淺析投標(biāo)保證金管理

張倩

摘要：投標(biāo)保證金管理是招標(biāo)的重要環(huán)節(jié)之一，旨在防范項(xiàng)目委托方的合法權(quán)益受到侵害?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境推動(dòng)投標(biāo)保證金的管理模式逐漸轉(zhuǎn)向電子統(tǒng)一化，雖然為評(píng)估投標(biāo)方誠(chéng)信等級(jí)等提供了便利，但同時(shí)涌現(xiàn)出了許多問題，例如安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高、監(jiān)管難以集中化。鑒于此，本文試圖基于投標(biāo)保證金的含義、作用及其部分要點(diǎn)分析，著重總結(jié)歸納電子統(tǒng)一模式下的投標(biāo)保證金管理現(xiàn)狀，以及提出具有針對(duì)性的管理策略。期望研究結(jié)論對(duì)投標(biāo)保證金管理水平提升有所啟示。

關(guān)鍵詞：投標(biāo)保證金；管理策略；機(jī)制優(yōu)化

投標(biāo)保證金具有抵押性質(zhì)，是保障委托方權(quán)益的重要手段，也是確保投標(biāo)方規(guī)范投標(biāo)行為的有效擔(dān)保措施。根據(jù)2017年最新的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，保證金會(huì)隨著估算價(jià)的不同提取比例不同，但不得超過估算價(jià)的2%，例如項(xiàng)目估算價(jià)在500萬元以下收取比例為2%，在500-1000萬元收取比例為1.8%。值得注意的是，這里投標(biāo)保證金的計(jì)算是基于估算價(jià)，而不是預(yù)算價(jià)。隨著互聯(lián)網(wǎng)對(duì)各行業(yè)的影響，投標(biāo)保證金管理逐漸由現(xiàn)金管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮踊y(tǒng)一管理模式。但是隨之也帶來了一系列問題，例如科技監(jiān)管機(jī)制跟不上管理模式發(fā)展、風(fēng)控系統(tǒng)不健全等。且實(shí)踐證明，投標(biāo)保證金電子化管理與統(tǒng)一管理具有其非常強(qiáng)的必要性和可能性。

一、投標(biāo)保證金概述

投標(biāo)保證金管理對(duì)投標(biāo)人和招標(biāo)人均發(fā)揮著重要積極作用。首先，保證金約束了投標(biāo)人的投機(jī)行為，在投標(biāo)招標(biāo)相關(guān)文件中明確規(guī)定，投標(biāo)人未按照合同或者合法文件進(jìn)行履約擔(dān)保，抑或是投標(biāo)人修改、撤銷投標(biāo)文件，招標(biāo)人有權(quán)沒收投標(biāo)人的保證金。因此，保證金就是對(duì)投標(biāo)書的一份要約承諾，這也是保證金的基礎(chǔ)功能。其次，就招標(biāo)人而言，一方面可以催促招標(biāo)人盡快定標(biāo)，由于投標(biāo)是具有一定期限的，若招標(biāo)人超出了一定期限，則會(huì)喪失保留保證金的權(quán)力，必須在固定期限內(nèi)退還；另一方面若投標(biāo)人對(duì)合同進(jìn)行修改或撤銷，則會(huì)喪失追回保證金的權(quán)力。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，投標(biāo)保證金的有效期至少應(yīng)該超過投標(biāo)有效期30天。投標(biāo)保證金的上交時(shí)間應(yīng)該著重注意三個(gè)問題：一是投標(biāo)時(shí)間與投標(biāo)保證金時(shí)間保持一致；二是以聯(lián)合形式投標(biāo)的，以其中一方或聯(lián)合上交保證金均有效，但無論何種形式對(duì)聯(lián)合方均有約束作用；三是保證金有效期不足、金額不足、遲交或者無效均會(huì)造成廢標(biāo)。保證金上交金額對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目而言，一般不會(huì)超過估算價(jià)的2%，且不超過80萬，對(duì)勘察設(shè)計(jì)項(xiàng)目而言，一般不會(huì)超過估算價(jià)的2%，且不超過10萬，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目而言，一般不會(huì)超過概算的1%。

二、投標(biāo)保證金管理現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管模式與管理模式不協(xié)調(diào)

