如何規(guī)范債務催收

侯樂

債務催收在我國由來已久，隨著我國市場經濟的發(fā)展，中國經濟的轉型帶來了巨大的資金需求，然而傳統(tǒng)的資金融通渠道無法滿足這一需求，許多急需資金的企業(yè)和個人轉而投向民間借貸等方式。民間借貸存在嚴重的信息不對稱問題，極易發(fā)生資金鏈斷裂導致債權人債權難以實現(xiàn)。出于對借貸關系中債權債務人的保護，國務院法制辦在2015年8月發(fā)布了《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》，以行政許可的方式將放貸機構納入監(jiān)管范圍。實際上，國家對民間借貸監(jiān)管的核心應在于對債務催收行為的監(jiān)管，因為這是債權人對債務人壓迫最明顯的地方。尤其是在職業(yè)討債人與消費者的自身實力、市場地位存在巨大失衡情況下，必須對職業(yè)收債行為進行有效的規(guī)制以實現(xiàn)對消費者的特別保護。而我國對民間收債的監(jiān)管還停留在禁止非法收債的簡單粗暴規(guī)定的層面，監(jiān)管制度的不完善不僅導致合法的債務催收行為游走在法律邊緣，無法發(fā)揮其制度功能，也不利于對不公平收債行為的規(guī)范與打擊。

縱觀世界各國，美國是職業(yè)收債法律規(guī)制最為先進的國家之一。為了規(guī)范債務催收人的收債行為，保護金融消費者合法權益，促進債務催收市場的公平競爭，美國在1977年制定了《公平債務催收法》（Fair Debt Collection PracticesAct，以下簡稱FDCPA）。2008年金融危機后，美國于2010年通過《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（又稱《消費者金融保護法》）對《公平債務催收法》進行了進一步的修訂，旨在加強對于債務催收業(yè)消費者的保護。美國《公平債務催收法》以催收行為監(jiān)管作為規(guī)制核心，建立了一套完備的債務催收法律制度，對我國具有重要的借鑒意義。

立法背景

美國債務催收業(yè)概況

根據美國國際債權催收協(xié)會（ACAi n t e r n a t i on al）2014年做的《關于第三方債務催收人對美國國民經濟的影響的研究報告》， 2 0 1 3 年美國的債務催收行業(yè)規(guī)模已達552億美元，較之于ACAi n t e r n a t i on al上一次在2012年所做的統(tǒng)計，收債規(guī)模穩(wěn)步增長近3億美元。專門從事債務催收行業(yè)的從業(yè)者約13.6萬人，其中傭金高達104億美元，平均傭金率18.1%，除去這些債務催收人的收益，債權人收回了近449億美元的債務。

從債務的類型來看，美國第三方債務催收人催收的債務主要集中在醫(yī)療保健、學生貸款、金融服務、公共事業(yè)以及其他領域。從債務的地區(qū)分布來看，美國第三方債務催收人債務催收額最高的五個州為紐約、德克薩斯、加利福尼亞、伊利諾伊與佛羅里達。從債務的賬齡來看，賬齡不足90日的早期違約債務約占催收債務的29%，90日以上的不良債務約占催收債務的71%?？梢?，第三方債務催收人催收的大部分是賬齡較長的債務。

第三方債務催收機構的經營模式

關于第三方債務催收機構的經營模式，從收債權利來源看，依債務催收人與債權人的關系可分為兩類：一是委托催收模式，第三方收債人作為債權人的代理人以債權人的名義進行收債。二是折價轉讓模式，收債人與債權人之間構成債權轉讓關系，第三方債務催收人折價購買債權人的壞賬，然后以自己的名義進行債務催收。在美國債務催收業(yè)的發(fā)展過程中，第三方債務催收人一開始往往采取第一種經營模式。20世紀90年代以來，由于第二種模式可以直接沖銷債權人的貸款數(shù)額，讓債權人快速獲得現(xiàn)金流；對催收機構來說也意味著更大的利潤空間，因而逐步成為主流。

