再貸款政策助力貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中國人民銀行建昌縣支行課題組

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，中國人民銀行設(shè)立了扶貧再貸款，專項(xiàng)用于支持貧困地區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大涉農(nóng)信貸投放，助力貧困地區(qū)脫貧致富。為進(jìn)一步了解扶貧再貸款對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持作用，人行建昌縣支行成立專題調(diào)研組，對轄內(nèi)省級貧困縣——建昌縣的再貸款運(yùn)用情況進(jìn)行調(diào)研。通過調(diào)研，了解了再貸款的使用情況，總結(jié)了成功的工作經(jīng)驗(yàn)，剖析了存在的難點(diǎn)和問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

基本情況

建昌縣屬遼寧省15個扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣之一。位于遼寧省西南部，地處遼西丘陵山區(qū)，燕山山脈伸延于此，土地面積3181平方公里，耕地面積89萬畝。全縣下轄28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，276個行政村；總?cè)丝?3.1萬人，其中農(nóng)村人口56.0萬人，占人口總數(shù)的88.3%；農(nóng)村居民人均可支配收入10730元。2016年末，建昌縣地區(qū)生產(chǎn)總值65.4億元，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值18.8億元，占生產(chǎn)總值的28.7%。建檔立卡貧困人口4萬余人、1.6萬余戶，占人口總數(shù)的6.3%；貧困村126個，分布在全縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占自然村總數(shù)的45.7%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，人均GDP不足全省平均值的六分之一。

建昌縣有工商銀行、農(nóng)行、建行、郵儲銀行、農(nóng)發(fā)行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、信用聯(lián)社和村鎮(zhèn)銀行9家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)75個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)39個，占總網(wǎng)點(diǎn)數(shù)的52%；自動存取款機(jī)86臺，POS機(jī)2205臺，助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)632個。截至2016年末，全縣本外幣各項(xiàng)存款余額為132.72億元，比年初增加了21.39萬元，各項(xiàng)貸款余額為70.10億元，比年初增加了3.08億元，精準(zhǔn)扶貧貸款為2.55億元，占貸款余額的3.6%。

截至2016年末，全縣金融機(jī)構(gòu)共申請7000萬元扶貧再貸款，幫扶建檔立卡戶1251戶。其中，發(fā)放了17筆企業(yè)扶貧貸款總計(jì)6267萬元，幫扶928戶；發(fā)放25筆個人扶貧貸款總計(jì)733萬元，幫扶323戶。

主要做法

發(fā)揮再貸款的政策引導(dǎo)作用，加大對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金支持力度。人行圍繞地區(qū)資源稟賦和地區(qū)發(fā)展實(shí)際，以重點(diǎn)支持特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展為切入點(diǎn)，不斷帶動貧困人口脫貧致富。2016年，人行沈陽分行為建昌縣專項(xiàng)安排2億元扶貧再貸款限額。在上級行的支持下，建昌縣率先成功發(fā)放扶貧再貸款，按照“限額管理、精準(zhǔn)扶貧、設(shè)立臺賬、成效評估”的管理原則，確保再貸款資金真正服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至2016年末，人行共發(fā)放扶貧再貸款7000萬元，有效拉動了涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)新增扶貧貸款2.55億元，壯大了扶貧資金實(shí)力。

重點(diǎn)支持畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧企業(yè)。建昌縣屬亞熱帶大陸性氣候，牧草豐富，現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖合作社70多家、畜牧小區(qū)120多個。近年來，雨潤集團(tuán)等畜產(chǎn)品加工企業(yè)相繼在此落戶，為畜牧業(yè)的發(fā)展帶來了機(jī)遇。建昌縣4家省級扶貧龍頭企業(yè)申報的產(chǎn)業(yè)扶貧示范項(xiàng)目，其中3個項(xiàng)目為畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目。建昌縣金融機(jī)構(gòu)將畜牧養(yǎng)殖業(yè)作為信貸支持的重要方面之一，運(yùn)用扶貧再貸款累計(jì)為8家畜牧專業(yè)合作社、24個養(yǎng)殖大戶提供扶貧貸款2847萬元，占扶貧再貸款的40.67%，有效滿足了生產(chǎn)經(jīng)營的資金需求。

