淺析完善與規(guī)范高校項目經(jīng)費審批制度之對策

楊順利

■中圖分類號：F832.51 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）08-0106-03

摘要：文章在闡述高校項目經(jīng)費審批特點的基礎(chǔ)上，針對高校項目經(jīng)費審批中存在的主要問題，提出了完善與規(guī)范高校項目經(jīng)費審批制度的可行性對策。

關(guān)鍵詞：高校 項目經(jīng)費 審批 對策

一、引言

項目經(jīng)費是指為了完成特定任務(wù)、具有專門用途，實行“專款專用、專項管理、單獨核算”有別于日常業(yè)務(wù)活動、保證基本運行的經(jīng)費，其資金來源與其用途具有高度相關(guān)性的特殊性經(jīng)費。具有金額大、專項性強、使用周期長、監(jiān)管理部門多、審批環(huán)節(jié)多等特點。

高校項目經(jīng)費是指高校用于教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、基建工程、大型修繕、實驗室建設(shè)、圖書采購、設(shè)備購置等方面，具有專門用途、列入學(xué)校項目經(jīng)費預(yù)算的實行“?？顚Ｓ谩为毢怂恪钡?，區(qū)別學(xué)?；局С龅膶ｍ椊?jīng)費。

高校項目經(jīng)費審批是指根據(jù)學(xué)校內(nèi)部授權(quán)審批控制的需要，依據(jù)項目經(jīng)費的性質(zhì)、金額、特點與特征，在項目經(jīng)費列支過程中根據(jù)其授權(quán)范圍、審批程序、審批責任等要求，由學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對項目經(jīng)費立項、控制、列支報銷，在相關(guān)憑證與憑據(jù)上簽字同意的程序與過程。項目經(jīng)費審批是高校內(nèi)部控制與財務(wù)管理的重要組成內(nèi)容，是學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對其項目經(jīng)費列支與付款行為、施行審批權(quán)力并承擔主體責任和監(jiān)督責任的職責所在。從目前查處的高校經(jīng)濟腐敗案件來看，主要集中在高校基本建設(shè)、后勤修繕、物資設(shè)備采購、實驗室建設(shè)、科研與學(xué)科建設(shè)項目經(jīng)費支出、大額資金調(diào)度、招投標等領(lǐng)域；從其腐敗的環(huán)節(jié)來看，大多同項目經(jīng)費的立項、審批、經(jīng)費支出相關(guān)；分析發(fā)生經(jīng)濟腐敗案件的學(xué)校，就會發(fā)現(xiàn)這些學(xué)校項目經(jīng)費審批制度形同虛設(shè)，學(xué)校重大經(jīng)濟活動不按程序?qū)徟⒉粓?zhí)行審批權(quán)限，在重大經(jīng)濟決策時不執(zhí)行“三重一大”制度規(guī)定，在重大資金調(diào)度中缺乏相互監(jiān)督、相互制約審批制度與工作機制。

二、目前高校項目經(jīng)費審批存在的主要問題

（一）審批主體專業(yè)水平不高、責任心不強

項目經(jīng)費審批涉及學(xué)校校級領(lǐng)導(dǎo)、項目部門、資產(chǎn)部門、招標部門、審計部門、財務(wù)部門等多部門、多層領(lǐng)導(dǎo)的審批簽字，由于我國高校對領(lǐng)導(dǎo)干部實行定期輪崗管理，涉及財物以及與工程基建相關(guān)的部門領(lǐng)導(dǎo)最多只能在同一崗位工作一個聘期，3—5年必須轉(zhuǎn)崗，致使一些部門領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)不專，政策理論水平不高；另外高校校級及其中層領(lǐng)導(dǎo)多是由專家、教授、學(xué)者擔任，其專業(yè)并非經(jīng)濟、會計、審計、財務(wù)管理，缺乏項目經(jīng)費審批的基本知識和項目經(jīng)費管理的專業(yè)技能，對合同、招標、資產(chǎn)管理、審核與立項、財務(wù)審批的有關(guān)規(guī)定缺乏系統(tǒng)的學(xué)習與培訓(xùn)，主要以聽匯報后進行審批簽字；還有一些高校其財會部門的正職領(lǐng)導(dǎo)多由非會計、審計、財務(wù)管理等專業(yè)的人員擔任，而副職多為專業(yè)出身，以目前陜西34所公辦本科院校的財務(wù)處正處長的專業(yè)情況來看，只有11人的專業(yè)與會計、審計、經(jīng)濟管理、財務(wù)管理等經(jīng)濟類專業(yè)相關(guān)，“外行管內(nèi)行、外行說了算”的管理機制，在項目經(jīng)費審批上很難做到客觀公正、程序合法、資料完備。各級領(lǐng)導(dǎo)在項目經(jīng)費審批中普遍存在簽字只是走程序、只承擔領(lǐng)導(dǎo)責任的思想，簽字態(tài)度不認真。

