(jī)制。對于存在的地權(quán)糾紛，政策法律明文規(guī)定、沒有爭議的，要堅(jiān)決依法處理；沒有政策法規(guī)明確規(guī)定的，要充分考慮不同地方地 權(quán)糾紛所面臨的具體社會情境，兼顧當(dāng)?shù)厣鐣?gòu)關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的地方性共識，采用民主協(xié)商、村民自治等辦法解決。

參考文獻(xiàn)

一、中文類參考文獻(xiàn)

（一）著作類

1費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：人民出版社，2006年版。

（二）期刊類

1.唐烈英：“夾縫中的興盛：論農(nóng)地‘三權(quán)抵押的法禁令行”，《社會科學(xué)》，2016年第1期。

2.羅明梅：“論農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題及對策”，《城鄉(xiāng)建設(shè)》，2015年第5期。

3.高婷：“土地確權(quán)引發(fā)的思考”，《城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌》2015年第17期；

4.吳青蓉：“土地確權(quán)實(shí)踐中存在的問題及優(yōu)化路徑”，《科技經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)》，2012年第3期。

5.郭放、雷淼：“我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀實(shí)證分析——以重慶市為例”，《西南林學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。

6.劉月平：“產(chǎn)權(quán)視角下制約農(nóng)村土地確權(quán)的因素分析”，《山西農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2016年第5期。

7.郭俊楠、李銅山：“關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)部分疑慮問題的理性思考”，《新經(jīng)濟(jì)》，2016年第6期。

8.朱北仲：“我國農(nóng)村土地確權(quán)中的問題與解決對策”，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2015年第5期。

注釋

[1]參見2013年1月31日下發(fā)的中央一號文件

[2]朱北仲：“我國農(nóng)村土地確權(quán)中的問題與解決對策”，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2015年第5期，第34頁。

[3]劉月平：“產(chǎn)權(quán)視角下制約農(nóng)村土地確權(quán)的因素分析”，載《山西社會科學(xué)》2016年第4期，第44頁

[4]劉月平：“產(chǎn)權(quán)視角下制約農(nóng)村土地確權(quán)的因素分析”，載《山西社會科學(xué)》2016年第4期，第46頁

[5]珠江三角洲由此開創(chuàng)了農(nóng)村土地制度改革的“南海模式”，其特點(diǎn)是以行政村或村民小組為單位，將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地集中起來組建股份合作組織，然后由合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，以滿足企業(yè)發(fā)展對土地的需要，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)享受土地非農(nóng)化的增值收益。而“外嫁女”這一群里的土地權(quán)益卻被排除在外，導(dǎo)致了眾多“外嫁女”紛紛走上維權(quán)之路

[6]張育飛：“我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路”，載《法制博覽》（中旬版）2014年第2期，第33-34頁。

[7]朱北仲：“我國農(nóng)村土地確權(quán)中的問題與解決對策”，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2015年第5期，第48頁。