加大對清潔能源產(chǎn)業(yè)的信貸投放力度。國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》提出后，建昌縣緊緊抓住國家光伏扶貧的政策，依托地區(qū)豐富的光照資源條件，成立了光伏能源有限責(zé)任公司，為符合條件的貧困戶安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)，產(chǎn)生的發(fā)電量貧困戶可以自用，也可出售給國家電網(wǎng)，每年可為貧困戶創(chuàng)富增收、節(jié)約開支3000元。在項(xiàng)目實(shí)施中曾出現(xiàn)資金短缺現(xiàn)象，在人行的積極推動下，村鎮(zhèn)銀行認(rèn)真調(diào)查，綜合考慮發(fā)展前景，決定發(fā)放貸款1000萬元，解決了企業(yè)發(fā)展中的資金“瓶頸”。

嚴(yán)格執(zhí)行利率優(yōu)惠政策，切實(shí)降低貸款成本。金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用扶貧再貸款資金發(fā)放貸款均執(zhí)行1年期貸款基準(zhǔn)利率。分別低于同檔次支農(nóng)再貸款利率水平。以1年期限計(jì)算，7000萬元的扶貧再貸款共節(jié)約貸款成本98萬元，切實(shí)降低了貧困戶和涉農(nóng)企業(yè)的貸款利息負(fù)擔(dān)。有的甚至要低于貸款基準(zhǔn)利率，如村鎮(zhèn)銀行對轄內(nèi)昌盛光伏能源有限責(zé)任公司發(fā)放的1000萬元1年期貸款，低于同檔次利率水平23%，按此計(jì)算，為企業(yè)節(jié)約貸款成本10萬元，企業(yè)的扶貧實(shí)力不斷增強(qiáng)。

存在的問題

再貸款期限短，展期申請環(huán)節(jié)多，影響了扶貧效果。目前，再貸款分為3個月、6個月和1年三個期限檔次，金融機(jī)構(gòu)得到再貸款后，借款人提出申請，還要經(jīng)過貸前調(diào)查、審貸會研究、貸款審批、辦理抵押等一系列環(huán)節(jié)，一般需要20天左右辦完手續(xù)，因此借款人實(shí)際使用的時間只有11個月，與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營周期存在不匹配問題。再貸款管理細(xì)則規(guī)定金融機(jī)構(gòu)可以申請貸款展期，但申請條件、發(fā)放程序參照再貸款的流程，實(shí)際上等于金融機(jī)構(gòu)申請了一筆新的貸款。另外，從展期申請到批復(fù)需要15天，在此期間，如果貸款到期，發(fā)生違約，責(zé)任很難界定。

政策宣傳不到位，貧困地區(qū)金融素養(yǎng)不高。貧困村戶多是分散在遠(yuǎn)離縣城的偏遠(yuǎn)地帶，交通條件落后，相關(guān)的宣傳活動很少深入，導(dǎo)致貧困地區(qū)對國家的政策了解較少。部分金融機(jī)構(gòu)雖然開展了以金融扶貧為主題的金融知識宣傳活動，但宣傳形式單一，局限于設(shè)置展臺、懸掛標(biāo)語、發(fā)放資料等形式，缺乏針對性，覆蓋面窄，宣傳效果不明顯，從而造成貧困地區(qū)的金融知識嚴(yán)重匱乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些貧困戶認(rèn)為只要貧困就可以無條件申請扶貧貸款，甚至有些貧困戶誤以為扶貧貸款就是國家發(fā)放的救濟(jì)金，用了以后可以不還，和國家的貧困補(bǔ)貼相混淆。

扶貧貸款補(bǔ)償機(jī)制不健全，難以激發(fā)金融機(jī)構(gòu)放貸的主動性。從調(diào)查反映的實(shí)際情況看，貧困戶缺少符合貸款條件的有效抵押物，加之因傷殘、大病致貧的大約占到貧困人口的55%，相當(dāng)部分無勞動生產(chǎn)能力、無創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。個別貧困戶得到貸款后，不是用于生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是用以滿足衣食等生活需求，貸款發(fā)生違約風(fēng)險的概率相對較大。目前，地方政府設(shè)立的風(fēng)險補(bǔ)償基金，對于補(bǔ)償金額、比例尚沒有實(shí)施細(xì)則，一旦發(fā)生違約，造成的損失恐將由金融機(jī)構(gòu)全部承擔(dān)，與金融機(jī)構(gòu)贏利性、安全性的經(jīng)營原則相違背，金融機(jī)構(gòu)慎貸惜貸，致使再貸款政策對扶貧工作難以發(fā)揮應(yīng)有的促進(jìn)作用。