目前投標(biāo)保證金管理基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和電子化管理，統(tǒng)一管理是由其他相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行保證金代管理，它既實(shí)現(xiàn)了保證金的中介監(jiān)管，也實(shí)現(xiàn)了保證金的時(shí)間價(jià)值保留；電子化管理是順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，以電子化方式收取、退還保證金，有效解決了傳統(tǒng)模式程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)的問題。但是目前監(jiān)管模式卻仍然很落后，依然依賴于傳統(tǒng)審計(jì)、第三方監(jiān)管等模式，而并沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)科技監(jiān)管模式，尤其在電子化數(shù)據(jù)對(duì)接平臺(tái)的構(gòu)建、部門數(shù)據(jù)對(duì)接、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等方面，甚至無法保障互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下巨額保證金的安全。

（二）上交方式不統(tǒng)一的影響

目前保證金上交方式的多樣化可能導(dǎo)致兩個(gè)問題：一是投標(biāo)人可能會(huì)采用現(xiàn)金繳納，這可能會(huì)導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為，例如有三家投標(biāo)方有意愿投標(biāo)，但在投標(biāo)保證金上交期限內(nèi)共有兩家上交保證金，而第三方由于上交“遲到”會(huì)采用現(xiàn)金上交，并將收取時(shí)間修改為保證金上交期限內(nèi)；而采用支票和保函方式上交，就會(huì)將保證金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至銀行，但這也加大了銀行對(duì)投標(biāo)方的篩選，且這種方式加大了投標(biāo)管理金上交的復(fù)雜性和時(shí)間性。二是上交方式和退還方式不統(tǒng)一，以現(xiàn)金方式上交的，可能會(huì)由于其他原因?qū)е峦诉€時(shí)出現(xiàn)了另一種方式，例如以現(xiàn)金方式上交，而注冊(cè)資金僅為百萬的第三方機(jī)構(gòu)管理著上億的保證金，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)挪用保證金現(xiàn)象，最終導(dǎo)致上交、退還不統(tǒng)一現(xiàn)象。

（三）電子化統(tǒng)一管理模式尚待完善

電子化統(tǒng)一管理對(duì)投標(biāo)保證金管理具有里程碑意義，它為規(guī)范整個(gè)投標(biāo)流程提供了政策優(yōu)勢(shì)與技術(shù)支持。但是目前仍然有三方面尚待完善：一是尚待規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)，尤其是在其操作人員的技能、素質(zhì)等方面；二是缺乏對(duì)投標(biāo)方及第三方管理機(jī)構(gòu)的等級(jí)評(píng)估，難以實(shí)現(xiàn)信用等級(jí)數(shù)據(jù)與賬戶數(shù)據(jù)對(duì)接、傳輸；三是缺乏安全系統(tǒng)管理模式，尤其是數(shù)據(jù)備份權(quán)限、流程、預(yù)警功能的構(gòu)建，難以保障電子數(shù)據(jù)在傳輸或者計(jì)算機(jī)系統(tǒng)意外損壞時(shí)業(yè)務(wù)的正常運(yùn)作。

三、規(guī)范投標(biāo)保證金管理的策略

（一）創(chuàng)新監(jiān)管模式

在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，監(jiān)管模式若要獲得與管理模式協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須創(chuàng)新三種監(jiān)管機(jī)制：一是創(chuàng)新科技監(jiān)管保證金模式，積極拓展和提高計(jì)算機(jī)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用和使用層次，搭建保證金數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)方、投標(biāo)方、第三方機(jī)構(gòu)與各監(jiān)管部門系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸與對(duì)接，促進(jìn)監(jiān)管、保證金數(shù)據(jù)的共享與監(jiān)測(cè)，加快監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，完善不同投標(biāo)項(xiàng)目分類監(jiān)管模型，通過“數(shù)據(jù)+模型分析”的數(shù)據(jù)化保證金監(jiān)管模式，查找線索、確定重點(diǎn)、精確范圍，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

二是構(gòu)建聯(lián)動(dòng)監(jiān)管模式，保證金監(jiān)管不是第三方機(jī)構(gòu)的義務(wù)與權(quán)利，而是投標(biāo)方、招標(biāo)方等各部門的義務(wù)與權(quán)利。因此，首先要實(shí)施重大項(xiàng)目保證金的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，在內(nèi)外部、上下級(jí)之間充分實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，共享監(jiān)督成果；其次要建立保證金管理與監(jiān)管部門、投標(biāo)方、招標(biāo)方間檢查成果的相互反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效的互補(bǔ)；最后要建立檢查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各部門加強(qiáng)溝通，有效整合各自資源優(yōu)勢(shì)，共同參與項(xiàng)目投標(biāo)保證金管理檢查，形成監(jiān)督合力。