如果消費者有到期的未償還債務，債務催收人可以通過信件、電子郵件、電話等方式與消費者進行溝通，要求消費者清償債務，甚至可能會直接到消費者家中收債。他們也可以通過查找消費者的銀行賬戶或經紀賬戶了解消費者的資產，確定消費者的償債能力。另外，債務催收人還可以通過影響消費者的信用評分敦促消費者還債。

立法目的

不公平的債務催收行為會造成消費者合法權益受損、債務催收業(yè)公平競爭受損以及州際貿易受損等嚴重危害，為了消除上述不公平債務催收行為的消極影響，規(guī)范債務催收業(yè)的運行和發(fā)展，美國國會于1977年通過了《公平債務催收法》（FDCPA），并于1978年開始實施。該法自頒布以來，經過了8次修改，現(xiàn)行版本修訂于2010年7月21日。

FDCPA的首要立法目的是保護消費者合法權益。在債務催收過程中，債務催收人采用暴力、威脅、騷擾、侵犯、侮辱及欺詐等行為進行收債的現(xiàn)象廣泛存在。隨著科技的進步，債務催收人更是普遍利用先進的科技手段如自動撥號機、語音郵件、AVT信息收集系統(tǒng)及互聯(lián)網社交平臺進行收債；新技術也為債務催收人收集消費者個人信息、掩蓋自身身份提供了便利。這些情況加劇了不公平債務催收行為對消費者隱私權的侵犯。

其次是促進債務催收業(yè)的公平競爭。債務催收人不公平的債務催收行為擠壓了其他債務催收人利用合法手段收債的空間，加大對不公平債務催收行為的規(guī)制與執(zhí)法力度，有利于幫助道德的債務催收人（ethical debt collectors）消除濫用行為帶來的不公平的競爭優(yōu)勢。

最后是促進州立法一致。FDCPA頒布之前，美國有13個州完全沒有規(guī)范債務催收業(yè)的法律，對于不公平債務催收行為的規(guī)制處于一片空白。另外11個州雖然有相關的法律制度，但對于第三方債務催收人的不公平催收行為規(guī)制效果并不理想。造成的現(xiàn)實情況是，有一些債務催收行為在某個州是合法的，但在另一個州則是被禁止的。各州立法的不一致不僅有礙于美國債務催收業(yè)的發(fā)展，同時不利于州際貿易的發(fā)展。因此，F(xiàn)DCPA旨在通過在聯(lián)邦層面頒布統(tǒng)一的債務催收行為法律規(guī)范，彌補各州立法的不足。

規(guī)制框架

債務催收主體的界定

FDCPA的適用主體僅限于債務催收人（debt collector），那么何謂“債務催收人”，債務催收人應該如何界定？

正面界定。根據FDCPA第802（6）條：“債務催收人是指那些（1）為了收債而使用州際貿易手段或商業(yè)郵件的人；或（2）經常（regularly）直接或間接地向他人收取或嘗試收取其所欠或到期的債務或者其被宣稱所欠或到期的債務的人?！?

上述界定明確了判斷債務催收人的幾個關鍵要素：首先是目的要素，債務催收人的行為必須是為了實現(xiàn)債務收取的目的；其次是行為要素，債務催收必須是經常性的；最后是對象要素，債務催收的對象必須是消費者（或被宣稱）所欠或到期的債務。

排除界定。F D C P A對“債務催收人”做了排除性界定，進一步明確了債務催收人的界限。首先，債權人的職員、共同所有人以及同一控制人不屬于本法所述債務催收人，他們并非專門從事債務催收的人，只是為債權人的利益替?zhèn)鶛嗳耸諅黄浯?，公職人員及法律程序中債務的強制執(zhí)行人應被排除；另外，善意幫助消費者進行債務規(guī)劃的非營利組織不屬于債務催收人，即使他們是有償?shù)?；最后，原債權人以及因受托、擔保、單純的債權轉讓而成為該筆債務的權利人也不屬于FDCPA規(guī)制的債務催收人。

補充界定。FDCPA第1692a（6）條對債務催收人做了補充界定：無論是名義上還是實質上由第三方進行債務催收的收債人都應受FDCPA約束；只有創(chuàng)造該債務的原債權人非本法所稱債務催收人，債務催收人通過債權轉讓的方式獲得債權并不屬于本法所述債權人，也屬于債務催收人的范疇。

