關(guān)于內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的相關(guān)思考

王海銀

摘要：以績效為基礎(chǔ)的績效預(yù)算對世界各國的財政預(yù)算制度產(chǎn)生了很大的影響。當(dāng)前我國的預(yù)算管理也正在從傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算方向改革。基于此，本文以行政事業(yè)單位的績效預(yù)算管理為研究對象，從內(nèi)部控制的視角對其進行分析，針對當(dāng)前我國行政事業(yè)單位在實施績效預(yù)算管理過程中的主要風(fēng)險點，提出相應(yīng)的改進辦法，以期能對績效預(yù)算管理的推進有所幫助。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；績效預(yù)算；風(fēng)險點

一、行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理概述

20世紀70年代，西方各國受經(jīng)濟衰退影響，公共財政赤字持續(xù)，政府也面臨著效率低下、資源浪費等管理危機，美英各國為應(yīng)對該問題，推行了以績效評估為主的預(yù)算制度，績效預(yù)算管理的理論應(yīng)運而生。

所謂的績效預(yù)算管理是指政府和財政部門根據(jù)政府績效管理原理，對負有公共受托責(zé)任的部門，就經(jīng)常性撥款采用的績效撥款和績效評價制度，它主要包含績效指標設(shè)定、績效預(yù)算編制、績效預(yù)算執(zhí)行和績效預(yù)算評價四個環(huán)節(jié)的內(nèi)容。

實施績效預(yù)算對于行政事業(yè)單位具有重要意義，它將績效作為預(yù)算的起點和導(dǎo)向，使得績效和財政資金的分配緊密結(jié)合，能夠有效的調(diào)動預(yù)算單位的積極性，提升資金的利用效率。

二、內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理中的作用

績效預(yù)算管理雖然具有一定的獨立性，但它與單位的內(nèi)部控制在管控目標、全員參與和全過程控制等方面具有很多的相似性，因此內(nèi)部控制能夠?qū)π姓聵I(yè)單位的績效預(yù)算管理起到較大的影響，具體體現(xiàn)在：

（一）內(nèi)部控制能夠有效克服績效預(yù)算中的管控缺陷，促使績效預(yù)算管理更具有科學(xué)性

由于內(nèi)部控制貫穿于行政事業(yè)單位日常經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，因此它能夠有效識別績效預(yù)算實施過程中的內(nèi)部和外部風(fēng)險，促進績效預(yù)算管理體系在實施過程中針對內(nèi)部控制所發(fā)現(xiàn)的問題進行規(guī)范和完善，從而實現(xiàn)由內(nèi)部控制對績效預(yù)算的動態(tài)監(jiān)控。

（二）內(nèi)部控制有利于行政事業(yè)單位提高預(yù)算資金的使用效率

內(nèi)部控制對單位預(yù)算編制過程中的編制方法、預(yù)算指標內(nèi)部分解批復(fù)和預(yù)算執(zhí)行過程中的各項規(guī)定，能夠有效促進各部門的財權(quán)與事權(quán)的匹配度，提高各部門職責(zé)的履行和預(yù)算資金的使用效率。

（三）內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位績效預(yù)算評價具有促進作用

績效預(yù)算評價是一個完整的管理體系，內(nèi)部控制之所以能夠?qū)ζ渚哂写龠M作用，主要是因為內(nèi)部控制對于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的真實性提供了保障，內(nèi)部控制能夠確保單位在預(yù)算執(zhí)行過程中各項數(shù)據(jù)的真實性，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生了積極影響，從而從側(cè)面為績效評價打下了堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三、從內(nèi)部控制的視角看行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的關(guān)鍵風(fēng)險點

由于績效預(yù)算管理目前處于改革和試點范圍階段，因此在實施過程中存在諸多問題，從內(nèi)部控制的角度來說，即存在較多的控制風(fēng)險。筆者通過總結(jié)，發(fā)現(xiàn)主要存在以下風(fēng)險點：

（一）績效預(yù)算指標設(shè)置中的風(fēng)險點

當(dāng)前我國行政事業(yè)單位在進行績效預(yù)算時存在指標設(shè)置不科學(xué)的風(fēng)險。績效預(yù)算指標設(shè)置不科學(xué)主要體現(xiàn)在指標設(shè)計不全面，無法統(tǒng)一，從而導(dǎo)致在設(shè)置指標的時候很容易受到批評，無論指標細化到何種程度，總有不適應(yīng)實際情況的問題，造成在設(shè)置評價指標時存在評價指標不科學(xué)、失效的風(fēng)險。

（二）績效預(yù)算編制過程中的風(fēng)險點

行政事業(yè)單位在績效預(yù)算編制過程中存在的主要風(fēng)險點有：

1.預(yù)算編制過程不夠公開透明的風(fēng)險。

IMF對于財政透明度的要求是“政府應(yīng)該在明確界定其角色和責(zé)任、確立清晰的財政管理的法律和行政框架的基礎(chǔ)上，向公眾提供關(guān)于過去、現(xiàn)在和將來計劃的政府財政活動的全面財政信息，并將對公眾的承諾反映在公布的財政信息中，公開全面、可靠的預(yù)算報告等”。

按照國際貨幣基金組織的要求，由于沒有準確、真實的信息反饋，我國目前績效預(yù)算在編制過程中無政策依據(jù)和經(jīng)濟基礎(chǔ)，公眾也無法對預(yù)算編制實施有效監(jiān)督，因此，我國行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時以資金為重點，財務(wù)部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行、資產(chǎn)管理等經(jīng)濟活動脫節(jié)，預(yù)算編制透明度不高。