（二）將行政審批與經(jīng)費審批混為一體

我國高校對項目經(jīng)費的審批同其行政職務(wù)、所在部門職責密切相關(guān)，高校內(nèi)部經(jīng)費審批均實行“一支筆”審批規(guī)定，均由其部門、院系的行政“一把手”負責，所以形成項目經(jīng)費審批與行政權(quán)力緊密相關(guān)，行政級別越高，其經(jīng)費審批權(quán)就越大；而對項目的專業(yè)性、項目的性質(zhì)、特征、管理要求考慮的較少。

（三）審批權(quán)限與其職務(wù)職責不對稱

目前高校項目經(jīng)費的審批權(quán)限大小主要與其行政級別相關(guān)聯(lián)，行政級別越高其項目經(jīng)費的審批權(quán)限就越大，具體的經(jīng)辦人員或管理人員沒有審批權(quán)，而在承擔責任時，沒有審批權(quán)的經(jīng)辦人員或管理人員卻要承擔最大的“直接責任”，直接分管領(lǐng)導(dǎo)要承擔“主管責任”，而審批權(quán)限大、行政級別高的領(lǐng)導(dǎo)只承擔責任最小的“領(lǐng)導(dǎo)責任”。

（四）審批程序不合理

高校的項目經(jīng)費審批程序是指項目經(jīng)費的審批環(huán)節(jié)的先后順序、哪一部門先簽字、哪一部門后簽字、哪個部門對哪個環(huán)節(jié)負責、不同級別領(lǐng)導(dǎo)的簽字順序等規(guī)定。目前基本上是項目實施部門（或管理部門）先進行簽字審批，再由資產(chǎn)管理部門辦理資產(chǎn)入庫，第三步由項目經(jīng)費主管校級領(lǐng)導(dǎo)簽字審批、第四步由主管財務(wù)的校級領(lǐng)導(dǎo)（或總會計師簽字）審批，最后由財務(wù)部門主管領(lǐng)導(dǎo)審批。因財務(wù)部門審批在主管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)之后，不利于財務(wù)部門為主管財務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)負責，而且因目前高校在經(jīng)費審批過程“畏懼”上級領(lǐng)導(dǎo)簽字心理普遍存在，所以不利于財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮為學(xué)校經(jīng)費支出“把關(guān)”作用。

（五）審批監(jiān)督責任不明確、缺乏責任追究機制

高校財務(wù)制度和事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范對于違犯項目經(jīng)費審批規(guī)定，越權(quán)審批、違規(guī)審批的行為沒有具體明確的處理規(guī)定，只是強調(diào)“單位應(yīng)當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度”“對內(nèi)部控制建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價”；高?？倳嫀煿芾磙k法也只是規(guī)定總會計師對“審批、聯(lián)簽、實施的事項造成經(jīng)濟損失” 的重大事項“負有管理或直接責任”，沒有明確的處罰規(guī)定。因為對違犯規(guī)定的審批沒有具體的處罰規(guī)定，缺乏責任追究機制，所以在實務(wù)中很少有因違規(guī)審批對領(lǐng)導(dǎo)干部進行處罰與處理。

（六）審批方法手段落后

目前高校大多數(shù)項目經(jīng)費的審批方式，還是沿用審批領(lǐng)導(dǎo)在原始報銷單據(jù)上簽字審批的方式與方法。沒有很好地利用校園信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺技術(shù)，實現(xiàn)項目相關(guān)信息資源共享，沒有將項目經(jīng)費審批與立項、招標、預(yù)算、驗收、合同簽訂、審計等信息有機結(jié)合，實行項目經(jīng)費審批向前移、審批監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化；審批方式與手段只能滿足事后審批和監(jiān)督，沒有達到對項目經(jīng)費的全過程和事前、事中的監(jiān)督與管理。