綜上，并非任何人的收債行為都要受到FDCPA的規(guī)制，F(xiàn)DCPA規(guī)范的僅是債務催收人的債務催收行為。FDCPA對適用主體做這樣的安排具有現(xiàn)實因素的考量，因為在美國接近90%的債權人會選擇由第三方收債人進行債務催收。在實踐中，債權人與消費者具有密切的長久的商業(yè)聯(lián)絡和日常來往，因此債權人對消費者自行催收時自然會非常注意自己的行為限度以及消費者的反饋，以維護良好的商業(yè)聲譽。另外，債權人作為金融信貸機構往往有專門的法律對其進行規(guī)制，尤其是在消費者權益保護方面。而較之于債權人，獨立的第三方收債人在完成債務催收后往往不需要再與消費者聯(lián)絡，消費者作為他們的業(yè)務對象而非客戶，消費者對第三方債務催收人的評價不會直接影響債務催收人的業(yè)務拓展。在巨大的利潤驅動下，第三方債務催收人往往成為實施不公平債務催收行為的主要群體，他們的不公平行為雖然從整個行業(yè)看并不是主流，但其給消費者帶來的侵擾和影響卻是巨大的，因此FDCPA旨在對以上第三方職業(yè)收債人的行為進行規(guī)制和約束。

債務催收行為的規(guī)范

債務催收行為實際上是債務催收人為了讓消費者還債而與消費者進行的各種與債務催收有關的溝通。從廣義上講，債務催收人為與債務催收人進行溝通而尋找消費者聯(lián)系方式或取得消費者位置信息的行為也應納入債務催收行為的范疇。FDCPA第804條至第809條運用列舉式和概括式的方法規(guī)定了一系列債務催收人在收債過程中必要和禁止的行為，具體規(guī)定如下。

位置信息的取得（A c q u i s i t i o n o fLocation Information）。位置信息的取得是指債務催收人與消費者以外的其他人為獲得消費者的位置信息（包括聯(lián)絡方式）而進行的溝通。根據FDCPA第804條的規(guī)定，在獲取消費者位置信息的過程中，首先，債務催收人應表明身份，明確獲取消費者位置信息的目的。其次，與消費者以外的其他人進行溝通應注意方式，不能泄露任何有關消費者拖欠債務的信息，否則將構成對消費者隱私權的侵犯。最后，溝通應在一定的限度內進行，包括方式、次數(shù)、對象等，不能給對方造成困擾。

與債務催收有關的溝通（Communicationin connection with Debt Collection）。正如前文所述，債務催收行為的本質就是債務催收人為了實現(xiàn)催收目的而與消費者進行的溝通。與消費者溝通的規(guī)制要求是不得給消費者造成騷擾和隱私權的侵犯，比如：“不得在不尋常（unusual）或明知消費者不便（inconvenient）的時間或地點進行；消費者有代理律師的則不得直接與消費者進行溝通，除非不知情、該律師同意或不予回復；禁止在消費者的工作地進行。”對消費者之外的第三方的溝通則基本是禁止的，除非消費者本人同意或法院授權。另外，如果消費者明確表示，債務催收人應立即停止溝通。

債務催收中的禁止行為。以上位置信息的取得、與債務催收有關的溝通分別從債務催收的不同階段介紹了FDCPA的規(guī)制框架。除此之外，在上述債務催收過程中，債務催收人均不得實施以下不公平債務催收行為，包括騷擾或虐待行為、錯誤或令人誤解的陳述以及其他不公平債務催收行為。

另外，出于對消費者的保護，美國法院在適用FDCPA時采用的是“最不成熟消費者標準”（least sophisticated），并非一般的“ 理性消費者標準”（reasonable）。這一原則對債務催收人提出了非常嚴格的責任要求，最大程度地保護消費者免于受到不公平債務催收行為的侵害。但也有批評者認為，這個標準脫離了消費者對收債行為一般認知能力，對那些形式奇特的催收行為反而形成了庇護。