再貸款發(fā)放過程中對貧困群體的認(rèn)定難?，F(xiàn)有建檔立卡貧困人口約4萬人，分布在全縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的126個自然村，不同貧困地區(qū)和貧困群體的差異性很大，要做好再貸款的發(fā)放工作，必須要精準(zhǔn)定位對象。如果由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)逐個排查識別，社會成本較高，所以只有通過縣、鄉(xiāng)扶貧部門獲取貧困群體的認(rèn)定信息。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的人力、物力、財(cái)力有限，對地區(qū)貧困對象識別工作進(jìn)展不一致，對企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，金融機(jī)構(gòu)和扶貧部門之間沒有建立起良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，溝通聯(lián)系較少，不能做到信息有效共享，因此金融機(jī)構(gòu)難以做到對貧困對象的準(zhǔn)確識別，在再貸款的運(yùn)用過程中經(jīng)常出現(xiàn)“漏桶效應(yīng)”現(xiàn)象。

財(cái)政貼息政策與再貸款信貸政策不能有機(jī)結(jié)合，難以促進(jìn)金融與扶貧的有效對接。為了配合金融扶貧工作的深入實(shí)施，地方政府出臺了對扶貧貸款的財(cái)政貼息政策，但申請貼息的環(huán)節(jié)多、額度低、時間長、力度小、標(biāo)準(zhǔn)高。比如，貧困農(nóng)戶先行支付利息后，依據(jù)借款的相關(guān)手續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧部門申請，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧部門逐一審核，逐級上報、審定；由于地區(qū)財(cái)政能力有限，對申請貼息的貸款有額度限制，貧困戶申請額度為1萬～3萬元，涉農(nóng)企業(yè)最高不超過100萬元，按2%的貸款年利率給予貼息。減去相關(guān)費(fèi)用后，最后到農(nóng)戶和企業(yè)的貼息資金有限，影響了使用扶貧貸款資金的積極性。

再貸款的“貧”字界定難，附加條件多，導(dǎo)致資金運(yùn)用不規(guī)范。再貸款管理細(xì)則由于對貸款的具體用途、發(fā)放對象尚無詳細(xì)的規(guī)定，因此金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作過程中對“貧”很難界定。金融機(jī)構(gòu)由于擔(dān)心受到處罰，而要求申請扶貧貸款的貧困戶和涉農(nóng)企業(yè)提交加蓋縣、鄉(xiāng)兩級扶貧部門公章的申請表，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧部門不作為、怕?lián)?dāng)，不愿意給蓋章；有的要求申請扶貧貸款的涉農(nóng)企業(yè)簽訂帶動貧困戶增收的協(xié)議，根據(jù)申請的貸款額度，要求企業(yè)帶動一定比例的貧困戶就業(yè)，而涉農(nóng)企業(yè)一般生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)效益低，增加過多勞動力會給企業(yè)生產(chǎn)造成不少負(fù)擔(dān)。這些都導(dǎo)致將扶貧再貸款政策推向極端，使一些有資金需求的貧困戶和涉農(nóng)企業(yè)“望而卻步”。

相關(guān)建議

加大對貧困地區(qū)的政策宣講力度。認(rèn)真組織好“金融知識下鄉(xiāng)村”活動，貧困地區(qū)一般人口居住較分散，文化水平低，要針對存在的實(shí)際現(xiàn)狀，不斷創(chuàng)新宣傳形式，避免“走過場”，宣傳內(nèi)容要容易理解、易接受，切實(shí)提高貧困地區(qū)的金融知識水平。要發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，深入“三農(nóng)”一線調(diào)研，介紹國家的相關(guān)政策，尤其要加強(qiáng)對貨幣政策的宣傳，消除社會對金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用扶貧再貸款的誤解，引導(dǎo)貧困戶、涉農(nóng)企業(yè)充分利用國家的優(yōu)惠信貸政策進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。

