我國農(nóng)村教師編制的關(guān)鍵問題與改革建議

劉善槐 鄔志輝

“財政供養(yǎng)人口只減不增”的政策背景，農(nóng)村學(xué)齡人口分布密度的劇烈變化，這些情況最終都會反映在農(nóng)村教師編制問題上。

提升質(zhì)量和促進(jìn)公平是我國義務(wù)教育發(fā)展的兩大時代命題。質(zhì)量提升狀況和公平達(dá)成程度的決定因素均為師資，當(dāng)前我國義務(wù)教育的師資短板在農(nóng)村。農(nóng)村師資的相對弱勢性體現(xiàn)在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量三個方面，其中數(shù)量緊缺是制約結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升的關(guān)鍵。義務(wù)教育學(xué)校屬于一類事業(yè)單位，編制核定是義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行教師數(shù)量配置的基本方式，因此，農(nóng)村教師數(shù)量是否充足、結(jié)構(gòu)是否合理取決于編制配置狀況。當(dāng)前，農(nóng)村教師編制配置的系列問題嚴(yán)重阻礙農(nóng)村教育質(zhì)量的有效提升。因此，推進(jìn)農(nóng)村師資的供給側(cè)改革，全面優(yōu)化農(nóng)村教師編制配置勢在必行。

一、我國農(nóng)村教師編制存在的關(guān)鍵問題

（一）編制標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實的矛盾

“生師比”編制標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)村教師總量超編但義務(wù)教育學(xué)齡人口的流出端和流人端同時“缺人"。按照中央編辦、教育部、財政部2014年發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》確定的編制配置標(biāo)準(zhǔn)（小學(xué)教職工數(shù)與學(xué)生數(shù)之比為1：19），2015年我國小學(xué)應(yīng)有教職工編制5101149人，但實際是5489441人，超編388292人，超了7.07%。但是，我國農(nóng)村地區(qū)存在代課教師70443人，城鎮(zhèn)地區(qū)存在代課教師76240人，代課教師現(xiàn)象的出現(xiàn)就意味著缺編，也就是說，在學(xué)齡人口的流出端和流人端同時出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺編。在新型城鎮(zhèn)化的推動下，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移速度在加快、聚集程度在加大，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)齡人口的分布密度也隨之發(fā)生劇烈變化：農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)齡人口在“稀疏化”，而城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)齡人口在“高密化”。在學(xué)齡人口流出端，學(xué)校、班級的小規(guī)模化對師資的需要并未顯著減少，編制的測算標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校不利，基于“生師比”的教師編制核算標(biāo)準(zhǔn)不符合班級授課方式的教師實際需求。在學(xué)齡人口的流人端，學(xué)校、班級規(guī)模的不斷膨脹對教師的需求卻在不斷增加，教育部門在核算教師編制時僅基于戶籍生源數(shù)而難以把不斷變化的外來學(xué)齡人口納人其中。當(dāng)外來學(xué)齡人口不斷涌人時，教師數(shù)量總是少于實際需求。當(dāng)農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)在編教師無法滿足正常的