2.績效預(yù)算資源分配效率偏低，預(yù)算資金浪費的風(fēng)險。我國行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中存在重總量輕分配，因此在預(yù)算編制過程中以短期預(yù)算為主，沒有對資金項目的遠期規(guī)劃進行統(tǒng)籌考慮，從而導(dǎo)致預(yù)算資金被應(yīng)用于短期投機性項目中，而一些中長期資金不能在執(zhí)行中落實到具體項目中，導(dǎo)致績效預(yù)算資源分配效率偏低，預(yù)算資金浪費嚴重。

（三）績效預(yù)算執(zhí)行過程中的風(fēng)險點

行政事業(yè)單位績效預(yù)算在執(zhí)行過程中存在的主要風(fēng)險點是：不按照績效預(yù)算規(guī)定的指標和標準執(zhí)行，預(yù)算調(diào)整追加較為隨意，存在超預(yù)算、挪用預(yù)算資金的問題，影響績效預(yù)算的嚴肅性；沒有建立績效預(yù)算執(zhí)行分析制度，造成預(yù)算執(zhí)行進度不合理，存在過快或者過慢的風(fēng)險。

（四）績效預(yù)算評價中的風(fēng)險點

績效預(yù)算評價中存在的主要風(fēng)險點是：對績效預(yù)算評價重視度不夠，導(dǎo)致績效預(yù)算評價缺乏約束力的風(fēng)險；對績效預(yù)算的評價結(jié)果應(yīng)用度不夠，導(dǎo)致績效預(yù)算管理缺乏監(jiān)督的風(fēng)險。

四、如何從內(nèi)部控制的角度控制上述風(fēng)險

正因為在實踐中部分單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)中缺乏對上述風(fēng)險點的控制，從而導(dǎo)致績效預(yù)算管理存在較多的問題，那么在實踐中，如何通過內(nèi)部控制建設(shè)將績效預(yù)算管理工作相互聯(lián)系起來，使得二者取得相輔相成的效果呢？筆者以自身所在單位的實踐為基礎(chǔ)，總結(jié)出以下幾點：

（一）設(shè)置完善的項目支出績效指標框架體系，為內(nèi)部控制的實施提供控制基礎(chǔ)

完善的項目支出績效指標框架體系能夠為內(nèi)部控制制度的建立提供相應(yīng)的控制基礎(chǔ)，從而使得單位在進行績效預(yù)算管理時能夠以內(nèi)部控制制度為管理準則，實現(xiàn)二者的相互促進作用。以筆者所在省份為例，通過建立項目管理共性指標等39個績效指標框架，并對每個指標通過產(chǎn)出指標（定量指標）和效果指標（定性指標）進行細化，從而使得績效指標框架體系較為完備，為內(nèi)部控制的實施夯實了基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)一績效預(yù)算支出項目，改進預(yù)算審核方式，提高績效預(yù)算編制的透明度和預(yù)算資金的使用效率

統(tǒng)一的績效預(yù)算支出項目能夠建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，實現(xiàn)各項預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，從而使得預(yù)算編制更加科學(xué)、高效，從而更有利于內(nèi)部控制對績效預(yù)算編制的管控。

傳統(tǒng)的預(yù)算審核主要以直接審核項目為主，績效預(yù)算審核應(yīng)當(dāng)以績效目標指標為審核前提，所有預(yù)算項目均從項目庫中提取，未入庫項目不安排預(yù)算，對每個項目從預(yù)算編制、調(diào)整細化、資金撥付、監(jiān)督評價、財務(wù)核算，實行全程跟蹤管理，打通預(yù)算管理鏈條，實現(xiàn)對績效預(yù)算的全過程管控和監(jiān)督。

只有建立了統(tǒng)一的預(yù)算支出項目和實行了科學(xué)的預(yù)算審核方式，才能有效提升績效預(yù)算編制的透明度和預(yù)算資金的使用效率。

（三）建立嚴格的績效預(yù)算執(zhí)行審批和分析制度，嚴格管控資金支付

績效預(yù)算執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立嚴格的審批制度，每一項執(zhí)行申請都應(yīng)當(dāng)經(jīng)由歸口管理部門和財會部門審核和審批，對于重大的預(yù)算支出項目還應(yīng)當(dāng)實行聯(lián)簽制度，有效防范舞弊行為；建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，及時分析預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，嚴格控制預(yù)算進度；預(yù)算執(zhí)行中對于資金支付業(yè)務(wù)要建立嚴格的審批權(quán)限和審批程序制度，保障預(yù)算資金的安全性。

（四）提高對績效預(yù)算評價結(jié)果的應(yīng)用，加強績效預(yù)算管理的監(jiān)督作用

各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提高對績效預(yù)算評價的重視程度，改變以前的預(yù)算資金控制模式，將按預(yù)算申請撥付模式改變?yōu)閷㈩A(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算資金使用掛鉤，從而提高績效預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用的積極性，督促各單位規(guī)范預(yù)算資金使用。

五、結(jié)束語

績效預(yù)算管理目前在我國尚處于試點階段，如何在實踐中將其與內(nèi)部控制相結(jié)合，使二者取得相得益彰的效果是一個全新的研究方向。本文通過內(nèi)部控制對于風(fēng)險的管控角度對績效預(yù)算管理進行分析，并將二者融會貫通，將內(nèi)部控制應(yīng)用于績效預(yù)算風(fēng)險的管控，以期能夠取得較好的效果。

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（作者單位：青龍滿族自治縣財政局）