建立再貸款發(fā)放對象的有效識別機(jī)制。再貸款承辦機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)和扶貧部門的溝通聯(lián)系，相互通報信息，暢通信息渠道，做到信息的有效對接。組織有關(guān)部門采集貧困戶、涉農(nóng)企業(yè)的相關(guān)基礎(chǔ)信息，建立金融扶貧信息系統(tǒng)，以對貧困戶、涉農(nóng)企業(yè)的貸款需求進(jìn)行精準(zhǔn)識別，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高扶貧貸款的針對性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)信貸主體與客體的“供需對接”，有效避免市場風(fēng)險。

金融機(jī)構(gòu)加大信貸資金對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)力度。金融機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)扶貧的社會責(zé)任意識，下放一定的貸款審批權(quán)限給貧困地區(qū)的機(jī)構(gòu)，允許機(jī)構(gòu)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況開展相關(guān)業(yè)務(wù)；要正確理解再貸款政策，積極爭取人行的扶貧再貸款，為扶貧開發(fā)工作提供信貸支持；要制定扶貧貸款操作細(xì)則，合理規(guī)范資金使用，不斷加大扶貧資金向貧困村、貧困戶的傾斜力度，認(rèn)真做好扶貧貸款的審核、發(fā)放、收回和管理工作；強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的金融支持，充分發(fā)揮企業(yè)對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困農(nóng)戶增收的輻射帶動作用；制定富有彈性的貸款利率定價機(jī)制，切實(shí)降低融資成本；創(chuàng)新經(jīng)營方式和產(chǎn)品服務(wù)，針對貧困戶的實(shí)際情況，制定差異化的扶貧信貸政策；協(xié)調(diào)做好貧困戶、涉農(nóng)企業(yè)的貸款貼息工作。

創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。一是探索建立政府主導(dǎo)和民間資本共同參與的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為資信好、前景廣、生產(chǎn)能力強(qiáng)的貧困戶和涉農(nóng)企業(yè)提供融資擔(dān)保，解決貧困戶、涉農(nóng)企業(yè)抵押物不足的困難。二是強(qiáng)化財(cái)政貼息政策激勵效用。要做好對金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量的獎勵工作。簡化貸款貼息的辦理流程，減少不必要的條件，財(cái)政部門、扶貧部門和金融機(jī)構(gòu)對扶貧貸款申請共同審核，對符合貼息規(guī)定的，可由承辦機(jī)構(gòu)先從貸款利息中扣除，然后由承辦機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門統(tǒng)一核算。充分考慮企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況，積極引導(dǎo)企業(yè)帶動貧困戶就業(yè)，但不能作為硬性附加條件，真正發(fā)揮財(cái)政貼息的政策作用。三是建議由政府安排專項(xiàng)資金設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險補(bǔ)償基金，明確補(bǔ)償比例和范圍，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧的活力。四是政府要做好金融機(jī)構(gòu)與貧困戶、涉農(nóng)企業(yè)間的橋梁紐帶作用。特別是扶貧部門要積極為金融機(jī)構(gòu)介紹扶貧企業(yè)和幫扶對象，以供金融機(jī)構(gòu)對接項(xiàng)目，量身定制金融扶貧產(chǎn)品。

完善再貸款管理辦法。在風(fēng)險可控條件下，簡化再貸款展期申請程序。適當(dāng)增加再貸款期限檔次，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和企業(yè)資金流動需要。建議制定相關(guān)管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用再貸款發(fā)放對象，明確貧困地區(qū)的所有涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)合作組織均可以使用扶貧貸款。嚴(yán)格規(guī)范扶貧貸款資金使用，禁止附加或變相附加條件。扶貧再貸款作為貨幣政策工具，帶有政策引導(dǎo)性，如果強(qiáng)制附加條件，會把一些有貸款申請意愿的農(nóng)戶、企業(yè)拒之門外。對使用扶貧再貸款效果好的金融機(jī)構(gòu)，要充分肯定，可以增加再貸款指標(biāo)、降低存款準(zhǔn)備金率等，提高金融機(jī)構(gòu)使用扶貧再貸款的積極性。

（組長：謝亞光。成員：閆奎國、上官紹義、蔣世東、任恩伯、董風(fēng)業(yè)）