教育教學(xué)需求時，必然會出現(xiàn)代課教師。

（二）編制結(jié)構(gòu)與農(nóng)村學(xué)校實際需求不匹配

相關(guān)部門在核定農(nóng)村教師編制時只計算編制總量，并未考慮內(nèi)部結(jié)構(gòu)，但各所學(xué)校對教師的需求卻存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題，因此，即使某一地區(qū)編制結(jié)構(gòu)是合理的，也并不意味著該地區(qū)每所學(xué)校的編制結(jié)構(gòu)是合理的。整體來看，我國農(nóng)村教師存在語文、數(shù)學(xué)教師比例過大而英語、音體美教師不足，老齡教師比例過大而年輕教師不足，女教師比例過大而男教師不足，非師范類專業(yè)背景教師比例上升而師范類專業(yè)背景教師比例下降等結(jié)構(gòu)性矛盾。我們對12省份的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村小學(xué)語文、數(shù)學(xué)教師兼任音體美學(xué)科教學(xué)的現(xiàn)象非常普遍，教音樂的教師有75.00%沒有音樂專業(yè)學(xué)習(xí)背景，教美術(shù)的教師有65.25%沒有美術(shù)專業(yè)學(xué)習(xí)背景，教體育的教師有64.58%沒有體育專業(yè)學(xué)習(xí)背景；老齡化非常嚴(yán)重，部分地區(qū)超過45歲的小學(xué)教師達(dá)50%以上；性別比例失調(diào)，女教師比例超過60%，部分學(xué)校這一比例接近80%；非師范類專業(yè)背景教師比例在迅速上升，部分學(xué)校這一比例已超過20%。[1]

（三）編制類型難以滿足農(nóng)村教育的多樣化需求

農(nóng)村教育外部環(huán)境的變化和內(nèi)部變革的壓力對農(nóng)村教師編制的類型和功能提出了新需求。農(nóng)村學(xué)校缺乏生活教師和機動編制教師，在編制類型上存在嚴(yán)重的功能缺位。20世紀(jì)90年代開始的農(nóng)村學(xué)校撤并運動使農(nóng)村學(xué)生上學(xué)距離過大，農(nóng)村寄宿制學(xué)校迅速增加，而農(nóng)村學(xué)校并沒有配備足夠的生活教師，相應(yīng)的工作只能由專任教師兼任，使專任教師工作負(fù)荷過大，嚴(yán)重影響了農(nóng)村學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。隨著2016年“全面二孩”政策的實施，相信女教師將會進(jìn)人一個生育高峰期，但農(nóng)村教師編制的功能缺陷卻使女教師的這一新訴求對學(xué)校的正常教育教學(xué)產(chǎn)生了影響。由于農(nóng)村學(xué)校師資緊缺且育齡女教師比例較高，如何分擔(dān)這部分教師的工作量成為農(nóng)村學(xué)校需要直面的嚴(yán)峻問題。農(nóng)村教育自身的發(fā)展使農(nóng)村教師需要不斷更新教育觀念和專業(yè)知識，要求教師有更多的時間和機會脫崗學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，而這就需要設(shè)置部分機動編制滿足這些需求。但是，農(nóng)村教師基本處于“一個蘿卜一個坑”甚至是“一個蘿卜多個坑”的超負(fù)荷工作狀態(tài)，一旦脫崗培訓(xùn)或?qū)W習(xí)將導(dǎo)致某些班級無教師上課。

（四）編制分配方式對村小和教學(xué)點不利

當(dāng)前，縣級教育部門是農(nóng)村教師核算編制和分配編制的主體。縣級政府通常按照全縣學(xué)生數(shù)核定教師編制，而縣域范圍內(nèi)小規(guī)模學(xué)校數(shù)量龐大，基于“生師比”標(biāo)準(zhǔn)的編制核定方式使全縣獲得的編制總量少于實際需求。由于教育部門在全縣編制核算決策中處于弱勢地位，在“財政供養(yǎng)人口只減不增”的政策背景下，教育部門很難在縣級層面爭取額外的編制。在編制緊缺的狀況下，教育部門基于優(yōu)先保障大部分學(xué)生教育利益的考慮來分配編制，使大規(guī)模學(xué)校在編制分配中占有優(yōu)勢。縣城學(xué)校因其規(guī)模大在編制分配中通常享有優(yōu)先權(quán)；鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）中心學(xué)校在進(jìn)行編制次級分配時掌握了主動權(quán)，在保證其需求后，能夠為村小和教學(xué)點留下的編制已所剩無幾。因此，縣域內(nèi)教師編制的分配優(yōu)勢依城區(qū)學(xué)校、鎮(zhèn)區(qū)中心校、村小和教學(xué)點依次遞減。對于處于教師編制分配末端地位的村小和教學(xué)點而言，始終難以獲得充足的教師編制開足開齊課程，音樂、美術(shù)和體育教師更是奇缺。

