爭(zhēng)議中的網(wǎng)約車(chē)地方立法
——從行政許可的角度

◎劉露

爭(zhēng)議中的網(wǎng)約車(chē)地方立法
——從行政許可的角度

◎劉露

隨著網(wǎng)約車(chē)的盛行，各地根據(jù)上位法都制定了相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則。從這些細(xì)則劃定看，都存在與《行政許可法》相沖突的現(xiàn)象，好比要求網(wǎng)約車(chē)駕駛員有當(dāng)?shù)貞?hù)籍，新增了許多行政許可前提等。不可否認(rèn)，地方政府這樣規(guī)定也有自己的考量，但是《行政許可法》作為國(guó)家基本法律，不能隨意被更改和逾越。

網(wǎng)約車(chē)地方立法

近期,北京、上海、天津、深圳、杭州、成都、貴陽(yáng)等地紛紛出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)具體規(guī)則,經(jīng)過(guò)整理不難看出,各個(gè)地方關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的具體規(guī)定最大的不同主要表現(xiàn)在兩方面：車(chē)和人，車(chē)即網(wǎng)約車(chē)，人即駕駛員。另外，北京等地除了限制戶(hù)籍,大部分城市還對(duì)對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)身軸距和尾氣排放量有要求。

立法爭(zhēng)議問(wèn)題

戶(hù)籍爭(zhēng)議。從一線城市公布網(wǎng)約車(chē)規(guī)范的征求意見(jiàn)稿以來(lái)，批評(píng)戶(hù)籍要求的聲音就不斷高漲。以北京為例，根據(jù)北京交通委的官方解釋?zhuān)?guī)定駕駛員為本市戶(hù)籍、網(wǎng)約車(chē)為本市車(chē)輛主要是考慮到四個(gè)原因：第一、北京四個(gè)中心功能定位的發(fā)展要求；第二、控制城市人口規(guī)模；第三、疏緩城市交通擁堵；第四、響應(yīng)國(guó)家政策要求，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，適度發(fā)展出租車(chē)業(yè)務(wù)。（戴先任．網(wǎng)約車(chē)地方細(xì)則不要 “新瓶裝舊酒 ”［N］．人民代表報(bào)，2016）但是，在城市化迅速發(fā)展的今天，限制戶(hù)籍是否真的能達(dá)到以上目的，無(wú)從考證。

車(chē)輛爭(zhēng)議。《暫行辦法》中網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛要求相對(duì)而言是比較寬松。《暫行辦法》第十二條規(guī)定的具體車(chē)輛車(chē)身?xiàng)l件有三個(gè)：第一，7座及7座以下車(chē)輛；第二，該車(chē)需安裝行駛記錄功能、車(chē)輛衛(wèi)星定位、應(yīng)急報(bào)警裝置；第三，車(chē)輛技術(shù)性能要符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。同時(shí)，《暫行辦法》同時(shí)規(guī)定：對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛的具體運(yùn)營(yíng)等條件，可由相應(yīng)的行政管理部門(mén)規(guī)定具體細(xì)則，可以根據(jù)市場(chǎng)需求因地因時(shí)區(qū)制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則。（張春生 ，李 飛主編．中華人民共和國(guó)行政許可法釋義 ［M］．法律出版社，2003．）《暫行辦法》還規(guī)定：各地政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定。由此可見(jiàn)，雖然在《暫行辦法》中對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛沒(méi)有作出很高的要求，上位法已經(jīng)將權(quán)利下放至各個(gè)城市的手里。其意圖很明顯，希望各地依據(jù)自己的實(shí)際情況制定符合本地發(fā)展的實(shí)施細(xì)則。所以很多人就認(rèn)為，地方在制定的具體規(guī)范中是可以對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛準(zhǔn)入提出更多的限定條件的。（李苑．網(wǎng)約車(chē)合法近一個(gè)月 地方細(xì)則落地難［N］．上海證券報(bào)，2016.）