（七）將項目經(jīng)費審批與項目經(jīng)費審核混為一談

項目經(jīng)費審批是一種職務(wù)行為，而項目經(jīng)費審核是財會部門的專業(yè)人員按照經(jīng)費支出報銷的相關(guān)規(guī)定，對會計憑證特別是會計原始憑證的審核要求、審核內(nèi)容、審核原則所進行的專業(yè)技術(shù)工作。經(jīng)常會聽到高校負責審批領(lǐng)導(dǎo)常講的一句話：“我的簽字只是走程序，我不懂財務(wù)，經(jīng)費的支出是否合法合理，由財務(wù)部門的專業(yè)人員把關(guān)”。許多高校項目經(jīng)費的審批領(lǐng)導(dǎo)沒有認識到簽字審批的重要性和承擔經(jīng)濟責任的重大性，將項目經(jīng)費審批與項目經(jīng)費審核混為一談。

（八）將項目經(jīng)費審批與日常包干經(jīng)費審批等同

日常包干經(jīng)費支出具有金額小、報銷次數(shù)多、審批權(quán)限低等特點。一般只需經(jīng)費管理或業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)審批就可報銷，不涉及資產(chǎn)入賬、招標立項、簽訂合同、項目驗收、項目審計等環(huán)節(jié)。從2013—2015年陜西省審計廳對省屬15所高校審計報告中發(fā)現(xiàn)，13所高校存在項目經(jīng)費支出報銷所附的原始憑證后面缺少項目立項依據(jù)、審計報告、經(jīng)濟合同、變更簽證、驗收等相關(guān)證據(jù)資料；對項目經(jīng)費審批所需資料的完整性認識不到位，按照日常包干經(jīng)費的審批要求對項目經(jīng)費進行審批。

三、完善與規(guī)范高校項目經(jīng)費審批制度的對策

（一）加強審批領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)培訓(xùn)，提高其項目經(jīng)費審批的專業(yè)能力與水平

針對高校項目經(jīng)費審批領(lǐng)導(dǎo)的實際情況，建立校級領(lǐng)導(dǎo)和校內(nèi)部門主管財務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)的崗前及崗位項目經(jīng)費審批業(yè)務(wù)知識專門培訓(xùn)制度。對校級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由高校主管部門每年組織一次項目經(jīng)費審批的專題培訓(xùn)，應(yīng)將項目經(jīng)費的立項知識、招標法規(guī)、項目經(jīng)費的管理制度與要求、資產(chǎn)驗收制度、審批責任及處罰規(guī)定、經(jīng)濟合同基本規(guī)范與知識、審批程序和資料要求、項目經(jīng)費審計重點及規(guī)定、高校經(jīng)濟活動監(jiān)督重點、高校內(nèi)部控制規(guī)定等作為培訓(xùn)的主要內(nèi)容；根據(jù)反腐敗的需要，結(jié)合高校實際案例不斷創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容與培訓(xùn)形式；將培訓(xùn)記錄作為校級領(lǐng)導(dǎo)考評內(nèi)容之一。對于校內(nèi)各部門項目經(jīng)費的審批領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由學(xué)校的總會計師、財務(wù)部門、審計部門、招標管理部門、資產(chǎn)管理部門、經(jīng)濟合同審核部門、檔案管理部門和學(xué)校紀監(jiān)部門等組織針對項目經(jīng)費管理與審批的專項知識培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容及重點除校級領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)內(nèi)容之外，應(yīng)結(jié)合學(xué)校內(nèi)部控制制度、崗位職責、經(jīng)費審批程序與權(quán)限等學(xué)校的具體規(guī)定進行具有可操作性的培訓(xùn)，以提高學(xué)校各級項目經(jīng)費審批領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)水平。

（二）嚴格執(zhí)行總會計師和學(xué)校財務(wù)會計部門主要負責人任職資格與條件

總會計師和財務(wù)會計部門主要負責人是對項目經(jīng)費審批最后的“把關(guān)人”，其業(yè)務(wù)能力、政策水平在項目經(jīng)費控制之中至關(guān)重要，會計法、總會計師條例、高?？倳嫀煿芾磙k法等法律、法規(guī)中對其任職資格與條件有明確規(guī)定，各高校應(yīng)嚴格執(zhí)行，堅決杜絕不符合任職條件與資格的人員擔任相關(guān)職務(wù)，從項目經(jīng)費的最后審批主體上強化對項目的審批，確保項目經(jīng)費支出的合法、合理，資料的真實完整。