（五）編制管理方式僵化導(dǎo)致農(nóng)村師資的動態(tài)更新和流動受阻

動態(tài)更新是實現(xiàn)編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本途徑，但是，目前的編制管理并沒有真正實施淘汰機制，退休成了教師退出的主要方式，農(nóng)村教師 編制的多重結(jié)構(gòu)矛盾越來越嚴(yán)重。同時，當(dāng)前的編制管理在操作層面還未實現(xiàn)把所有農(nóng)村教師從“學(xué)校人變成“系統(tǒng)人”，校際之間的交流尚存在諸多障礙，調(diào)動更是困難重重。在區(qū)域間，“編隨人走”仍無法實現(xiàn)，這使得生源流出端即使有編制剩余也無法及時補充到編制緊缺的生源流人地，導(dǎo)致“編制富余”與“編制緊缺”并存。

二、改革農(nóng)村教師編制配置的建議

面對農(nóng)村教師編制的諸多問題，僅依靠激活存量已難以有效緩解，而更應(yīng)基于綜合改革的思維，推動師資的供給側(cè)改革，在師資的動態(tài)更替過程中逐漸優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

（一）科學(xué)核算農(nóng)村學(xué)校的編制總量和編制類型，為師資補充和結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供編制空間

在“超編缺人”的狀態(tài)下，編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化幾乎沒有可能性，因此，應(yīng)基于科學(xué)化的編制測算模型重新核算農(nóng)村各學(xué)校和各地教師編制的盈缺狀況。在確定某一地區(qū)教師編制數(shù)時，應(yīng)按照“自下而上”的生成邏輯，即地區(qū)編制總量應(yīng)由各學(xué)校所需編制量進(jìn)行加總后確定。在學(xué)校層面可采用“基本編+機動編”的方式核算編制，基本編和機動編各需多少取決于編制測算模型?；诠步逃?wù)均等化的價值取向，以教師工作量為平衡準(zhǔn)則并把時間常模作為其度量依據(jù)，能夠構(gòu)建出以課程設(shè)置、學(xué)生數(shù)量的年級和班級分布為基本參數(shù)的教師基本編測算模型；依據(jù)輪訓(xùn)周期和輪訓(xùn)時間合理設(shè)置機動編占基本編的比例。[2]但對某所具體的農(nóng)村學(xué)校而言，僅確定編制總量仍無法為教師結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供充足依據(jù)，還應(yīng)根據(jù)常規(guī)工作量核算其各個學(xué)科所需的編制數(shù)，以明確各學(xué)科的編制缺口。