監(jiān)管機制

FDCPA的監(jiān)管與執(zhí)行可以通過兩種方式實現(xiàn)：一是民事訴訟，私人可以提起訴訟要求債務催收人承擔民事責任；二是行政監(jiān)管，主要監(jiān)管機構為聯(lián)邦貿易委員會（FTC）。這兩者的一個顯著區(qū)別是，F(xiàn)TC無權起訴債務催收人無意的技術侵犯，而私人可以提起技術侵犯之訴。另外，美國消費者金融保護局（CFPB）也對FDCPA的執(zhí)行具有監(jiān)管權，可以通過解釋、修改及規(guī)則發(fā)布權保障FDCPA的有效實行。

民事訴訟

債務催收人如果違反FDCPA的規(guī)定將承擔相應的民事責任，受害人可以依據FDCPA就債務催收人的侵害行為提起訴訟獲得民事賠償。賠償金額主要依據實際損害判定。另外，法院還可以判決行為人支付額外的損害賠償，在個人訴訟中不超過1000美元，集體訴訟中總額不超過50萬美元或者債務催收人凈利潤的1%。最后還有訴訟費和合理的律師費。FDCPA第808條規(guī)定：“對上述損害賠償?shù)恼J定，考量因素有

債務催收人的違法行為的頻率和持續(xù)時間、該違法行為的性質，以及該違法行為的故意程度，在集團訴訟中還應考量債務催收人的財力以及受到有害影響的人員數(shù)量?！眰鶆沾呤杖诉`反FDCPA承擔民事責任的主要方式為民事賠償，對于民事責任承擔需要考慮行為人的主觀要素：“如果債務催收人可以證明實施違法行為并非故意，而是由一個善意的錯誤而導致的，并且已經實施了避免該錯誤發(fā)生的合理程序，在這種情況下債務催收人可以免于承擔法律責任?！贝丝钣址Q“善意的錯誤抗辯”條款。

行政監(jiān)管

美國聯(lián)邦貿易委員會（FTC）。美國聯(lián)邦貿易委員會（FTC）作為FDCPA的執(zhí)行監(jiān)管機構，通過對收集消費者投訴對債務催收業(yè)普遍存在的不公平債務催收行為進行監(jiān)管。對于集中的投訴，F(xiàn)TC可以展開調查并與債務催收人進行談判解決。如果不能通過談判的方式解決，F(xiàn)TC可以依據FDCPA第814條以及《聯(lián)邦貿易委員會法》第54條直接請自己的律師提起訴訟或由司法部代為提起訴訟。較之于私人提起訴訟，F(xiàn)TC提起訴訟有兩點核心優(yōu)勢：一是不受法定賠償金額的限制，其可對債務催收人每次的侵害行為請求不超過16000萬美元的賠償；二是可以請求禁令救濟以嚴重限制債務催收人的行為。因此，F(xiàn)TC在促進FDCPA的施行方面是非常有力的，其訴訟成功率非常高。FTC的監(jiān)管缺陷也體現(xiàn)在兩方面：第一，F(xiàn)TC每年僅處理不足5起案件，大部分不公平債務催收行為逃避了FTC的監(jiān)管；第二，F(xiàn)TC沒有對于FDCPA的規(guī)則制定權，因此不能發(fā)布有約束力的行政規(guī)范。

消費者金融保護局（CF PB）。2010年美國國會頒布《消費者金融保護法》（C o n s u m e r F i n a n c i a l P r o t e c t i o nA c t ） 建立了美國金融消費者保護局（C o n s u m e r F i n a n c i a l P r o t e c t i o nBureau，CFPB）。設立CFBP的目的在于加強與聯(lián)邦消費者權益保護監(jiān)管機構的合作與協(xié)調，通過監(jiān)管現(xiàn)行法律的執(zhí)行以及頒布新規(guī)則加強對金融消費者權益的保護。據此，CFPB對FDCPA具有解釋、修改和頒布新規(guī)則的權力。這一規(guī)則可以有效解決FDCPA實施過程中因新技術帶來的法律滯后問題，促進FDCPA的實施和完善。由此可見，在FTC對債務催收行為的行政監(jiān)管之外，CFBP的設立彌補了FDCPA在行政立法規(guī)制方面的不足。

（作者單位：北京大學金融法研究中心）