爭(zhēng)議焦點(diǎn)中的法律問(wèn)題

行政許可法的相關(guān)規(guī)定

在《行政許可法》中設(shè)定的法律秩序是再明顯不過(guò)的，那就是上位法及行政許可法對(duì)行政許可的規(guī)定，就是最原始最具有強(qiáng)制力的規(guī)定。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政審批事項(xiàng)和程序就非常多，上位法三個(gè)相關(guān)審批部門(mén)要跑，下位法又增加了五級(jí)辦事部門(mén)，使得公民都不愿意去找這些機(jī)關(guān)審批辦事。（康勁．蘭州網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則引發(fā) “ 激辯 ” ［N］．工 人日 報(bào) ，2016）現(xiàn)在，網(wǎng)約車(chē)地方立法就出現(xiàn)了這樣的傾向性。大多數(shù)地方政府機(jī)構(gòu)把《暫行規(guī)定》中有關(guān)網(wǎng)約車(chē)準(zhǔn)入條件的行政許可當(dāng)成“最低要求”，然后他們就以一副“為國(guó)為民”的姿態(tài)紛紛在《暫行規(guī)定》規(guī)定的要求上大手一揮新增了很多許可條件。很顯然，這樣的做法是突破了上位法的限制的，屬于在上位法的范圍之外去自創(chuàng)立法的行為，這是為法律所不容許的。（張效羽：《網(wǎng)約車(chē)地方立法若干法律問(wèn)題研究行政與法》，行政與法，2016年）

戶(hù)籍限制的法律問(wèn)題

限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶(hù)籍的具體做法，很顯然是和《行政許可法》這一基本法中的有關(guān)規(guī)定不符的。強(qiáng)制規(guī)定網(wǎng)約車(chē)駕駛員必須具有本地戶(hù)籍，屬于地方保護(hù)主義里面的一種情形，是法律禁止的。從實(shí)踐中看，也沒(méi)見(jiàn)哪個(gè)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，要求從業(yè)人員必須具備本地戶(hù)籍，說(shuō)明大部分商業(yè)領(lǐng)域的行政監(jiān)管，也都是遵守《行政許可法》相關(guān)規(guī)定的。

地方立法中要求網(wǎng)約車(chē)司機(jī)必須具備本地戶(hù)籍，從其自身的規(guī)劃和考慮來(lái)講，是有其內(nèi)在的合理性的，比如限制外來(lái)人口運(yùn)營(yíng)網(wǎng)約車(chē)，可以間接地增加本地就業(yè)。但是，不管地方上限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶(hù)籍是出于什么因素考量，只要這個(gè)具體要求是與國(guó)家法律相沖突的，應(yīng)該否定該做法，可能在一定程度上該做法可能保護(hù)了一部分人的利益，但是犧牲的是更多人的利益，這與立法精神相違背的。

車(chē)輛條件中的法律問(wèn)題

地方網(wǎng)約車(chē)立法中大多對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛本身提出了新的要求，比如要求軸距要在2700毫米以上，這個(gè)規(guī)定也是和《行政許可法》相沖突的。

《行政許可法》中明確規(guī)定了，不能新增加行政許可，制定的具體行政許可條件實(shí)施細(xì)則也不能違反上位法，必須在上位法范圍內(nèi)去做具體規(guī)定。例如，《暫行辦法》要求網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛必須是7座及7做以下的車(chē)輛，地方立法時(shí)就規(guī)定網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛除了必須是7座及7做以下的車(chē)輛外，還需要滿(mǎn)足單價(jià)在20萬(wàn)以上這一要求，那問(wèn)題就來(lái)了，這一具體規(guī)定是不是對(duì)《暫行辦法》新增規(guī)定？很明顯，從該地方的具體條文中可知，這里就犧牲了單價(jià)20萬(wàn)以下七座乘用車(chē)車(chē)主的權(quán)利和利益，屬于新增行政許可條件。（胡建淼．法律規(guī)范之間抵觸標(biāo)準(zhǔn)研究 ［J］．中國(guó)法學(xué) ，2016．）

（作者單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院）