（二） 基于勞動力市場定價確定各類教師的綜合待遇水平，避免農(nóng)村學(xué)?！坝芯師o人”的狀況

從調(diào)查數(shù)據(jù)看，農(nóng)村學(xué)校最為緊缺的是年輕的男教師和音樂、體育、美術(shù)教師，如果依然按照當(dāng)前的無差異化待遇標(biāo)準(zhǔn)，即使農(nóng)村學(xué)校有充足的編制仍難以招收到這幾類教師。受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的影響，男性和女性在家庭扮演的經(jīng)濟角色有差異，男性通常承擔(dān)著“養(yǎng)家糊口”的任務(wù)，而目前農(nóng)村教師的待遇無法使其承擔(dān)起該責(zé)任；音樂、體育和美術(shù)專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生的培養(yǎng)成本顯然要遠(yuǎn)高于語文、數(shù)學(xué)等專業(yè)，再加之這幾類專業(yè)對學(xué)生的專長有一定要求，畢業(yè)生數(shù)量一直偏少，畢業(yè)生待遇的市場定價要顯著高于語文、數(shù)學(xué)等專業(yè)學(xué)生，按照無差異化待遇必然難以招到合格教師。為此，應(yīng)在全面提高農(nóng)村教師待遇的同時兼顧差異，及時補充緊缺的教師。第一，應(yīng)提升全體農(nóng)村教師的綜合待遇水平，使農(nóng)村教師待遇的崗位吸引力與公務(wù)員相當(dāng)。只有提升農(nóng)村教師的綜合待遇，就業(yè)市場中有意愿從事農(nóng)村教師工作的優(yōu)秀人才才會增加，農(nóng)村學(xué)校對教師的選擇余地才會增大。第二，應(yīng)在農(nóng)村教師內(nèi)部實施差異化待遇標(biāo)準(zhǔn)。待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校所在地的氣候條件、地理環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等差異，外部條件越差待遇應(yīng)越高，待遇差距應(yīng)足以消除這些不利因素對師范畢業(yè)生選擇崗位的影響。[3]待遇標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)體現(xiàn)專業(yè)背景差異，對于一些教育成本高、人才緊缺的專業(yè)，應(yīng)通過利益補償方式提高待遇，使這類教師的供給量能夠接近語文、數(shù)學(xué)等科目。第三，提高農(nóng)村教師的準(zhǔn)人門檻，只有在提高待遇的同時提升專業(yè)水平，才能使農(nóng)村教師具有較高的社會地位，從而徹底避免“有編無人”狀況的出現(xiàn)。

（三）基于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校數(shù)量的變化趨勢定向培養(yǎng)全科教師

按照以教師工作量平衡準(zhǔn)則的編制測算模型，小規(guī)模學(xué)校的編制總量必然很少，而在總數(shù)少的狀況下難以兼顧教師的專業(yè)結(jié)構(gòu)。在理論上，平衡小規(guī)模學(xué)校教師總量與結(jié)構(gòu)之間矛盾的方式有兩種：一是讓多所學(xué)校共享一個結(jié)構(gòu)合理的教師群體，在實踐中通過教師在多所學(xué)校之間的“走教”或多個學(xué)校學(xué)生的“集中上課”來實現(xiàn)；二是讓教師盡可能多勝任不同學(xué)科的教學(xué)任務(wù)，即“多科教師”。在現(xiàn)實中，許多農(nóng)村學(xué)校山高路遠(yuǎn)，小規(guī)模學(xué)校之間交通距離過大，往返于各小規(guī)模學(xué)校之間交通成本大、安全隱患多，也即并非所有的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)都適宜“走教”或“集中上課”，因此，讓教師進(jìn)行多科教學(xué)成為許多小規(guī)模學(xué)校的必然選擇。為了避免“數(shù)學(xué)老師教音樂”“語文老師教體育”等現(xiàn)象，提高農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的小科教育質(zhì)量，需要轉(zhuǎn)變師范生的培養(yǎng)方式，在培養(yǎng)環(huán)節(jié)上讓師范生逐漸具備多科教學(xué)能力。首先，科學(xué)預(yù)測未來各地區(qū)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的數(shù)量和分布變化狀況，為全科教師的招生規(guī)模提供依據(jù)，避免未來全科教師過?；虿蛔?。其次，全面實施地方性全科教師免費師范生政策，使這些師范生畢業(yè)后能夠回家鄉(xiāng)任教，增加這一教師群體的穩(wěn)定性，降低政策風(fēng)險。再次，改革地方師范院校對師范生的培養(yǎng)方式，為全科教師開發(fā)系統(tǒng)的具有針對性的培養(yǎng)方案，保證培養(yǎng)質(zhì)量。

注釋：

[1]劉善槐.我國農(nóng)村教師編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].教育研究，2016，（4）：81-88.

[2]劉善槐，鄔志輝，史寧中.我國農(nóng)村學(xué)校教師編制測算模型研究[J]教育研究，2014，（5）：50-57.

[3]劉善槐，史寧中，張源源教育資源分布特征及其形成一一基于我國中部某省小學(xué)階段教師的調(diào)查分析[J]教育發(fā)展研究，2011（Z2）：1-5.