（三）將行政權(quán)力與經(jīng)費審批權(quán)力相分離

項目經(jīng)費的特征決定了項目經(jīng)費在審批的各個環(huán)節(jié)與步驟都必須要有專業(yè)的人員進行技術(shù)與政策方面的“把關(guān)”。而項目經(jīng)費的審批，缺少的正是各環(huán)節(jié)專業(yè)人員的簽字把關(guān)，所以應(yīng)建立項目經(jīng)費各環(huán)節(jié)技術(shù)人員審簽與行政領(lǐng)導(dǎo)審批同步制度，實行項目經(jīng)費各環(huán)節(jié)技術(shù)審簽后再由其行政領(lǐng)導(dǎo)簽字審批辦法。專業(yè)技術(shù)人員對項目經(jīng)費的技術(shù)性、合理性、真實性與資料的完整性負責，行政領(lǐng)導(dǎo)主要對項目經(jīng)費的合法性、有效性負責。

（四）對項目經(jīng)費審批程序再造，建立經(jīng)費審批責任倒查制度

學(xué)校應(yīng)規(guī)范項目經(jīng)費審批程序，實行前一步驟審批對后一步驟負責，下級審批向上級審批負責，每一審批環(huán)節(jié)對本環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)負責的審批制度，以明確審批中的責任問題，以利于責任追究和責任倒查；在審批程序中應(yīng)將原來的先由“主管財務(wù)的校級領(lǐng)導(dǎo)（或總會計師簽字）審批，再由財務(wù)部門主管領(lǐng)導(dǎo)審批”程序，再造為“在學(xué)校各部門領(lǐng)導(dǎo)審批后，先由財會部門專業(yè)人員對其項目經(jīng)費支出進行審核的基礎(chǔ)上，再由財務(wù)會計部門領(lǐng)導(dǎo)審批，最后由總會師簽字審批，學(xué)校財務(wù)部門根據(jù)總會計師簽字審批的憑證進行賬務(wù)處理與付款”程序，以利于審批責任的落實。

（五）利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實行項目信息共享，將項目經(jīng)費審批與監(jiān)督前移

高校各類信息平臺的建立與完善，為高校項目管理、項目監(jiān)督、經(jīng)費審批提供了技術(shù)支持，為項目經(jīng)費審批向項目前期環(huán)節(jié)延伸提供了可能與條件。學(xué)校應(yīng)充分利用高校紀委項目經(jīng)費監(jiān)督平臺、政府采購招標平臺、合同監(jiān)督平臺、審計信息平臺、資產(chǎn)管理平臺、校園信息化與數(shù)字化管理服務(wù)平臺等加強對項目經(jīng)費的審批，實現(xiàn)項目經(jīng)費的事前監(jiān)督。

（六）明確項目經(jīng)費審批關(guān)鍵控制點與審批重點內(nèi)容，以規(guī)范審批行為

高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校的實際，根據(jù)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的有關(guān)規(guī)定建立項目經(jīng)費管理、監(jiān)督、審批的風險控制點，確定學(xué)校項目經(jīng)費內(nèi)部控制的關(guān)鍵部門與崗位。根據(jù)經(jīng)濟責任審計報告、巡視組發(fā)現(xiàn)的項目經(jīng)費存在問題和有關(guān)經(jīng)濟案件事實、上級及主管部門檢查中發(fā)現(xiàn)的項目經(jīng)費問題等，確定項目經(jīng)費的審批重點，明確審批權(quán)限，細化資料要求，規(guī)范審批行為。

（七）在學(xué)校財務(wù)部門建立項目經(jīng)費審批資料綜合備查檔案

高校項目經(jīng)費的管理與審批涉及多個環(huán)節(jié)與部門，而最后環(huán)節(jié)在財會部門，所以從財務(wù)管理與監(jiān)督上講，財會部門應(yīng)對與項目經(jīng)費管理與審批的所有環(huán)節(jié)、相關(guān)信息、相關(guān)資料進行監(jiān)督匯總，除賬務(wù)處理環(huán)節(jié)所需的有關(guān)憑證資料外，還應(yīng)建立“一個項目一冊資料”的備查項目檔案，將項目的立項、審批、預(yù)算、招標、建設(shè)與采購、驗收、合同、審計、結(jié)算等資料裝訂成冊，以備對項目經(jīng)費的使用及管理進行檢查。

（八）建立與完善審批責任追究問責制度

高校應(yīng)根據(jù)會計法、審計法、預(yù)算法、合同法、采購法、招標法、問責條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、高校財務(wù)制度和內(nèi)部控制制度等建立與完善審批責任追究問責制度，對違法違規(guī)審批的行為與人員進行問責、處罰與處理。使項目經(jīng)費審批人員時刻牢記“有權(quán)必有責、有責必擔當、用權(quán)受監(jiān)督、失責追究、違法必查處”用權(quán)準則和行為規(guī)范，認真履行審批權(quán)力。J

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