三是構(gòu)建違規(guī)機(jī)制，要按照誰檢查誰落實(shí)問責(zé)的工作原則，切實(shí)抓好對(duì)違規(guī)行為的處理處罰，例如第三方機(jī)構(gòu)收取現(xiàn)金保證金，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)行為要給予經(jīng)濟(jì)處罰和紀(jì)律處分方式嚴(yán)格問責(zé)，對(duì)屢查屢犯的第三方機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)要加大問責(zé)力度，對(duì)重大違規(guī)的保證金經(jīng)辦、審核、審批等各環(huán)節(jié)的責(zé)任人員要區(qū)分責(zé)任大小嚴(yán)格問責(zé)，防止以經(jīng)濟(jì)處罰代替紀(jì)律處分、只問責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員與操作人員而不問責(zé)具有審核審批權(quán)限的管理人員。

（二）統(tǒng)一和完善保證金上交方式

針對(duì)保證金上交方式不統(tǒng)一的問題，招標(biāo)方聯(lián)合第三方機(jī)構(gòu)必須借助電子化統(tǒng)一管理模式發(fā)展統(tǒng)一上交方式。首先，招標(biāo)方去掉不必要的上交方式，嚴(yán)禁違規(guī)上交方式，例如去掉支票、匯票上交，嚴(yán)禁現(xiàn)金上交，統(tǒng)一經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)上交程序，且網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)具有自動(dòng)計(jì)時(shí)功能，可以有效規(guī)避第三方機(jī)構(gòu)與投標(biāo)方進(jìn)行“暗箱操作”。其次，網(wǎng)絡(luò)資金的上交一切從簡(jiǎn)，可以只與一家或者兩家銀行進(jìn)行合作，由合作銀行監(jiān)管保證金的收納與退還，且保證金流動(dòng)信息由投標(biāo)方、招標(biāo)方、第三方機(jī)構(gòu)及合作銀行共享，各方間相互監(jiān)督。最后，保證金上交時(shí)間與退還時(shí)間嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)規(guī)定，且在電子化統(tǒng)一管理系統(tǒng)中植入時(shí)間提醒功能，尤其是在上交截止時(shí)間前一天、保證金到賬時(shí)間、保證金退還到賬時(shí)間等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)方面設(shè)置時(shí)間提醒功能，同時(shí)投標(biāo)方可以以此作為評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的指標(biāo)之一。

（三）健全電子化統(tǒng)一管理模式

健全電子化管理模式需要著手于三方面優(yōu)化措施：一是建立信用等級(jí)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，著重實(shí)現(xiàn)保證金賬戶管理信息與信用等級(jí)評(píng)價(jià)信息的對(duì)接，確保投標(biāo)方在上交保證金前錄入相關(guān)信息，并定期更新，且這一信息與銀行等監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行信息配對(duì)，若發(fā)現(xiàn)與銀行信息匹配不成功，則要嚴(yán)格審查原因，若發(fā)現(xiàn)投標(biāo)方弄虛作假，嚴(yán)懲不貸，必須解決非基本賬戶繳納保證金的問題。二是強(qiáng)化安全系統(tǒng)管理，目前電子化系統(tǒng)仍然存在著安全風(fēng)險(xiǎn)，因此首先建立備份數(shù)據(jù)制度，積極授權(quán)備份人員，設(shè)計(jì)備份操作流程及備份數(shù)據(jù)檔案管理流程，加強(qiáng)對(duì)投標(biāo)方匯票、支票監(jiān)督檢查，重點(diǎn)關(guān)注開展保證金管理部門、業(yè)務(wù)流程、制度規(guī)程、授權(quán)審批等方面的完整性；其次以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，關(guān)注重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注各級(jí)機(jī)構(gòu)操作設(shè)備的運(yùn)維管理、信息科技外包的管理、信息系統(tǒng)的開發(fā)與建設(shè)、信息安全管理等方面。三是建立保證金管理預(yù)警機(jī)制，建設(shè)管理部門、監(jiān)管部門、招標(biāo)方等組成的預(yù)警隊(duì)伍，尤其針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)維護(hù)、設(shè)備修理方面。

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（作者單位：菏澤市公共資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督管理局）